Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts

The conduct of a person or entity which is not an 
organ of the State under article  but which is empow-
ered  by  the  law  of  that  State  to  exercise  elements  of 
the governmental authority shall be considered an act 
of the State under international law, provided the per-
son or entity is acting in that capacity in the particular 
instance.
Commentary
(1)  Article  5  deals  with  the  attribution  to  the  State  of 
conduct of bodies which are not State organs in the sense 
of  article  4,  but  which  are  nonetheless  authorized  to 
exercise  governmental  authority. The  article  is  intended 
to take account of the increasingly common phenomenon 
of  parastatal  entities,  which  exercise  elements  of  gov-
ernmental  authority  in  place  of  State  organs,  as  well  as 
situations where former State corporations have been pri-
vatized but retain certain public or regulatory functions.
1
 Mallén (see footnote 117 above), at p. 175.
1
 UNRIAA, vol. V (Sales No. 1952.V.3), p. 516, at p. 531 (1929). 
See also the Bensley case in Moore, History and Digest, vol. III, p. 3018 
(1850) (“a wanton trespass … under no color of official proceedings, 
and without any connection with his official duties”); and the Castelain 
case ibid., p. 2999 (1880). See further article 7 and commentary.
16
 See paragraph (7) of the commentary to article 7.

 
State responsibility 
3
(2)  The generic term “entity” reflects the wide variety 
of bodies which, though not organs, may be empowered 
by the law of a State to exercise elements of governmental 
authority.  They  may  include  public  corporations,  semi-
public entities, public agencies of various kinds and even, 
in special cases, private companies, provided that in each 
case  the  entity  is  empowered  by  the  law  of  the  State  to 
exercise  functions  of  a  public  character  normally  exer-
cised by State organs, and the conduct of the entity relates 
to the exercise of the governmental authority concerned. 
For example, in some countries private security firms may 
be contracted to act as prison guards and in that capacity 
may exercise public powers such as powers of detention 
and discipline pursuant to a judicial sentence or to pris-
on regulations. Private or State-owned airlines may have 
delegated to them certain powers in relation to immigration 
control or quarantine. In one case before the Iran-United 
States Claims Tribunal, an autonomous foundation estab-
lished by the State held property for charitable purposes 
under close governmental control; its powers included the 
identification of property for seizure. It was held that it 
was a public and not a private entity, and therefore within 
the tribunal’s jurisdiction; with respect to its administra-
tion  of  allegedly  expropriated  property,  it  would  in  any 
event have been covered by article 5.
127
(3)  The fact that an entity can be classified as public or 
private according to the criteria of a given legal system, 
the existence of a greater or lesser State participation in its 
capital, or, more generally, in the ownership of its assets, 
the fact that it is not subject to executive control—these 
are not decisive criteria for the purpose of attribution of 
the entity’s conduct to the State. Instead, article 5 refers 
to  the  true  common  feature,  namely  that  these  entities 
are empowered, if only to a limited extent or in a specific 
context,  to  exercise  specified  elements  of  governmental 
authority.
(4)  Parastatal  entities  may  be  considered  a  relatively 
modern  phenomenon,  but  the  principle  embodied  in  ar-
ticle 5 has been recognized for some time. For example, 
the  replies  to  the  request  for  information  made  by  the 
Preparatory  Committee  for  the  1930  Hague  Conference 
indicated strong support from some Governments for the 
attribution to the State of the conduct of autonomous bod-
ies exercising public functions of an administrative or leg-
islative character. The German Government, for example, 
asserted that:
when,  by  delegation  of  powers,  bodies  act  in  a  public  capacity,  e.g., 
police an area … the principles governing the responsibility of the State 
for its organs apply with equal force. From the point of view of inter-
national  law,  it  does  not  matter  whether  a  State  polices  a  given  area 
with its own police or entrusts this duty, to a greater or less extent, to 
autonomous bodies.
1
The  Preparatory  Committee  accordingly  prepared  the 
following basis of discussion, though the Third Commit-
1
 Hyatt  International  Corporation  v.  The  Government  of  the  Is-
lamic  Republic  of  Iran,  Iran-U.S.  C.T.R.,  vol.  9,  p.  72,  at  pp.  88–94 
(1985).
1
 League  of  Nations,  Conference  for  the  Codification  of  Inter-
national Law, Bases of Discussion … (see footnote 88 above), p. 90. 
The German Government noted that these remarks would extend to the 
situation where “the State, as an exceptional measure, invests private 
organisations  with  public  powers  and  duties  or  authorities  [sic]  them 
to exercise sovereign rights, as in the case of private railway companies 
permitted to maintain a police force”, ibid.
tee of the Conference was unable in the time available to 
examine it:
A State is responsible for damage suffered by a foreigner as the result of 
acts or omissions of such … autonomous institutions as exercise public 
functions  of  a  legislative  or  administrative  character,  if  such  acts  or 
omissions contravene the international obligations of the State.
19
(5)  The justification for attributing to the State under in-
ternational law the conduct of “parastatal” entities lies in 
the fact that the internal law of the State has conferred on 
the entity in question the exercise of certain elements of 
the governmental authority. If it is to be regarded as an act 
of  the  State  for  purposes  of  international  responsibility, 
the conduct of an entity must accordingly concern govern-
mental activity and not other private or commercial activ-
ity  in  which  the  entity  may  engage. Thus,  for  example, 
the conduct of a railway company to which certain police 
powers have been granted will be regarded as an act of the 
State under international law if it concerns the exercise of 
those powers, but not if it concerns other activities (e.g. 
the sale of tickets or the purchase of rolling stock).
(6)  Article 5 does not attempt to identify precisely the 
scope of “governmental authority” for the purpose of at-
tribution of the conduct of an entity to the State. Beyond 
a  certain  limit,  what  is  regarded  as  “governmental”  de-
pends on the particular society, its history and traditions. 
Of particular importance will be not just the content of the 
powers, but the way they are conferred on an entity, the 
purposes for which they are to be exercised and the extent 
to which the entity is accountable to government for their 
exercise. These are essentially questions of the application 
of a general standard to varied circumstances.
(7)  The formulation of article 5 clearly limits it to en-
tities  which  are  empowered  by  internal  law  to  exercise 
governmental authority. This is to be distinguished from 
situations  where  an  entity  acts  under  the  direction  or 
control of the State, which are covered by article 8, and 
those where an entity or group seizes power in the absence 
of  State  organs  but  in  situations  where  the  exercise  of 
governmental authority is called for: these are dealt with 
in  article  9.  For  the  purposes  of  article  5,  an  entity  is 
covered  even  if  its  exercise  of  authority  involves  an  in-
dependent discretion or power to act; there is no need to 
show that the conduct was in fact carried out under the 
control of the State. On the other hand, article 5 does not 
extend  to  cover,  for  example,  situations  where  internal 
law authorizes or justifies certain conduct by way of self-
help  or  self-defence;  i.e.  where  it  confers  powers  upon 
or  authorizes  conduct  by  citizens  or  residents  generally. 
The internal law in question must specifically authorize 
the  conduct  as  involving  the  exercise  of  public  author-
ity; it is not enough that it permits activity as part of the 
general  regulation  of  the  affairs  of  the  community. 
It is accordingly a narrow category.
Article 6.  Conduct of organs placed at the disposal 
of a State by another State
The conduct of an organ placed at the disposal of 
a State by another State shall be considered an act of 
the former State under international law if the organ is 
19
 Ibid., p. 92.

 
Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session
acting in the exercise of elements of the governmental 
authority of the State at whose disposal it is placed.
Commentary
(1)  Article 6 deals with the limited and precise situation 
in which an organ of a State is effectively put at the dis-
posal of another State so that the organ may temporarily 
act for its benefit and under its authority. In such a case, 
the organ, originally that of one State, acts exclusively for 
the purposes of and on behalf of another State and its con-
duct is attributed to the latter State alone.
(2)  The  words  “placed  at  the  disposal  of ”  in  article  6 
express the essential condition that must be met in order 
for the conduct of the organ to be regarded under interna-
tional law as an act of the receiving and not of the sending 
State. The notion of an organ “placed at the disposal of ” 
the receiving State is a specialized one, implying that the 
organ  is  acting  with  the  consent,  under  the  authority  of 
and for the purposes of the receiving State. Not only must 
the organ be appointed to perform functions appertaining 
to the State at whose disposal it is placed, but in perform-
ing the functions entrusted to it by the beneficiary State, 
the organ must also act in conjunction with the machinery 
of  that  State  and  under  its  exclusive  direction  and  con-
trol,  rather  than  on  instructions  from  the  sending  State. 
Thus article 6 is not concerned with ordinary situations of 
inter-State cooperation or collaboration, pursuant to treaty 
or otherwise.
130
(3)  Examples of situations that could come within this 
limited notion of a State organ “placed at the disposal” of 
another State might include a section of the health serv-
ice or some other unit placed under the orders of another 
country  to  assist  in  overcoming  an  epidemic  or  natural 
disaster, or judges appointed in particular cases to act as 
judicial organs of another State. On the other hand, mere 
aid or assistance offered by organs of one State to another 
on the territory of the latter is not covered by article 6. For 
example, armed forces may be sent to assist another State 
in  the  exercise  of  the  right  of  collective  self-defence  or 
for other purposes. Where the forces in question remain 
under the authority of the sending State, they exercise ele-
ments of the governmental authority of that State and not 
of the receiving State. Situations can also arise where the 
organ of one State acts on the joint instructions of its own 
and another State, or there may be a single entity which is 
a joint organ of several States. In these cases, the conduct 
in question is attributable to both States under other arti-
cles of this chapter.
131
(4)  Thus, what is crucial for the purposes of article 6 is 
the establishment of a functional link between the organ 
in  question  and  the  structure  or  authority  of  the  receiv-
130
 Thus, the conduct of Italy in policing illegal immigration at sea 
pursuant to an agreement with Albania was not attributable to Albania: 
Xhavara  and  Others  v.  Italy  and  Albania,  application  No.  39473/98, 
Eur. Court H.R., decision of 11 January 2001. Conversely, the conduct 
of Turkey  taken  in  the  context  of  the Turkey-European  Communities 
customs union was still attributable to Turkey: see WTO, Report of the 
Panel, Turkey: Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products 
(WT/DS34/R), 31 May 1999, paras. 9.33–9.44.
11
 See also article 47 and commentary.
ing State. The notion of an organ “placed at the disposal” 
of  another  State  excludes  the  case  of  State  organs,  sent 
to another State for the purposes of the former State or 
even for shared purposes, which retain their own autono-
my and status: for example, cultural missions, diplomatic 
or consular missions, foreign relief or aid organizations. 
Also excluded from the ambit of article 6 are situations in 
which functions of the “beneficiary” State are performed 
without its consent, as when a State placed in a position 
of dependence, territorial occupation or the like is com-
pelled to allow the acts of its own organs to be set aside 
and replaced to a greater or lesser extent by those of the 
other State.
132
(5)  There are two further criteria that must be met for 
article 6 to apply. First, the organ in question must possess 
the status of an organ of the sending State; and secondly 
its conduct must involve the exercise of elements of the 
governmental  authority  of  the  receiving  State. The  first 
of these conditions excludes from the ambit of article 6 
the conduct of private entities or individuals which have 
never had the status of an organ of the sending State. For 
example, experts or advisers placed at the disposal of a 
State under technical assistance programmes do not usu-
ally  have  the  status  of  organs  of  the  sending  State. The 
second condition is that the organ placed at the disposal of 
a State by another State must be “acting in the exercise of 
elements of the governmental authority” of the receiving 
State. There will only be an act attributable to the receiv-
ing State where the conduct of the loaned organ involves 
the exercise of the governmental authority of that State. 
By comparison with the number of cases of cooperative 
action by States in fields such as mutual defence, aid and 
development, article 6 covers only a specific and limited 
notion of “transferred responsibility”. Yet, in State prac-
tice the situation is not unknown.
(6)  In  the  Chevreau  case,  a  British  consul  in  Persia, 
temporarily placed in charge of the French consulate, lost 
some papers entrusted to him. On a claim being brought 
by  France, Arbitrator  Beichmann  held  that:  “the  British 
Government  cannot  be  held  responsible  for  negligence 
by its Consul in his capacity as the person in charge of 
the  Consulate  of  another  Power.”
133
  It  is  implicit  in  the 
Arbitrator’s  finding  that  the  agreed  terms  on  which  the 
British Consul was acting contained no provision allocat-
ing responsibility for the Consul’s acts. If a third State had 
brought a claim, the proper respondent in accordance with 
article 6 would have been the State on whose behalf the 
conduct in question was carried out.
(7)  Similar  issues  were  considered  by  the  European 
Commission of Human Rights in two cases relating to the 
exercise by Swiss police in Liechtenstein of “delegated” 
powers.
134
  At  the  relevant  time  Liechtenstein  was  not 
1
 For  the  responsibility  of  a  State  for  directing,  controlling  or 
coercing the internationally wrongful act of another, see articles 17 and 
18 and commentaries.
1
 UNRIAA,  vol.  II  (Sales  No.  1949.V.1),  p.  1113,  at  p.  1141 
(1931).
1
 X and Y v. Switzerland, application Nos. 7289/75 and 7349/76, 
decision of 14 July 1977; Council of Europe, European Commission 
of Human Rights, Decisions and Reports, vol. 9, p. 57; and Yearbook 
of the European Convention on Human Rights, 1977, vol. 20 (1978), 
p. 372, at pp. 402–406.

 
State responsibility 
5
a  party  to  the  Convention  for  the  Protection  of  Human 
Rights  and  Fundamental  Freedoms  (European  Conven-
tion on Human Rights), so that if the conduct was attrib-
utable only to Liechtenstein no breach of the Convention 
could have occurred. The Commission held the case ad-
missible, on the basis that under the treaty governing the 
relations between Switzerland and Liechtenstein of 1923, 
Switzerland exercised its own customs and immigration 
jurisdiction in Liechtenstein, albeit with the latter’s con-
sent and in their mutual interest. The officers in question 
were governed exclusively by Swiss law and were consid-
ered to be exercising the public authority of Switzerland. 
In that sense, they were not “placed at the disposal” of the 
receiving State.
135
(8)  A  further,  long-standing  example  of  a  situation  to 
which article 6 applies is the Judicial Committee of the 
Privy Council, which has acted as the final court of appeal 
for a number of independent States within the Common-
wealth.  Decisions  of  the  Privy  Council  on  appeal  from 
an independent Commonwealth State will be attributable 
to that State and not to the United Kingdom. The Privy 
Council’s role is paralleled by certain final courts of ap-
peal acting pursuant to treaty arrangements.
136
 There are 
many examples of judges seconded by one State to anoth-
er for a time: in their capacity as judges of the receiving 
State,  their  decisions  are  not  attributable  to  the  sending 
State, even if it continues to pay their salaries.
(9)  Similar questions could also arise in the case of or-
gans of international organizations placed at the disposal 
of  a  State  and  exercising  elements  of  that  State’s  gov-
ernmental  authority. This  is  even  more  exceptional  than 
the inter-State cases to which article 6 is limited. It also 
raises difficult questions of the relations between States 
and international organizations, questions which fall out-
side the scope of these articles. Article 57 accordingly ex-
cludes from the ambit of the articles all questions of the 
responsibility of international organizations or of a State 
for the acts of an international organization. By the same 
token, article 6 does not concern those cases where, for 
example, accused persons are transferred by a State to an 
international institution pursuant to treaty.
137
 In cooperat-
ing with international institutions in such a case, the State 
concerned does not assume responsibility for their subse-
quent conduct.
Article 7.  Excess of authority or contravention 
of instructions
The conduct of an organ of a State or of a person 
or  entity  empowered  to  exercise  elements  of  the  gov-
ernmental authority shall be considered an act of the 
1
 See  also  Drozd  and  Janousek  v.  France  and  Spain,  Eur.  Court 
H.R., Series A, No. 240 (1992), paras. 96 and 110. See also Controller 
and Auditor-General v. Davison (New Zealand, Court of Appeal), ILR, 
vol. 104 (1996), p. 526, at pp. 536–537 (Cooke, P.) and pp. 574–576 
(Richardson, J.). An appeal to the Privy Council on other grounds was 
dismissed, Brannigan v. Davison, ibid., vol. 108, p. 622.
16 
For example, Agreement relating to Appeals to the High Court of 
Australia from the Supreme Court of Nauru (Nauru, 6 September 1976) 
(United Nations, Treaty Series, vol. 1216, No. 19617, p. 151).
1
 See,  e.g.,  article  89  of  the  Rome  Statute  of  the  International 
Criminal Court.
State under international law if the organ, person or 
entity acts in that capacity, even if it exceeds its author-
ity or contravenes instructions.
Commentary
(1)  Article  7  deals  with  the  important  question  of  un-
authorized or ultra vires acts of State organs or entities. 
It makes it clear that the conduct of a State organ or an 
entity empowered to exercise elements of the governmen-
tal authority, acting in its official capacity, is attributable 
to the State even if the organ or entity acted in excess of 
authority or contrary to instructions.
(2)  The  State  cannot  take  refuge  behind  the  notion 
that,  according  to  the  provisions  of  its  internal  law  or 
to instructions which may have been given to its organs 
or agents, their actions or omissions ought not to have 
occurred or ought to have taken a different form. This is 
so even where the organ or entity in question has overtly 
committed unlawful acts under the cover of its official 
status  or  has  manifestly  exceeded  its  competence.  It  is 
so even if other organs of the State have disowned the 
conduct in question.
138
 Any other rule would contradict 
the basic principle stated in article 3, since otherwise a 
State could rely on its internal law in order to argue that 
conduct, in fact carried out by its organs, was not attrib-
utable to it.
(3)  The  rule  evolved  in  response  to  the  need  for  clar-
ity  and  security  in  international  relations.  Despite  early 
equivocal statements in diplomatic practice and by arbi-
tral tribunals,
139
 State practice came to support the propo-
sition, articulated by the British Government in response 
to an Italian request, that “all Governments should always 
be held responsible for all acts committed by their agents 
by  virtue  of  their  official  capacity”.
140
  As  the  Spanish 
Government pointed out: “If this were not the case, one 
would end by authorizing abuse, for in most cases there 
would be no practical way of proving that the agent had 
or had not acted on orders received.”
141
 At this time the 
United States supported “a rule of international law that 
sovereigns  are  not  liable,  in  diplomatic  procedure,  for 
damages to a foreigner when arising from the misconduct 
of agents acting out of the range not only of their real but 
1
 See,  e.g.,  the  “Star  and  Herald”  controversy,  Moore,  Digest, 
vol. VI, p. 775.
19
 In  a  number  of  early  cases,  international  responsibility  was 
attributed  to  the  State  for  the  conduct  of  officials  without  making  it 
clear whether the officials had exceeded their authority: see, e.g., the 
following  cases:  “Only  Son”,  Moore,  History  and  Digest,  vol.  IV, 
pp. 3404–3405; “William Lee”, ibid., p. 3405; and Donoughho’s, ibid., 
vol. III, p. 3012. Where the question was expressly examined, tribunals 
did  not  consistently  apply  any  single  principle:  see,  e.g.,  the  Lewis’s 
case,  ibid.,  p.  3019;  the  Gadino  case,  UNRIAA,  vol.  XV  (Sales  No. 
66.V.3),  p.  414  (1901);  the  Lacaze  case,  Lapradelle-Politis,  vol.  II, 
p. 290, at pp. 297–298; and the“William Yeaton” case, Moore, History 
and Digest, vol. III, p. 2944, at p. 2946.
10
 For  the  opinions  of  the  British  and  Spanish  Governments  giv-
en  in  1898  at  the  request  of  Italy  in  respect  of  a  dispute  with  Peru, 
see Archivio del Ministero degli Affari esteri italiano, serie politica P, 
No. 43.
11
 Note verbale by Duke Almodóvar del Río, 4 July 1898, ibid.

6 
Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session
of their apparent authority”.
142
 It is probable that the dif-
ferent formulations had essentially the same effect, since 
acts  falling  outside  the  scope  of  both  real  and  apparent 
authority would not be performed “by virtue of … official 
capacity”.  In  any  event,  by  the  time  of  the  1930  Hague 
Conference, a majority of States responding to the Prepar-
atory Committee’s request for information were clearly in 
favour of the broadest formulation of the rule, providing 
for attribution to the State in the case of “[a]cts of officials 
in the national territory in their public capacity (actes de 
fonction)  but  exceeding  their  authority”.
143
  The  Basis 
of  Discussion  prepared  by  the  Committee  reflected  this 
view. The Third Committee of the Conference adopted an 
article on first reading in the following terms:
International responsibility is … incurred by a State if damage is sus-
tained  by  a  foreigner  as  a  result  of  unauthorised  acts  of  its  officials 
performed under cover of their official character, if the acts contravene 
the international obligations of the State.
1
(4)  The  modern  rule  is  now  firmly  established  in  this 
sense  by  international  jurisprudence,  State  practice  and 
the  writings  of  jurists.
145
  It  is  confirmed,  for  example, 
in  article  91  of  the  Protocol  Additional  to  the  Geneva 
Conventions  of  12  August  1949,  and  relating  to  the 
protection  of  victims  of  international  armed  conflicts 
(Protocol I), which provides that: “A Party to the conflict 
… shall be responsible for all acts committed by persons 
forming part of its armed forces”: this clearly covers acts 
committed  contrary  to  orders  or  instructions. The  com-
mentary notes that article 91 was adopted by consensus 
and  “correspond[s]  to  the  general  principles  of  law  on 
international responsibility”.
146 
(5)  A definitive formulation of the modern rule is found 
in  the  Caire  case. The  case  concerned  the  murder  of  a 
French national by two Mexican officers who, after fail-
ing to extort money, took Caire to the local barracks and 
shot him. The Commission held: 
that the two officers, even if they are deemed to have acted outside their 
competence  …  and  even  if  their  superiors  countermanded  an  order, 
have  involved  the  responsibility  of  the  State,  since  they  acted  under 
cover of their status as officers and used means placed at their disposal 
on account of that status.
1
1
 “American  Bible  Society”  incident,  statement  of  United  States 
Secretary  of  State,  17 August  1885,  Moore,  Digest,  vol.  VI,  p.  743; 
“Shine and Milligen”, G. H. Hackworth, Digest of International Law 
(Washington, D.C., United States Government Printing Office, 1943), 
vol. V, p. 575; and “Miller”, ibid., pp. 570–571.
1
 League of Nations, Conference for the Codification of Interna-
tional Law, Bases of Discussion … (see footnote 88 above), point V, 
No. 2 (b), p. 74, and Supplement to Vol. III … (see footnote 104 above), 
pp. 3 and 17.
1
 League of Nations, Conference for the Codification of Interna-
tional Law, Bases of Discussion ..., document C.351(c)M.145(c).1930.
V (see footnote 88 above), p. 237. For a more detailed account of the 
evolution of the modern rule, see Yearbook … 1975, vol. II, pp. 61–70.
1
 For example, the 1961 revised draft by the Special Rapporteur, 
Mr.  García Amador,  provided  that  “an  act  or  omission  shall  likewise 
be imputable to the State if the organs or officials concerned exceeded 
their competence but purported to be acting in their official capacity” 
(Yearbook ... 1961, vol. II, p. 53).
16
 ICRC, Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to 
the Geneva Conventions of 12 August 1949 (Geneva, Martinus Nijhoff, 
1987), pp. 1053–1054.
1
 Caire  (see  footnote  125  above).  For  other  statements  of  the 
rule,  see  Maal,  UNRIAA,  vol.  X  (Sales  No.  60.V.4),  pp.  732–733 
(1903);  La  Masica,  ibid.,  vol.  XI  (Sales  No.  61.V.4),  p.  560  (1916); 
Youmans  (footnote  117  above);  Mallén,  ibid.;  Stephens,  UNRIAA, 
(6)  International  human  rights  courts  and  tribunals 
have  applied  the  same  rule.  For  example,  the  Inter- 
American  Court  of  Human  Rights  in  the  Velásquez 
Rodríguez case said: 
This  conclusion  [of  a  breach  of  the  Convention]  is  independent  of 
whether  the  organ  or  official  has  contravened  provisions  of  internal 
law or overstepped the limits of his authority: under international law a 
State is responsible for the acts of its agents undertaken in their official 
capacity and for their omissions, even when those agents act outside the 
sphere of their authority or violate internal law.
1
(7)  The  central  issue  to  be  addressed  in  determining 
the applicability of article 7 to unauthorized conduct of 
official  bodies  is  whether  the  conduct  was  performed 
by  the  body  in  an  official  capacity  or  not.  Cases  where 
officials acted in their capacity as such, albeit unlawfully 
or  contrary  to  instructions,  must  be  distinguished  from 
cases  where  the  conduct  is  so  removed  from  the  scope 
of their official functions that it should be assimilated to 
that  of  private  individuals,  not  attributable  to  the  State. 
In  the  words  of  the  Iran-United  States  Claims Tribunal, 
the question is whether the conduct has been “carried out 
by persons cloaked with governmental authority”.
149
(8)  The problem of drawing the line between unauthor-
ized but still “official” conduct, on the one hand, and “pri-
vate”  conduct  on  the  other,  may  be  avoided  if  the  con-
duct complained of is systematic or recurrent, such that 
the State knew or ought to have known of it and should 
have  taken  steps  to  prevent  it.  However,  the  distinction 
between the two situations still needs to be made in some 
cases, for example when considering isolated instances of 
outrageous conduct on the part of persons who are offi-
cials. That distinction is reflected in the expression “if the 
organ,  person  or  entity  acts  in  that  capacity”  in  arti- 
cle 7. This indicates that the conduct referred to comprises 
only the actions and omissions of organs purportedly or 
apparently carrying out their official functions, and not the 
private actions or omissions of individuals who happen to 
be organs or agents of the State.
150
 In short, the question 
is whether they were acting with apparent authority. 
(9)  As  formulated,  article  7  only  applies  to  the  con-
duct of an organ of a State or of an entity empowered to 
exercise  elements  of  the  governmental  authority,  i.e. 
vol. IV (Sales No. 1951.V.1), pp. 267–268 (1927); and Way (footnote 
114 above), pp. 400–401. The decision of the United States Court of 
Claims in Royal Holland Lloyd v. United States, 73 Ct. Cl. 722 (1931) 
(Annual  Digest  of  Public  International  Law  Cases  (London,  Butter-
worth, 1938), vol. 6, p. 442) is also often cited.
1
 Velásquez  Rodríguez  (see  footnote  63  above);  see  also  ILR, 
vol. 95, p. 232, at p. 296.
19
 Petrolane, Inc. v. The Government of the Islamic Republic of Iran, 
Iran-U.S. C.T.R., vol. 27, p. 64, at p. 92 (1991). See also paragraph (13) 
of the commentary to article 4. 
10
 One form of ultra vires conduct covered by article 7 would be 
for a State official to accept a bribe to perform some act or conclude 
some  transaction. The  articles  are  not  concerned  with  questions  that 
would  then  arise  as  to  the  validity  of  the  transaction  (cf.  the  1969 
Vienna  Convention,  art.  50).  So  far  as  responsibility  for  the  corrupt 
conduct is concerned, various situations could arise which it is not nec-
essary to deal with expressly in the present articles. Where one State 
bribes an organ of another to perform some official act, the corrupt-
ing State would be responsible either under article 8 or article 17. The 
question of the responsibility of the State whose official had been bribed 
towards the corrupting State in such a case could hardly arise, but there 
could be issues of its responsibility towards a third party, which would 
be properly resolved under article 7.

 
State responsibility 

only to those cases of attribution covered by articles 4, 5 
and 6. Problems of unauthorized conduct by other persons, 
groups or entities give rise to distinct problems, which are 
dealt with separately under articles 8, 9 and 10.
(10)  As a rule of attribution, article 7 is not concerned 
with  the  question  whether  the  conduct  amounted  to  a 
breach of an international obligation. The fact that instruc-
tions given to an organ or entity were ignored, or that its 
actions were ultra vires, may be relevant in determining 
whether or not the obligation has been breached, but that 
is a separate issue.
151
 Equally, article 7 is not concerned 
with the admissibility of claims arising from internation-
ally wrongful acts committed by organs or agents acting 
ultra vires or contrary to their instructions. Where there 
has been an unauthorized or invalid act under local law 
and as a result a local remedy is available, this will have to 
be resorted to, in accordance with the principle of exhaus-
tion  of  local  remedies,  before  bringing  an  international 
claim.
152
Article 8.  Conduct directed or controlled by a State
The conduct of a person or group of persons shall 
be considered an act of a State under international law 
if the person or group of persons is in fact acting on 
the instructions of, or under the direction or control 
of, that State in carrying out the conduct.
Commentary
(1)  As  a  general  principle,  the  conduct  of  private  per-
sons or entities is not attributable to the State under in-
ternational law. Circumstances may arise, however, where 
such conduct is nevertheless attributable to the State be-
cause there exists a specific factual relationship between 
the person or entity engaging in the conduct and the State. 
Article 8 deals with two such circumstances. The first in-
volves  private  persons  acting  on  the  instructions  of  the 
State  in  carrying  out  the  wrongful  conduct. The  second 
deals with a more general situation where private persons 
act  under  the  State’s  direction  or  control.
153 
Bearing  in 
mind the important role played by the principle of effec-
tiveness in international law, it is necessary to take into 
account in both cases the existence of a real link between 
the person or group performing the act and the State ma-
chinery.
(2)  The  attribution  to  the  State  of  conduct  in  fact  au-
thorized by it is widely accepted in international jurispru-
dence.
154
 In such cases it does not matter that the person 
or  persons  involved  are  private  individuals  nor  whether 
11
 See ELSI (footnote 85 above), especially at pp. 52, 62 and 74.
1
 See further article 44, subparagraph (b), and commentary.
1
 Separate  issues  are  raised  where  one  State  engages  in  interna-
tionally  wrongful  conduct  at  the  direction  or  under  the  control  of 
another  State:  see  article  17  and  commentary,  and  especially  para- 
graph  (7)  for  the  meaning  of  the  words  “direction”  and  “control”  in 
various languages.
1
 See,  e.g.,  the  Zafiro  case,  UNRIAA,  vol.  VI  (Sales  No.  1955.
V.3),  p.  160  (1925);  the  Stephens  case  (footnote  147  above),  p.  267; 
and Lehigh Valley Railroad Company and Others (U.S.A.) v. Germa-
ny  (Sabotage  cases):  “Black  Tom”  and  “Kingsland”  incidents,  ibid., 
vol. VIII (Sales No. 58.V.2), p. 84 (1930) and p. 458 (1939).
their  conduct  involves  “governmental  activity”.  Most 
commonly, cases of this kind will arise where State organs 
supplement their own action by recruiting or instigating 
private persons or groups who act as “auxiliaries” while 
remaining outside the official structure of the State. These 
include, for example, individuals or groups of private indi-
viduals who, though not specifically commissioned by the 
State and not forming part of its police or armed forces, 
are employed as auxiliaries or are sent as “volunteers” to 
neighbouring countries, or who are instructed to carry out 
particular missions abroad.
(3)  More complex issues arise in determining whether 
conduct was carried out “under the direction or control” 
of a State. Such conduct will be attributable to the State 
only if it directed or controlled the specific operation and 
the conduct complained of was an integral part of that op-
eration. The principle does not extend to conduct which 
was only incidentally or peripherally associated with an 
operation and which escaped from the State’s direction or 
control.
(4)  The  degree  of  control  which  must  be  exercised  by 
the  State  in  order  for  the  conduct  to  be  attributable  to 
it  was  a  key  issue  in  the  Military  and  Paramilitary  Ac-
tivities in and against Nicaragua case. The question was 
whether the conduct of the contras was attributable to the 
United States so as to hold the latter generally responsible 
for  breaches  of  international  humanitarian  law  commit-
ted by the contras. This was analysed by ICJ in terms of 
the notion of “control”. On the one hand, it held that the 
United States was responsible for the “planning, direction 
and  support”  given  by  the  United  States  to  Nicaraguan 
operatives.
155
 But it rejected the broader claim of Nica-
ragua that all the conduct of the contras was attributable 
to the United States by reason of its control over them. It 
concluded that:
[D]espite  the  heavy  subsidies  and  other  support  provided  to  them  by 
the United States, there is no clear evidence of the United States having 
actually  exercised  such  a  degree  of  control  in  all  fields  as  to  justify 
treating the contras as acting on its behalf. 
… 
All the forms of United States participation mentioned above, and even 
the  general  control  by  the  respondent  State  over  a  force  with  a  high 
degree  of  dependency  on  it,  would  not  in  themselves  mean,  without 
further  evidence,  that  the  United  States  directed  or  enforced  the  per-
petration  of  the  acts  contrary  to  human  rights  and  humanitarian  law 
alleged by the applicant State. Such acts could well be committed by 
members of the contras without the control of the United States. For 
this conduct to give rise to legal responsibility of the United States, it 
would in principle have to be proved that that State had effective control 
of  the  military  or  paramilitary  operations  in  the  course  of  which  the 
alleged violations were committed.
16
Thus while the United States was held responsible for its 
own  support  for  the  contras,  only  in  certain  individual 
instances  were  the  acts  of  the  contras  themselves  held 
attributable to it, based upon actual participation of and 
directions given by that State. The Court confirmed that 
a general situation of dependence and support would be 
1
 Military  and  Paramilitary  Activities  in  and  against  Nicaragua 
(see footnote 36 above), p. 51, para. 86.
16
 Ibid., pp. 62 and 64–65, paras. 109 and 115. See also the concur-
ring opinion of Judge Ago, ibid., p. 189, para. 17.

 
Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session
insufficient  to  justify  attribution  of  the  conduct  to  the 
State.
(5)  The Appeals Chamber of the International Tribunal 
for the Former Yugoslavia has also addressed these issues. 
In the Tadi´c, case, the Chamber stressed that:
The requirement of international law for the attribution to States of acts 
performed by private individuals is that the State exercises control over 
the individuals. The degree of control may, however, vary according 
to the factual circumstances of each case. The Appeals Chamber fails 
to  see  why  in  each  and  every  circumstance  international  law  should 
require a high threshold for the test of control.
1
The Appeals  Chamber  held  that  the  requisite  degree  of 
control by the Yugoslavian “authorities over these armed 
forces  required  by  international  law  for  considering  the 
armed  conflict  to  be  international  was  overall  control 
going beyond the mere financing and equipping of such 
forces  and  involving  also  participation  in  the  planning 
and supervision of military operations”.
158
 In the course 
of their reasoning, the majority considered it necessary to 
disapprove the ICJ approach in the Military and Paramili-
tary Activities in and against Nicaragua case. But the legal 
issues and the factual situation in the Tadi´c case were dif-
ferent from those facing the Court in that case. The tribu-
nal’s mandate is directed to issues of individual criminal 
responsibility, not State responsibility, and the question in 
that case concerned not responsibility but the applicable 
rules of international humanitarian law.
159
 In any event it 
is a matter for appreciation in each case whether particu-
lar conduct was or was not carried out under the control 
of a State, to such an extent that the conduct controlled 
should be attributed to it.
160
 
(6)  Questions arise with respect to the conduct of com-
panies or enterprises which are State-owned and control-
led. If such corporations act inconsistently with the inter-
national obligations of the State concerned the question 
arises whether such conduct is attributable to the State. In 
discussing this issue it is necessary to recall that interna-
tional law acknowledges the general separateness of cor-
porate entities at the national level, except in those cases 
where the “corporate veil” is a mere device or a vehicle 
for fraud or evasion.
161
 The fact that the State initially es-
tablishes a corporate entity, whether by a special law or 
otherwise,  is  not  a  sufficient  basis  for  the  attribution  to 
the State of the subsequent conduct of that entity.
162
 Since 
1
 Prosecutor v. Duško
 
Tadi´c, International Tribunal for the Former 
Yugoslavia,  Case  IT-94-1-A  (1999),  ILM,  vol.  38,  No.  6  (November 
1999),  p.  1518,  at  p.  1541,  para.  117.  For  the  judgment  of  the Trial 
Chamber (Case IT-94-1-T (1997)), see ILR, vol. 112, p. 1.
1
 ILM, vol. 38, No. 6 (November 1999), p. 1546, para. 145.
19
 See  the  explanation  given  by  Judge  Shahabuddeen,  ibid., 
pp. 1614–1615.
160 
The  problem  of  the  degree  of  State  control  necessary  for  the 
purposes of attribution of conduct to the State has also been dealt with, 
for example, by the Iran-United States Claims Tribunal and the Euro-
pean Court of Human Rights: Yeager (see footnote 101 above), p. 103. 
See  also  Starrett  Housing  Corporation  v.  Government  of  the  Islamic 
Republic  of  Iran,  Iran-U.S.  C.T.R.,  vol.  4,  p.  122,  at  p.  143  (1983); 
Loizidou v. Turkey, Merits, Eur. Court H.R., Reports, 1996–VI, p. 2216, 
at pp. 2235–2236, para. 56, also p. 2234, para. 52; and ibid., Prelimi-
nary  Objections,  Eur.  Court  H.R.,  Series  A,  No.  310,  p.  23,  para.  62 
(1995). 
161
 Barcelona Traction (see footnote 25 above), p. 39, paras. 56–58.
16
 For  example,  the  Workers’  Councils  considered  in  Schering 
Corporation  v.  The  Islamic  Republic  of  Iran,  Iran-U.S.  C.T.R., 
corporate  entities,  although  owned  by  and  in  that  sense 
subject  to  the  control  of  the  State,  are  considered  to  be 
separate, prima facie their conduct in carrying out their 
activities  is  not  attributable  to  the  State  unless  they  are 
exercising  elements  of  governmental  authority  within 
the meaning of article 5. This was the position taken, for 
example, in relation to the de facto seizure of property by 
a State-owned oil company, in a case where there was no 
proof that the State used its ownership interest as a vehicle 
for directing the company to seize the property.
163
 On the 
other hand, where there was evidence that the corporation 
was exercising public powers,
164
 or that the State was us-
ing  its  ownership  interest  in  or  control  of  a  corporation 
specifically in order to achieve a particular result,
165
 the 
conduct in question has been attributed to the State.
166
(7)  It  is  clear  then  that  a  State  may,  either  by  specif-
ic  directions  or  by  exercising  control  over  a  group,  in 
effect assume responsibility for their conduct. Each case 
will depend on its own facts, in particular those concern-
ing the relationship between the instructions given or the 
direction  or  control  exercised  and  the  specific  conduct 
complained of. In the text of article 8, the three terms “in-
structions”, “direction” and “control” are disjunctive; it is 
sufficient to establish any one of them. At the same time 
it is made clear that the instructions, direction or control 
must relate to the conduct which is said to have amounted 
to an internationally wrongful act. 
(8)  Where a State has authorized an act, or has exercised 
direction or control over it, questions can arise as to the 
State’s responsibility for actions going beyond the scope 
of the authorization. For example, questions might arise 
if  the  agent,  while  carrying  out  lawful  instructions  or 
directions,  engages  in  some  activity  which  contravenes 
both  the  instructions  or  directions  given  and  the  inter-
national  obligations  of  the  instructing  State.  Such  cases 
can be resolved by asking whether the unlawful or unau-
thorized conduct was really incidental to the mission or 
clearly went beyond it. In general a State, in giving lawful 
instructions  to  persons  who  are  not  its  organs,  does  not 
assume the risk that the instructions will be carried out in 
an internationally unlawful way. On the other hand, where 
persons or groups have committed acts under the effective 
control of a State, the condition for attribution will still be 
met even if particular instructions may have been ignored. 
vol. 5, p. 361 (1984); Otis Elevator Company v. The Islamic Republic 
of Iran, ibid., vol. 14, p. 283 (1987); and Eastman Kodak Company v. 
The Government of Iran, ibid., vol. 17, p. 153 (1987).
16
 SEDCO,  Inc.  v.  National  Iranian  Oil  Company,  ibid.,  vol.  15, 
p.  23  (1987).  See  also  International Technical  Products  Corporation 
v. The Government of the Islamic Republic of Iran, ibid., vol. 9, p. 206 
(1985); and Flexi-Van Leasing, Inc. v. The Government of the Islamic 
Republic of Iran, ibid., vol. 12, p. 335, at p. 349 (1986). 
16
Phillips Petroleum Company Iran v. The Islamic Republic of Iran, 
ibid., vol. 21, p. 79 (1989); and Petrolane (see footnote 149 above).
16
 Foremost Tehran, Inc. v. The Government of the Islamic Repub-
lic of Iran, Iran-U.S. ibid., vol. 10, p. 228 (1986); and American Bell 
International Inc. v. The Islamic Republic of Iran, ibid., vol. 12, p. 170 
(1986).
166
 See  Hertzberg  et  al.  v.  Finland  (Official  Records  of  the  Gen-
eral Assembly, Thirty-seventh Session, Supplement No. 40 (A/37/40), 
annex XIV, communication No. R.14/61, p. 161, at p. 164, para. 9.1) 
(1982). See also X v. Ireland, application No. 4125/69, Yearbook of the 
European Convention on Human Rights, 1971, vol. 14 (1973), p. 199; 
and Young, James and Webster v. the United Kingdom, Eur. Court H.R., 
Series A, No. 44 (1981). 

 
State responsibility 
9
The conduct will have been committed under the control 
of the State and it will be attributable to the State in ac-
cordance with article 8.
(9)  Article  8  uses  the  words  “person  or  group  of  per-
sons”, reflecting the fact that conduct covered by the arti-
cle may be that of a group lacking separate legal personal-
ity but acting on a de facto basis. Thus, while a State may 
authorize conduct by a legal entity such as a corporation, 
it may also deal with aggregates of individuals or groups 
that do not have legal personality but are nonetheless act-
ing as a collective.
 
Article 9.  Conduct carried out in the absence 
or default of the official authorities
The conduct of a person or group of persons shall 
be considered an act of a State under international law 
if the person or group of persons is in fact exercising 
elements of the governmental authority in the absence 
or default of the official authorities and in circumstanc-
es such as to call for the exercise of those elements of 
authority.
Commentary
(1)  Article 9 deals with the exceptional case of conduct 
in the exercise of elements of the governmental authority 
by a person or group of persons acting in the absence of the 
official authorities and without any actual authority to do 
so. The exceptional nature of the circumstances envisaged 
in the article is indicated by the phrase “in circumstances 
such as to call for”. Such cases occur only rarely, such as 
during revolution, armed conflict or foreign occupation, 
where the regular authorities dissolve, are disintegrating, 
have been suppressed or are for the time being inopera-
tive. They may also cover cases where lawful authority is 
being gradually restored, e.g. after foreign occupation.
(2)  The principle underlying article 9 owes something to 
the old idea of the levée en masse, the self-defence of the 
citizenry in the absence of regular forces:
167
 in effect it is 
a form of agency of necessity. Instances continue to occur 
from time to time in the field of State responsibility. Thus, 
the position of the Revolutionary Guards or “Komitehs” 
immediately after the revolution in the Islamic Republic 
of Iran was treated by the Iran-United States Claims Tri-
bunal as covered by the principle expressed in article 9. 
Yeager concerned, inter alia, the action of performing im-
migration, customs and similar functions at Tehran airport 
in the immediate aftermath of the revolution. The tribunal 
held  the  conduct  attributable  to  the  Islamic  Republic  of 
Iran, on the basis that, if it was not actually authorized by 
the Government, then the Guards:
16
 This principle is recognized as legitimate by article 2 of the Regu-
lations respecting the Laws and Customs of War on Land (annexed to 
the Hague Conventions II of 1899 and IV of 1907 respecting the Laws 
and Customs of War on Land); and by article 4, paragraph A (6), of the 
Geneva  Convention  relative  to  the Treatment  of  Prisoners  of  War  of  
12 August 1949.
at least exercised elements of governmental authority in the absence of 
official authorities, in operations of which the new Government must 
have had knowledge and to which it did not specifically object.
168
(3)  Article 9 establishes three conditions which must be 
met  in  order  for  conduct  to  be  attributable  to  the  State: 
first, the conduct must effectively relate to the exercise of 
elements of the governmental authority, secondly, the con-
duct must have been carried out in the absence or default 
of the official authorities, and thirdly, the circumstances 
must have been such as to call for the exercise of those 
elements of authority.
(4)  As regards the first condition, the person or group 
acting must be performing governmental functions, though 
they are doing so on their own initiative. In this respect, 
the nature of the activity performed is given more weight 
than the existence of a formal link between the actors and 
the organization of the State. It must be stressed that the 
private persons covered by article 9 are not equivalent to 
a general de facto Government. The cases envisaged by 
article 9 presuppose the existence of a Government in of-
fice and of State machinery whose place is taken by ir-
regulars or whose action is supplemented in certain cases. 
This may happen on part of the territory of a State which 
is for the time being out of control, or in other specific 
circumstances.  A  general  de  facto  Government,  on  the 
other  hand,  is  itself  an  apparatus  of  the  State,  replacing 
that which existed previously. The conduct of the organs 
of such a Government is covered by article 4 rather than 
article 9.
169
(5)  In respect of the second condition, the phrase “in the 
absence or default of ” is intended to cover both the situ-
ation of a total collapse of the State apparatus as well as 
cases where the official authorities are not exercising their 
functions in some specific respect, for instance, in the case 
of a partial collapse of the State or its loss of control over a 
certain locality. The phrase “absence or default” seeks to 
capture both situations. 
(6)  The  third  condition  for  attribution  under  article  9 
requires  that  the  circumstances  must  have  been  such  as 
to call for the exercise of elements of the governmental 
authority by private persons. The term “call for” conveys 
the idea that some exercise of governmental functions was 
called for, though not necessarily the conduct in question. 
In other words, the circumstances surrounding the exer-
cise of elements of the governmental authority by private 
persons must have justified the attempt to exercise police 
or  other  functions  in  the  absence  of  any  constituted  au-
thority. There is thus a normative element in the form of 
agency entailed by article 9, and this distinguishes these 
situations from the normal principle that conduct of pri-
vate  parties,  including  insurrectionary  forces,  is  not  at-
tributable to the State.
170
16
 Yeager (see footnote 101 above), p. 104, para. 43.
169
 See, e.g., the award of 18 October 1923 by Arbitrator Taft in the 
Tinoco  case  (footnote  87  above),  pp.  381–382.  On  the  responsibility 
of  the  State  for  the  conduct  of  de  facto  Governments,  see  also  J.  A. 
Frowein,  Das  de  facto-Regime  im  Völkerrecht  (Cologne,  Heymanns, 
1968), pp. 70–71. Conduct of a Government in exile might be covered 
by article 9, depending on the circumstances.
10 
See,  e.g.,  the  Sambiaggio  case,  UNRIAA,  vol.  X  (Sales 
No.  60.V.4),  p.  499,  at  p.  512  (1904);  see  also  article  10  and  
commentary.

50 
Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session
Article 10.  Conduct of an insurrectional 
or other movement
1.  The  conduct  of  an  insurrectional  movement 
which  becomes  the  new  Government  of  a  State  shall 
be considered an act of that State under international 
law.
2.  The  conduct  of  a  movement,  insurrectional  or 
other,  which  succeeds  in  establishing  a  new  State  in