Европейский союз. Проблемы и пути решения

3. Россия и Европейский Союз: итоги и перспективы сотрудничества

В условиях глобализации вопрос о взаимоотношении России и Европейского Союза (далее – ЕС) приобретает особую значимость и актуальность. Его нормативную основу составляет сегодня Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Российской Федерацией, заключенное 1 декабря 1997 года. Прошедшие с момента его подписания годы не только позволили накопить значительный опыт практического сотрудничества России и ЕС, сегодня, с высоты прожитого десятилетия, можно уже реально оценить возможности реализации этого Соглашения, определить ее самые перспективные области, а также выявить присущие ей трудности и противоречия.

Документ предусматривает регулярный политический диалог между Москвой и Брюсселем. В наибольшей степени, как раньше, так и сейчас, ему способствует стремление ЕС крепить и активизировать взаимоотношения России с международными организациями – Советом Европы, ПАСЕ и др. С 2000 года статус политического диалога между ЕС и Россией еще более укрепился. Он стал более регулярным, особенно на высшем уровне, и приобрел более четкие организационные рамки. Основное место в нем занимают сейчас такие проблемы, как расширение экономического и культурного сотрудничества, противодействие экстремизму и терроризму, соблюдение прав человека.
Значимость подобного диалога особенно возросла после вхождения в состав Европейского Союза большинства бывших социалистических государств Восточной Европы. По сути дела, он предоставляет России уникальную возможность сверять собственное видение решения наиболее острых международных проблем с согласованной позицией европейских стран и достигать консенсуса в процессе урегулирования многих спорных вопросов. Вместе с тем, опыт 1997 – 2006 годов наглядно показал, что эффективность этого диалога во многом зависит от того, насколько России удается подкреплять его активным сотрудничеством в рамках двусторонних отношений с Германией, Францией, Италией и другими европейскими государствами.
В качестве одной из главных сфер взаимоотношений России и ЕС безусловно выступают экономические связи. Не случайно большинство статей Соглашения 1997 года посвящено именно им. И именно здесь, в области экономики и торговли, сосредоточен сегодня основной узел трудностей и противоречий. С одной стороны, за последние годы ЕС превратился в крупнейшего партнера России, на долю которого приходится значительная часть ее внешнеторгового оборота и львиная доля зарубежных инвестиций в ее экономику. Но, с другой стороны, темпы роста взаимного товарооборота увеличиваются довольно медленно. Да и структура его по-прежнему остается весьма ограниченной: значительную часть российского экспорта неизменно составляют нефть, газ и прочие природные ресурсы.
Причины, обуславливающие подобное состояние экономического сотрудничества между ЕС и Россией, вполне понятны. Асимметричная структура взаимной торговли определяется, прежде всего, общим уровнем развития российской экономики. Кроме того, свою немаловажную роль играют незавершенность экономических реформ и сохраняющиеся различия в экономических интересах обоих партнеров. ЕС отнюдь не спешит открыть российским товарам «зеленую улицу» на свои рынки.
Однако вряд ли стоит драматизировать ситуацию. При всей своей важности сектор внешней торговли вовсе не исчерпывает всего содержания экономического сотрудничества между Россией и ЕС. В настоящий момент оно охватывает множество самых различных областей, в том числе таких значимых, как энергетика, сельское хозяйство, образование, банковское дело и т.д.
Перспективы дальнейшего развития отношений России и ЕС во многом определяются теперь расширением формата Европейского Союза, которое стало уже свершившимся фактом. Процесс принятия государств Восточной Европы в ЕС проводился по принципу спортивного соревнования. Эта так называемая «модель регаты» предусматривала первоочередное вступление тех стран, которые быстрее осуществят необходимые структурные и институциональные преобразования. В подготовительный период кандидаты должны были выполнить множество самых различных условий, связанных с приведением к общеевропейским стандартам своего законодательства в сферах промышленности, сельского хозяйства, торговли, экологии, охраны труда и т.д. Промежуточный итог «гонки» подводился каждые два месяца, после чего все результаты публиковались в виде специальных протоколов. На финише выяснилось, что, несмотря на все усилия, аутсайдерами оказались Болгария и Румыния, так и не сумевшие выполнить многие из поставленных ЕС условий.
В декабре 2002 года в Копенгагене Совет и Комиссия ЕС приняли решение о принятии в Европейский Союз восьми стран Восточной Европы, а также Мальты и Кипра. В результате 1 мая 2004 года Литва, Латвия, Эстония, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения, Мальта и Кипр стали полноправными членами Европейского Союза! Уже в июне 2004 года граждане этих государств смогли принять участие в выборах в Европейский парламент. В настоящий момент продолжаются переговоры с Болгарией и Румынией, вступление которых ожидается в 2007 году.

Однако говорить о полном равенстве «старых» и «новых» членов ЕС пока рано. Многие факты свидетельствуют о том, что страны-участницы из Восточной Европы играют периферийную роль в масштабах европейского сообщества. Тем не менее, их вхождение в состав ЕС уже оказало серьезное воздействие на развитие отношений между Россией и Европейским Союзом. Причем, это воздействие, как в экономическом, так и политическом смысле, вряд ли можно оценивать однозначно.

С одной стороны, расширение формата ЕС позволило России активнее продвигать на европейский рынок свои товары и услуги, прежде всего, в сфере энергетики и транспорта. Ведь на присоединившиеся государства автоматически распространилось действие Соглашения 1997 года, которое носит гораздо более либеральный характер, чем подписанные ранее двусторонние торговые договора. Позитивно сказалось также введение на этих территориях единых таможенных тарифов ЕС, общих правил регулирования транзита товаров, переход на общеевропейскую правовую систему. К тому же, увеличение протяженности границ ЕС и России дало возможность в больших масштабах включить в трансграничное хозяйственное сотрудничество сопредельные регионы.
С другой стороны, резко активизировался процесс переориентации внешнеэкономических связей вступивших в ЕС бывших социалистических стран с Востока на Запад. Кроме этого, по вполне понятным причинам они оттянули на себя основной поток инвестиций со стороны Европейского Союза, часть которых, при других обстоятельствах, могла бы быть направлена в Россию. Не лучшим образом на расширение российских поставок повлияло распространение на эти государства жесткой протекционистской политики ЕС, единых строгих стандартов качества импортируемой продукции и антидемпинговых правил. А развитию контактов в культурном плане, увеличению потока туристов никоим образом не способствует переход на визовый пограничный режим.
Тем не менее, несмотря на все эти сложности и противоречия Россия и ЕС «обречены» на дальнейшее развитие взаимных отношений. Объясняется это множеством причин: исторической близостью России и Европы, географическим положением Российской Федерации, значительная часть территории которой расположена на европейском континенте, значимостью России как экономического партнера европейских государств и т.д., а также местом и ролью ЕС в современном мировом политическом процессе. После принятия в Европейский Союз бывших социалистических государств Восточной Европы в его состав входят теперь 25 стран. ЕС занимает сегодня огромную территорию, равную ½ площади США, на которой проживает почти полмиллиарда человек. В настоящий момент он представляет собой уникальный политический и институциональный феномен. Ведь такой системы правления как Европейский Союз и подобного ему института власти никогда раньше не существовало. Строго говоря, ЕС не является пока единым государством, однако действует, фактически, как таковое. Его законы играют главенствующую роль по отношению к национальному законодательству всех 25 входящих в него стран. Все «старые» члены Европейского Союза, за исключением Дании, Швеции и Великобритании, связаны общей валютой – евро. Не взирая на национальные границы, ЕС регулирует экономику и торговлю, координирует системы энергоснабжения и транспорта. Граждане всех входящих в него государств обладают одинаковыми водительскими правами и паспортами ЕС. Существуют Европейский Парламент, Европейская Комиссия и Европейский Суд, чьи решения обязательны для всех жителей стран – членов ЕС. С принятием Конституции Европейского Союза у него, фактически, появляются свой президент и собственные вооруженные силы. То есть, он обладает многими характерными признаками государства.
Но в то же время Европейский Союз не собирает налоги, а его члены имеют право вето при решении вопроса об участии в военных действиях. Однако самое главное заключается в том, что ЕС не обладает в полной мере территориальной идентичностью. По сути дела, он представляет собой экстерриториальную форму правления, поскольку координирует и регулирует деятельность внутри территории стран-участниц, но сам при этом отдельным государством не является. В этом то и есть его самобытность и своеобразие.
Увеличение ЕС до формата 25 создало благоприятные предпосылки для принятия конституции Европейского Союза, которая призвана окончательно зафиксировать новый облик и характер политической системы объединенной Европы и придать ей большую легитимность. Конституционный акт, подписанный в 2004 году в Риме всеми членами ЕС, безусловно, представляет собой важный шаг на пути его превращения, фактически, в единое государство.
Процедура ратификации основного документа ЕС, которая должна пройти в каждой стране – участнице, протекает с немалыми затруднениями. Тем не менее, конституция Европейского Союза, в первую очередь, представляется важным этапом как раз в процессе создания Соединенных Штатов Европы. В пользу этого говорит тот факт, что она является не просто перечнем основных прав и обязанностей входящих в европейское сообщество стран, а также их жителей. С ее принятием самым существенным образом меняется вся политическая жизнь на континенте. Не исключено даже, что ЕС вскоре займет место Франции и Великобритании в Совете Безопасности ООН.
Отныне ответственность за следование избранному Европейским Союзом политическому курсу ложится на президента, избираемого Европейским Советом сроком на пять лет. До сих пор эту должность в течение шести месяцев попеременно занимали руководители государств и правительств стран-членов ЕС. В Европейском Союзе появляются собственные министры обороны и иностранных дел.
Вместе с тем, государства, входящие в ЕС, сохраняют определенные возможности непосредственно воздействовать на внешнеполитический курс, предлагаемый Европейским Советом. В условиях сохранения права вето они могут проголосовать против, либо воздержаться, блокируя тем самым принятие любого решения в данной области. В случае если Европейскому Союзу необходимо сформировать воинский контингент для участия в той или иной военной операции, то, согласно конституции, национальные правительства оставляют за собой право осуществлять командование включенными в него подразделениями армий своих стран.
Национальные власти сохраняют за собой также такую важную функцию, как сбор налогов. Государства-участники всегда упорно сопротивлялись любым попыткам ограничить их права в данной области, поскольку именно на них ежегодно возлагается задача по формированию бюджета ЕС, который составляет в настоящее время свыше 100 миллиардов евро в год.
Кроме того, странам-членам ЕС оставлено право предоставлять гражданство, хотя оно позволяет затем проживать, работать, избирать и быть избранным на местных и общеевропейских выборах в любом другом государстве Европейского Союза. В дополнение к этому принятие новой конституции должно способствовать более гармоничному урегулированию проблем эмиграции и беженцев, поскольку отныне все связанные с ними решения будут приниматься простым большинством (раньше каждая страна обладала в данном вопросе правом вето).
Конституция наделяет Европейский Союз правом устанавливать, по крайней мере, минимальный единый стандарт судопроизводства, регулирующий права обвиняемых и потерпевших, а также допустимость тех или иных доказательств. Решения об изменениях в уголовном законодательстве ЕС тоже принимаются путем простого большинства.
В процессе работы над текстом Конституции развернулась дискуссия по поводу возможности внесения в будущем поправок в этот документ. Сторонники жесткой, строгой формы Европейского Союза (их можно условно назвать «федералистами») стояли на позиции, что любые коррективы в текст конституции можно будет вносить только в том случае, если в их пользу выскажется 4/5 от общего числа стран-участниц. Однако победила точка зрения приверженцев мягкой, нестрогой формы союза государств («конфедератов»), по инициативе которых в Основной Закон было внесено положение об обязательной единогласной поддержке любых конституционных изменений.
Такое решение создатели проекта конституции Европейского Союза считают в полной мере компромиссным, призванным в известной мере удовлетворить требования всех заинтересованных сторон. Они пошли навстречу пожеланиям Великобритании и Франции, по чьему мнению ЕС должен продвигаться по пути превращения в многонациональное государство, но, при этом, не подменяя его собой окончательно. В соответствии с их интересами конституция значительно усиливает позиции ведущих европейских держав в Совете Министров. В правительстве ЕС решение будет считаться принятым лишь в том случае, если за него проголосует более половины министров, представляющих в совокупности не менее 60% населения Европейского Союза. В подобной ситуации крупные государства – Германия, Франция, Италия и Великобритания – получают, естественно, существенное преимущество. Правда, с другой стороны, власть самого Совета Министров в определенной степени урезается ввиду расширения полномочий Европейской Комиссии.
Усиление позиций этого политического института, тоже прописанное в Конституции, в большей степени отвечает интересам малых европейских наций, которые явно тяготеют к более тесным союзническим отношениям между странами ЕС. Европейская Комиссия получает монопольное право предлагать новые решения, что, фактически, означает обладание правом вето на любые предложения, вносимые Советом Министров и Европарламентом. А ее президент, избираемый, в соответствии с Конституцией, как раз Европейским Парламентом, наделяется гораздо большей исполнительной властью.
В свою очередь, последний тоже не остается внакладе, поскольку приобретает значительно больше прав и возможностей участвовать в процессе обсуждения и принятия важнейших политических решений, а также бюджета ЕС. Почти все указы и постановления Совета Министров, касающиеся всего Европейского Союза, будут теперь вступать в силу только после получения одобрения со стороны Европарламента.
Даже при беглом знакомстве с содержанием Конституции ЕС бросается в глаза существенное отличие этого документа от конституции США, хотя, конечно, некоторые их положения, тем или иным образом, и перекликаются. Например, в тексте Основного закона Европейского Союза полностью отсутствует упоминание бога, там можно встретить лишь весьма расплывчатую формулировку об европейском «религиозном наследии». Это является наглядным и убедительным свидетельством того, что в отличие от американцев большинство европейцев, особенно тех, кто относится к послевоенным поколениям, не слишком интересуются религией.
Религия стала далеко не единственным пунктом, который был обделен вниманием в тексте конституции Европейского Союза. В нем присутствует всего лишь одно упоминание понятия «частная собственность», а о свободной торговле и свободном рынке говорится лишь вскользь. Вместе с тем, в качестве целей ЕС в Основном законе провозглашаются «постоянное развитие…на основе равномерного экономического роста», «социальная рыночная экономика» и «защита окружающей среды и улучшение качества природной среды». Другими приоритетными задачами ЕС объявляются «поддержание…мира», преодоление «социальных разграничений и дискриминации», а также содействие «социальной справедливости и социальной защищенности, равноправию мужчин и женщин, солидарности между поколениями и защите прав детей».
Все это демонстрирует то повышенное внимание, которое авторы проекта конституции Европейского Союза уделили правам человека. Не будет особым преувеличением сказать, что они, по сути дела, составляют ядро текста Основного Закона. Как следует из конституции ЕС, Европейский Союз трактует права человека весьма широко. В первую очередь, это касается права на жизнь. В соответствии с текстом документа, вводится безоговорочный запрет на смертную казнь. Следует уважать физическую и духовную неприкосновенность каждого человека. Гарантируется право индивида на самоопределение как в медицинском, так и биологическом плане (очевидно, имеется ввиду возможность беспрепятственно осуществлять смену пола). Запрещаются любые эксперименты евгенистического толка, особенно те, которые преследуют цель какой-либо селекции людей. Нельзя осуществлять продажу человеческих органов и клонирование человека.
В конституции Европейского Союза закреплено право каждого гражданина вступать в брак и создавать семью; создавать профсоюзы для защиты своих интересов и свободно вступать в них; получать информацию о собранных о нем сведениях и требовать их исправления в случае недостоверности. Помимо этого, зафиксировано право на общее образование, а также профессиональное образование и повышение квалификации. Соответственно, ставится под запрет дискриминация по половым, расовым, этническим и религиозным основаниям, цвету кожи, языку, генетическим особенностям и личным убеждениям. Основной закон накладывает на ЕС и его структуры обязанность уважать многообразие культур, религий и языков.
В конституции уделяется большое внимание защите прав детей. Они наделены не только традиционным правом на «защиту и заботу, которые необходимы для их благополучия», но и правом «свободно выражать свое мнение». Оно, - как гласит документ, - «должно учитываться при решении касающихся их вопросов, в соответствии с их возрастом и степенью зрелости». К тому же, каждый ребенок «обладает правом на регулярные личные отношения и прямые контакты с обоими родителями, если это не наносит ущерб его благополучию».
В Основном Законе Европейского Союза содержится еще ряд положений, которые ярко характеризуют ее социальную направленность. Например, ЕС гарантирует каждому человеку право бесплатного пользования услугами службы занятости, а также на ограничение максимальной продолжительности рабочего времени, ежедневный и еженедельный отдых и оплачиваемый ежегодный отпуск. Кроме того, закрепляется право на оплачиваемый отпуск в период беременности и по уходу за ребенком. Европейский Союз признает «права на социальную защиту и обеспеченность жильем, посредством которых достойные условия для существования должны предоставляться всем людям, независимо от их материального положения». Гарантируется также право на охрану здоровья и получение медицинской помощи.
В других странах, за пределами Европейского Союза, эти права, закрепленные в Конституции ЕС, все еще находятся в стадии обсуждения. Конечно, у них есть свои сторонники, но статус основных гражданских прав им пока не придан. В связи с этим можно с большей долей уверенности предположить, что лишь очень немногие из неевропейских стран согласилось бы поставить свою подпись под Конституцией Европейского Союза в ее полном и окончательном виде. Так что, с точки зрения обеспечения основных прав и свобод для своих граждан ЕС, безусловно, взял на себя авангардную роль.