Камалудин Гаджиев, Татьяна Закаурцева, Александр Родригес, Михаил Пономарев

«Социальный контракт» правительств Г. Вильсона и Дж. Каллагэна
К парламентским выборам, назначенным на 4 марта 1974 г., правительственный лагерь готовился в состоянии спокойной уверенности в своей победе. Хит заявлял о стремлении сформировать «сильное правительство», независимое от «мнения толпы» и способное ответить на вызов времени. Лейбористская партия, напротив, провела энергичную избирательную кампанию. Но она испытывала явный недостаток новых идей и ярких лидеров.
В правом крыле Лейбористской партии в 1970–1971 гг. сформировалось два полюса, один из которых образовало реанимированное Фабианское общество, а второй консолидировался вокруг Р. Дженкинса. Лидер обновленного Фабианского общества Антони Крослэнд и его единомышленники выступили за возрождение традиционных ценностей партии, социалистических идеалов рабочего движения. Эта необычная для правых лейбористов позиция объяснялась опасением растворения традиционного электората партии и утраты ею своего политического лица. Рой Дженкинс объединил вокруг себя правых лейбористов, выступавших за возвращение к «общенациональной политике» бывшего лидера партии X. Гейтскелла.
Левое крыло Лейбористской партии оставалось достаточно пестрым как в идеологическом, так и организационном отношении. Его лидеры во главе с Майклом Футом были введены в состав «теневого кабинета» и избегали жесткой конфронтации с руководством партии. Большую роль в формировании «левого центра» сыграл Энтони Веджвуд Бенн. Член Палаты лордов по рождению Веджвуд отказался от пэрского титула и сменил имя на более «народное» – Тони. Его сближение с группой Фута произошло на почве поддержки стачечного движения и активных политических акций тред-юнионов. Левые оказались также едины в критике предложений группы Крослэнда, считая их слишком ограниченными и призывая к «более эгалитарной» политике доходов.
На фоне активизации правых и левых группировок Вильсону все чаще приходилось выступить в роли примирителя интересов различных фракций, принося в жертву целостность и последовательность партийной программы. Основой для компромисса стало провозглашение программы активных социальных преобразований, направленных на уменьшение общественного неравенства в стране, в том числе в области налогообложения, пенсионного обеспечения и социального страхования, совершенствования государственных систем медицинского обслуживания и образования. Конференция 1973 г. продемонстрировала быстрый рост личного авторитета Джеймса Каллагэна, избранного председателем партии.
Предвыборная программа Лейбористской партии, подготовленная к февральским выборам 1974 г., носила радикальный характер. Она предусматривала проведение широкой национализации, укрепление системы государственного регулирования, сокращение военных расходов, проведение референдума об условиях участия Великобритании в Общем рынке. Результаты выборов показали, что программные установки обеих ведущих партий Великобритании не вызывали большого доверия избирателей. Консерваторы получили 37 % голосов, лейбористы – 38 %. Символичным был неожиданный успех Либеральной партии, долгое время находившейся на грани распада. За либералов проголосовал почти каждый пятый избиратель. В результате лейбористы получили 301 депутатский мандат, консерваторы – 296, либералы – 13. Таким образом, ни одна из партий не завоевала абсолютного большинства в Палате общин.
Попытки Хита провести консультации с руководством либералов о формировании коалиционного кабинета не увенчались успехом. После их провала Хит представил королеве прошение об отставке. Полномочия премьер-министра были переданы Вильсону. Поскольку лейбористское «правительство меньшинства» не имело шансов противостоять консолидированному голосованию других фракций, то его лидер по традиции мог сразу же инициировать роспуск парламента и проведение новых выборов. Вильсон избрал иной путь. В течение нескольких месяцев он старательно избегал выносить на обсуждение в парламенте «непопулярные» законопроекты и не давал своим противникам шанс блокировать его политику без угрозы их собственному рейтингу.
Выполняя предвыборные обещания, лейбористское правительство отменило закон «Об отношениях в промышленности», вызывавший протесты тред-юнионов, удовлетворило требования шахтеров по повышению зарплаты, а также отказалось от диктата в вопросе предельного уровня повышения заработной платы в других отраслях. «Политика доходов» приобрела добровольный характер. Началась реализация программ по борьбе с безработицей. Благодаря государственной финансовой поддержке на многих предприятиях была восстановлена полная рабочая неделя. Последовало увеличение размера пенсионных пособий, временно были «заморожены» цены на продовольственные товары и квартплата, принят закон о поддержке многодетных семей.
Вильсон попытался сделать шаг и в решении болезненной ольстерской проблемы. В апреле 1974 г. во время визита в Северную Ирландию он выдвинул пакет предложений по подготовке ратификации Саннингдейлского соглашения. Но нейтрализовать действия экстремистских группировок не удалось. После начала в Ольстере всеобщей политической стачки, организованной протестантскими ультра, британскому правительству пришлось распустить северо-ирландскую ассамблею и вновь вернуться к режиму прямого правления. В июле 1974 г. был принят «Северо-ирландский конституционный акт», в соответствии с которым предполагалось создание в Ольстере нового местного представительного органа – конституционного Конвента. Но возможность для реализации этого проекта так и не представилась.
Несмотря на провал инициатив по решению ольстерской проблемы, Вильсону удалось обеспечить в первые месяцы правления быстрый рост популярности своего правительства. Стимулирующая налоговая и инвестиционная политика в сочетании с популярными мерами в сфере трудовых отношений и социального обеспечения создавали благоприятное впечатление у самых широких слоев английского общества. Одновременно все более очевидными становились признаки дестабилизации национального и мирового рынка. На протяжении первой половины 1974 г. экономика всех западных стран начинала втягиваться в полосу глубокого структурного кризиса. Но для рядовых англичан наступление «тяжелых времен» пока ассоциировалось скорее с наследием предыдущего консервативного кабинета. Инициировав роспуск парламента, лейбористы получили уникальную возможность использовать результаты своей популистской политики и при этом вновь построить избирательную кампанию на основе критики прежнего консервативного курса.
Программа, подготовленная лейбористами к осенним выборам, содержала лишь одно принципиально новое положение – идею «социального контракта», предложенную Каллагэном. Она подразумевала возобновление тесного сотрудничества профсоюзов и правительства во имя «коренного и необратимого перераспределения власти и богатства в пользу рабочих». Реальное содержание этой программы заключалось в стремлении к более полной и решительной реализации идеи «государства благосостояния». Каллагэн предполагал, что борьба с кризисными тенденциями и сохранение высокого уровня жизни должны обеспечиваться расширением государственного регулирования экономики и социальных отношений.
Результат выборов, прошедших 10 октября 1974 г., оказался достаточным для завоевания лейбористами прочного парламентского большинства. Они получили 319 мест в Палате общин (39,3 % голосов избирателей), консерваторы – 296 (35,8 %), либералы – 13 (18,3 %). Заметного успеха добилась Шотландская национальная партия, впервые получившая 11 мест в нижней палате парламента.
С конца 1974 г. правительству Вильсона пришлось столкнуться с резким ухудшением экономического положения. В течение нескольких месяцев промышленное производство в Великобритании сократилось более чем на 10 %. Около 30 % промышленных мощностей оказались недогруженными, что привело к стремительному росту безработицы. Если в начале 1974 г. насчитывалось 700 тыс. безработных, то в 1975 г. – уже 1400 тыс. Необычно развивались инфляционные процессы. Впервые в истории рыночной экономики устойчивое сокращение производства сопровождалось ростом цен (процесс «стагфляции»). В Великобритании в 1974 г. розничные цены возросли на 19 %, а в 1975 г. – на 24 %. Подобная инфляция получила название галопирующей, и ее появление было следствием долговременного использования кейнсианских методов регулирования – стимулирования совокупного спроса посредством дефицитной бюджетной политики, создания избыточных кредитных денег. В Великобритании к этим причинам добавлялась и хроническая проблема платежного дефицита.
С лета 1975 г. правительству Вильсона пришлось использовать все силы для сдерживания роста инфляции, поддержки инвестиционной активности и сглаживания трудовых конфликтов. Программа «социального контракта» в ее первоначальном замысле была практически сорвана. Правительству удалось лишь добиться заключения с профсоюзами соглашения о пределе их требований к росту заработной платы (10 % в год). Последовали и «непопулярные меры» – повышение налогов на потребительские товары, сокращение государственных расходов на социальные и культурные программы. Но в целом правительственная антикризисная программа оставалась в своей основе пассивной, выжидательной. В ситуации, когда от политического класса требовалась разработка принципиально новой социальной идеологии, лейбористский истеблишмент мог предложить лишь временные меры, призванные «переждать тяжелые времена». Ощущалась и психологическая усталость многих лейбористских лидеров. Заявление Вильсона о его решении уйти с поста премьер-министра, прозвучавшее 16 марта 1976 г., не стало неожиданностью.
В короткой внутрипартийной избирательной кампании, которая последовала за отставкой Вильсона, участвовало шесть кандидатов. В первом туре лучших результатов добились М. Фут (90 голосов), Дж. Каллагэн (84 голоса) и Р. Дженкинс (37 голосов). Второй тур выявил преимущество Каллагэна, но оно не имело абсолютного характера. Лишь с третьей попытки ему удалось одержать победу над Футом. 5 апреля 1976 г. Великобритания узнала имя нового премьер-министра.
Оказавшись в роли премьер-министра, Джеймс Каллагэн, провозгласил окончательный переход к политике бюджетной экономии, приоритетное значение антиинфляционных мер, полный отказ от планов национализации. Идея «социального контракта» не была полностью отвергнута, но отныне рассматривалась в контексте антикризисной политики. Основным оппонентом правительственного курса выступило рабочее движение. Во второй половине 70-х гг. Великобритания была охвачена акциями протеста. Из-за забастовок периодически прекращали работать больницы, транспорт, почтовая и пожарная службы. Консолидированно выступали за улучшение условий труда профсоюзы металлургов, шахтеров, автомобилестроителей, водителей, железнодорожников.
От борьбы за повышение заработной платы организованное рабочее движение начало переходить к требованиям расширения государственной поддержки промышленных предприятий, обеспечения полной занятости, изменения системы налогообложения, установления жесткого контроля над импортом. Правительству с трудом удавалось сдерживать политизацию профсоюзного движения и предупреждать наиболее радикальные выступления. Каллагэну пришлось даже вывести из состава кабинета нескольких представителей левого крыла партии. Но все эти меры оборачивались в конечном счете сокращением электоральной базы лейбористов. Свидетельством стремительного падения популярности правящей партии стали результаты муниципальных выборов в мае 1977 г. С огромным перевесом победу на них одержала Консервативная партия.
Угрозу гражданскому миру представляли не только выступления радикального крыла тред-юнионов, но и действия националистических и террористических организаций. С середины 70-х гг. участились волнения в Шотландии и Уэльсе, проходившие под сепаратистскими лозунгами. В качестве превентивной меры правительственными экспертами был подготовлен проект расширения административной автономии Уэльса и Шотландии с передачей местным органам власти значительных полномочий в области образования, медицинского обслуживания, строительства дорог и жилищного строительства, экологии. В ноябре 1975 г. была обнародована правительственная «Белая книга» с изложением данного проекта. Но в 1976 г. правительство Каллагэна внесло в парламент значительно обновленный законопроект. Он предполагал учреждение местных законодательных собраний в Шотландии и Уэльсе. Это в корне меняло суть предполагаемой реформы.
Следует отметить, что Соединенное Королевство имеет форму сложного унитарного государства, т. е. включает как простые административно-территориальные единицы, так и автономии. Британская правовая доктрина предусматривает существование национально-территориальных автономий, образуемых в регионах компактного проживания национальных меньшинств. Но сам термин «автономия» и связанная с ним классификация территориальных образований в английской юридической науке почти не используется. Английские юристы предпочитают понятие «деволюция», характеризующее передачу центральным правительством полномочий отдельным частям королевства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Выделяется законодательная (предоставление региональным органам права издавать законы) и административная деволюция (передача полномочий осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона). Деволюция осуществляется в отношении трех из четырех основных регионов, составляющих Соединенное Королевство – Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Первые два из них исторически вошли в состав британской государственности на основе административной деволюции.
Создание в Шотландии и Уэльсе местных органов представительной власти означало окончательный переход к системе законодательной деволюции в рамках всего Соединенного Королевства. Реформа, во многом вызванная к жизни политической конъюнктурой, оказалась принципиально важной с точки зрения доктринальных основ британской государственности. Не отвергая саму идею расширения полномочий региональных органов власти в Шотландии и Уэльсе, многие политики как из Консервативной, так и Лейбористской партии сомневались в целесообразности столь радикальных изменений. Обсуждение законопроекта в Палате общин растянулось на полтора года. Лишь с помощью голосов депутатов от национальных партий правительству удалось получить одобрение биллей о «деволюции» в 1978 г. Но их проведение в жизнь было поставлено в зависимость от референдумов в Шотландии и Уэльсе. Для их успешного итога требовалось получение голосов 40 % зарегистрированных избирателей. Состоявшиеся в начале 1979 г. референдумы принесли правительству Каллагэна серьезное поражение. В поддержку «деволюции» высказалась лишь треть участвовавших в референдуме жителей Уэльса и около 40 % шотландцев.
Обострилась обстановка и в Северной Ирландии. Британский военный контингент скомпрометировал себя односторонней поддержкой протестантского большинства. Протестантские ультра устраивали марши в католических кварталах, которые зачастую превращались в кровавые погромы. Католические экстремистские организации, в свою очередь, продолжали нападения на британских полицейских, активистов протестантских общин. В 1975 г. из состава ИРА вышла наиболее радикальная группировка, образовавшая Ирландскую национально-освободительную армию.
Задачей ИНОА стало уже не воссоединение с Ирландской Республикой, а завоевание независимости Ольстера и превращения его в «марксистско-ленинскую рабоче-крестьянскую республику». В 1978–1979 гг. ирландские экстремисты перешли к тактике индивидуального террора против британских политических деятелей. В ответ власти ужесточили репрессии. Многочисленные случаи нарушения прав человека в Ольстере даже вынудили Европейский суд принять в январе 1978 г. решение, возлагающее на английскую полицию ответственность за «бесчеловечное и унизительное обращение с заключенными».
Несмотря на обострение внутриполитической ситуации, динамика экономического развития Великобритании постепенно улучшалась. Перелом наступил к весне 1977 г. К этому времени пик кризиса был пройден и началось медленное повышение уровня производства. Инфляция снизилась до 16 %. Пытаясь закрепить благоприятные тенденции, правительство попыталось перейти к стимулированию предпринимательской активности. Были установлены налоговые льготы для частного бизнеса, увеличены ассигнования на обновление основного капитала. Но при этом сохранялись жесткие ограничения роста заработной платы и режим бюджетной экономии в отношении социальных программ. Более того, для предотвращения нового витка инфляции правительство рекомендовало банкам увеличить процентную ставку и сократить объемы кредитования. Подобная двойственная позиция вызывала недовольство как предпринимательских кругов, так и тред-юнионов. Партия быстро теряла поддержку даже своего «устойчивого» электората.
Летом 1977 г. положение правительства Каллагэна стало критическим. В результате поражения на дополнительных парламентских выборах лейбористы потеряли 8 депутатских мест и лишились абсолютного большинства в Палате общин. Каллагэну удалось преодолеть правительственный кризис, заключив с новым лидером Либеральной партии Дэвидом Стилом соглашение о совместных действиях парламентских фракций. Пакт с либералами позволил правительству продолжить стабилизационную политику. Ее результатом стало беспрецедентное уменьшение темпов роста цен. Инфляция в 1978 г. снизилась уже до 8 %. Уменьшился и накал забастовочного движения. Отказ от проектов широкомасштабной национализации и перераспределения доходов укрепил влияние лейбористов в предпринимательской среде. В июне 1978 г. по уровню поддержки среди избирателей правящая партия вновь сумела догнать консерваторов (примерно по 45 %).
Осенью 1978 г. политическая ситуация вновь обострилась. Состоявшийся в сентябре съезд Британского конгресса тред-юнионов принял резолюцию, в которой заявлял о своей оппозиции правительству. В последующие месяцы началась волна предельно агрессивных акций протеста. Массовые забастовки и многочисленные пикеты дестабилизировали ситуацию в стране. В результате стачек мусорщиков улицы и площади многих городов стали превращаться в залежи отходов. Участились перебои даже в работе похоронных служб и скорой медицинской помощи. К концу 1978 г. нервозная обстановка накалилась до предела.
В октябре 1978 г. Д. Стил объявил об отказе либералов сохранять пакт о единстве действий. Уже спустя два месяца основные направления правительственного курса были осуждены большинством Палаты общин. Правительству удалось избежать отставки лишь благодаря поддержке фракций национальных партий, прежде всего Шотландской национальной партии. Но после провала референдумов в Шотландии и Уэльсе отставка правительства стала неизбежной. Каллагэн был вынужден инициировать роспуск парламента и проведение внеочередных выборов. Они состоялись 3 мая 1979 г. За консерваторов проголосовало 43,9 % избирателей, что принесло 339 депутатских мандатов и абсолютное большинство в палате. Лейбористскою партию поддержало всего 36,9 % избирателей (268 мест в Палате общин). У либералов осталось 11 мест. Уменьшились и фракции национальных партий.