Limited Liability Company

ALRI income is fragile and debts are accumulating. Revenues have increased but still fall substantially 
short of requirements to rehabilitate infrastructure on the scale required. Public spending on irrigation 
is small compared to the level of need. Most funds come from user charges but these are constrained 
by low farm productivity. Financing for agriculture is caught in a downward spiral of poor performance 
leading  to  low  productivity,  which  reduces  both  the  ability  and  the  willingness  of  farmers  to  pay  for 
water, which in turn reduces the available finance for investment. Where service is weak there is likely 
to be little appetite to pay an increased tariff. Services have to improve with the current fees. 
Investment on the scale needed to bring about a substantial improvement in irrigation and drainage 
infrastructure  requires  a  major  financial  injection.  This  cannot  be  achieved  by  increasing  user  fees. 
Irrigation only accounts for a very small proportion of the republican budget so there may be scope for 
reallocation  of  state  funding.  This  could  be  coordinated  with  donor  funding  to  boost  investment. 
However, improving sector performance requires more than just funding. Attention is needed to staff 
capacity  and  to  the  institutional  structures  of  the  WUAs.  In  addition,  investment  needs  to  be 
coordinated  with  energy  sector  investment  as  electricity  outages  are  also  responsible  for  erratic 
irrigation service. 
As with the rest of the sector, drinking water supply and sanitation (WSS) has been through a number 
of reforms. Since 31 December 2011 SUE KMK has been the state body responsible for drinking water 
and sanitation in urban and rural areas. KMK operates through a number of sub-agencies across the 
country with 55 operating in urban areas and 17 in rural areas, covering about 80% of total water service 
provision. In addition, there are seven separate water utilities that are not part of KMK, mainly operating 
in big cities (including Dushanbe and Khujand) and these report to the local government authority. This 
fragmentation makes it difficult to pin down public expenditures in the sector. 
 
 
 
 
Executive summary 

 
4 
 
While access rates have been increasing, still only about 2/3 of the population uses safe drinking water. 
Donor and government investment efforts have been focused on improving access in urban areas and 
in the rural areas with the most acute supply issues. Meanwhile over half the rural population (around 
3.5  million)  does  not  have  access  to  safe  drinking  water  while  there  is  virtually  no  access  (0.2%)  to 
sanitation facilities in rural areas.  
Water losses are increasing ranging 20-50% in urban areas and much of the infrastructure in both urban 
and rural areas is not operational. Tariffs have been increasing but remain below cost recovery level. 
Tariffs now are around US$ 0.22/m
3
, up from US$ 0.07/m
3
 in 2007 and collection rates are increasing.  
Public expenditure in WSS seems to have dropped substantially in 2010 but shows a steady growth since 
then  but  this  could  be  related  to  changes  in  budget  classifications.  The  share  of  the  total  budget 
allocated to WSS has fallen substantially since 2009 from 3% to 0.3%.  
KMK has been accumulated arrears as well. In part this is due to underpayment of state subsidies. The 
state  provides  subsidies  through  the  republican  and  local  budget  for  those  that  cannot  pay  for 
vulnerable  households.  However,  this  amount  is  generally  consistently  below  the  amount  that  KMK 
incurs. In addition, arrears arise from the state agencies failing to fully pay or plan for water fees in their 
water bills.  
Donors have dramatically increased support for WSS since 2009 from around 10% to over 70% of the 
total expenditures in the sub-sector in 2014 and now account for the majority of public expenditure in 
the sector. Over the past five years, donors have provided on average 3.5 times more per annum than 
the government. Capital expenditure account for 85% on average of total WSS expenditure but has not 
led to substantial improvements in access beyond Dushanbe and Khujand. 
Finally, Tajikistan’s water public expenditure has been inadequate to meet the development needs for 
both  WSS  and  irrigation.  Both  irrigation  and  WSS  face  enormous  investment  needs  and  these  are 
particularly significant in rural areas where over 70% of the population lives. There is a high incidence of 
poverty in rural areas. Access rates to safe water and sanitation are low to non-existent. Improving water 
supplies  is  vital  to  public  health  and  to  food  security,  rural  livelihoods  and  poverty  reduction.  A 
substantial hike in investment finance is urgently required as the costs of inaction are high in terms of 
public health, poverty and land degradation.  
There may be some scope for improving the efficiency of the existing budgetary process. There is also 
potentially scope for increasing the effectiveness of budgetary allocations. Despite sector reforms, the 
budgetary process in the water sector continues to be largely “norm” based so that allocations are based 
on those made in the past rather than past consumption or expenditure. This is also often the basis for 
billing despite the introduction of meters in some locations. 
 
Without accounting for the donor funding to the projects in water sector, the total finance allocation to 
water across the sectors comes to less than 1 % of the total state budget (less than spending on culture 
and  slightly  over  the  expenditures  on  industry/mining).  There  could  be  scope  for  diverting  funds  to 
investment in both irrigation and WSS within existing fiscal space with better planning, allocation and 
transparency of the public expenditures. While major policy efforts have been made to improve water 
sector provision with on-going reform processes, public expenditures do not seem to reflect the stated 
sense of priority in recent years. Greater effort is needed to link policy formulation in water with the 
budgetary process.
 
 
 
 
Executive summary 

 
5 
 
 
CHAPTER - 1 

 
6 
1.1. 
A
IM
,
 SCOPE AND STRUCTURE OF THE REPORT
 
 
This  report  -  Public  Environmental 
Expenditure  Review
  (PEER) 
of  the  water 
sector  in  Tajikistan  -  identifies  the  ways  in 
which state water sector spending links with 
overall  government  spending  priorities  and 
objectives.  The  original  Terms  of  Reference 
and  the  Inception  Report  anticipated  this 
PEER to be divided into three roughly equal 
segments  for  the  water  sector:  Drinking 
water supply and sanitation (WSS), irrigation 
and  drainage  (ID)  and  water  resources 
management (WRM). After some months of 
discussions and data analysis, our view is that 
only  the  first  two  of  these  categories 
represent  significant  budget  items  for  the 
PEER. WSS and irrigation represent the two 
most 
significant 
elements 
of 
water 
consumption across the population. WRM, in 
contrast,  while  crucial  to  maintaining  the 
quality  and  sustainability  of  this  resource, 
presents a different set of issues in that the 
functions are undertaken by a small group of 
public  officials  and  experts.  There  is  little 
public  interface  and  the  service  provided  is 
not  readily  quantifiable.  As  a  result,  this 
report devotes more quantitative analysis to 
WSS  and  irrigation  and  drainage.  The 
discussion on WRM is more oriented to the 
details of the sector governance structures.  
 
The  report  is  structured  as  follows.  This 
section  provides  a  brief  overview  of  the 
background and context of the water PEER as 
well  as  an  outline  of  the  methodological 
approach and research challenges. Section 2 
provides  an  account  of  Public  Financial 
Management (PFM) in the water sector with 
reference  to  the on-going transitions  in  the 
country. 
Section 
3 
reviews 
public 
expenditure in WRM, providing an overview 
of  the  water  resources  in  the  country  and 
structure of the sector with the roles of the 
agencies involved. As mentioned above, the 
focus  of  this  section  is  on  the  relationships 
between  the  different  agencies  in  policy 
execution  and  resources  and  financial 
management rather than public expenditure. 
Section  4  moves  to  a  review  of  public 
expenditure in irrigation and drainage both in 
terms of the volume and the usage of funds. 
Section 5 then considers the nature of public 
expenditure in the drinking water subsector. 
Section 6 concludes.  
 
We would like to express our gratitude to the 
many  people  that  have  been  extremely 
supportive and helpful in making this project 
possible.  In  particular,  we  are  grateful  to 
Tahmina  Azizova  and  Anatoly  Kholmatov 
from UNDP for their help and guidance in the 
project.  In  addition,  we  are  extremely 
grateful  to  the  staff  of  the  Ministry  of 
Finance, ALRI, and KMK for providing us with 
data. Our thanks also go to the stakeholders 
and  government  staff  that  kindly  agreed  to 
be  interviewed  to  shed  light  on  the 
budgetary  processes  and  systems.  List  of 
other people who contributed to the report 
by  sharing  their  opinion  and  thoughts  is 
outlined in Annex 10.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. Introduction 

 
7 
1.2  W
ATER 
PEER
 IN THE CONTEXT OF THE WATER SECTOR 
AND THE 
PFM
 REFORMS
 
1.2.1 
C
ONTEXT
 
 
Tajikistan  is  a  small  open  economy,  heavily  dependent  on  imports.  Exports  consist  largely  on 
aluminium and cotton and this has changed little since the end of the Soviet era in 1991. Since 
independence the economy has grown from a low-income country in the mid-1990s to a middle-
income country with per capita income of around $1,100. The country’s economy relies heavily on 
remittances.  According  to  World  Bank  data  Tajikistan  has  by  far  the  highest  level  of  personal 
remittances received, at 43% of GDP in 2014, a reduction from 49.6% in 2013.
2
 This reliance on 
remittances creates a vulnerability to external economic developments, and has implications for 
domestic demographic, as more than a million Tajiks (out of a population of slightly more than 8 
million) work as labor migrants predominantly in Russia and other former Soviet states.
3
 
 
While agriculture accounts for around 20% of economic activity, over 70% of the population lives 
in rural areas. While much of the rest of the world has seen migration to urban areas, Tajikistan’s 
the rural population increased over the past 30 years.
4
 Poverty levels were around 35.6% in 2013, 
down from 81% in 1991.
5
. The incidence of rural poverty is estimated to be over 49%, so almost 
half the rural population lives in poverty (according to 2009 data).
6
 Rural communities are more 
vulnerable  to  environmental  degradation.  The  high  prevalence  of  rural  poverty  means  that 
agricultural development is vital to lifting living standards for a large proportion of the population, 
often in female headed households with many of the male family members working abroad as 
migrant labourers. Agriculture development is important for incomes and food security.  
 
Table 1.1: Poverty levels by region (%)
7
 
Dushanbe 
19.16 
Sughd region 
23.93 
Khatlon region 
39.24 
GBAO 
51.53 
RRS 
45.69 
Urban Areas 
28.82 
Rural Areas 
39.17 
RoT 
35.60 
Source: Statistical Agency of Tajikistan 
 
 
The mountainous terrain limits the availability of arable land of Tajikistan. Compared with other 
Central Asian countries, Tajikistan has one of the lowest per capita availability of irrigated land that 
was 0.097 ha in 2011, which is 2-3 times less than that of neighbouring countries (GWP 2013). 
 
                                                 
2
http://data.worldbank.org/indicator/BX.TRF.PWKR.DT.GD.ZS
 - accessed 10th May 2016 
3
http://www.tj.undp.org/content/tajikistan/en/home/countryinfo.html
 - accessed 10th May 2016 
4
 Statistical Agency of Tajikistan 
5
 “Work for human development: Briefing note for countries on the 2015 Human Development Report: Tajikistan” UNDP  
http://hdr.undp.org/sites/all/themes/hdr_theme/country-notes/TJK.pdf
 
6
http://www.ruralpovertyportal.org/country/statistics/tags/tajikistan
 - accessed 10th May 2016 
7
 “Work for human development: Briefing note for countries on the 2015 Human Development Report: Tajikistan” UNDP  
http://hdr.undp.org/sites/all/themes/hdr_theme/country-notes/TJK.pdf
 
CHAPTER - 1 

 
8 
1.2.2 
W
ATER
 
 
Tajikistan  is  rich  in  water  resources  and  this  has  shaped  much  of  the  country’s  socio-economic 
activity (Box 1.1). Agriculture consumes more than 90% of the national total water consumption 
and  is  dominated  by two highly  water  intensive  crops  –  cotton  and  wheat. The main  industrial 
activity  is  aluminium  smelting  which  is  also  highly  energy  and  water  intensive.  In  addition,  the 
country is a major producer of hydropower and is due to export electricity to other countries in 
the region. Hydropower accounts for 98% of the country’s energy balance and Tajikistan has 4% of 
the global hydropower reserves.
8
  
 
Despite  the  abundance  of  resources, 
there  are  often  shortages  both  for 
irrigation  and  for  drinking  water.  As  in 
other  countries  of  Central  Asia,  water 
resources  are  increasingly  under  stress. 
There  is  a  seasonal  and  geographic 
dimension to abundance and shortage.
9
 
In addition, the country is considered to 
be  particularly  vulnerable  to  climate 
change.  The  country  has  over  14,000 
glaciers,  covering  about  8%  of  the 
country’s  territory  but  these  have 
reduced their size
10
  and climate change 
is  expected  to  create  more  extreme 
weather events in the country. 
 
The country’s water sector has been subject to major institutional shifts since independence and 
this has raised particular challenges in the provision of infrastructure. Much of the infrastructure 
and networks for both drinking water and for irrigation are over fifty years old. While reported 
access figures for water are relatively high, with the Joint Monitoring Program putting urban access 
rates at 93% the reality is often of sporadic supplies and low quality water supplies. Access in rural 
areas is considerably lower at 67%. Aging infrastructure results in high levels of leakage and system 
failure. In irrigation, lack of drainage can lead to land contamination and degradation.  
 
The  challenges  facing  the  water  sector  are  numerous.
11
  .  Following  on  from  numerous  sector 
reforms, the current policy focus, as set out in the Water Sector Reform Program for 2016-2025, 
approved in 2015, is towards a greater emphasis on WRM with coordination across different water 
users and river basin water management, via the establishment of River Basin Organizations (see 
section 3).  
 
 
 
 
                                                 
8
 National stakeholder consultations on water: Supporting the Post-2015 Development Agenda, Global Water Partnership, Central 
Asia and Caucasus (2013).  
9
 World Bank Report: The Costs of Irrigation Inefficiency in Tajikistan (2015) 
10
 National stakeholder consultations on water: Supporting the Post-2015 Development Agenda, Global Water Partnership, Central 
Asia and Caucasus (2013). 
11
 See for example “Water Sector Reform Program of the Republic of Tajikistan for 2016-2025 – Unofficial Translation” and the UNDP 
2015 Report: “Work for human development: Briefing note for countries on the 2015 Human Development Report: Tajikistan”
  
Box 1.1: Water resources in Tajikistan: 
 
Glaciers: volume 845 km
3
; area – 11,146 sq. km 
Average annual long-term river flow: 64 sq. km  
Groundwater resources: 18.7 sq. km annually 
Lakes: 1,300 lakes with an area of 705 sq.km;  
volume: 46.3 km
3
, 20 km
3
 is fresh water 
Water reservoirs: 15.34 km
3
 
 
CHAPTER - 1 
Source: National Human development reports, 2014, UNDP
 

 
9 
1.2.3 
P
UBLIC EXPENDITURE
 
 
Public expenditures in water sectors are very complex and include many sources and aimed at a 
variety  of  generic  and  sector  specific  expenditures.  The  nature  of  expenditures  also  varies 
depending on a sector. State budget, comprised on the republican and local budget, is a substantial 
source  of  funding  although  since  2010  most  of  the  public  expenditures  in  water  sectors  are 
primarily made through large donor-supported the public investment program (PIP). State budget 
has historically funded salaries (of public sector employees) working in water sectors (as defined 
by  the  project),  recurrent  expenditures  and  current/emergency  repairs  (primarily  in  irrigation), 
water  subsidies  (in  drinking  water  supply)  for  select  vulnerable  groups  and  water  bills  of  state 
owned  enterprises/ministries,  and  limited  capital  expenditures  through  the  Centralized  State 
Investment Program (CSIP). Although to specific details/data is available on the President’s special 
fund  (reserves)  and  expenditures  on  water  sectors,  some  funds  are  believed  to  be  used  for 
emergency or special-purpose projects.  Own resources of service providers, especially in WSS sub-
sector (i.e. Vodokanals) are not public expenditures per se, but given the nature of the vodokanals 
(State Unitary Enterprise) are also considered in the report. Last, but not least, an important part 
of water expenditures (not public) but in sector that should not be underestimated, are the smaller 
community-based water-supply/irrigation supported by international NGOs. These numbers are 
extremely  difficult  to  collect  but  nonetheless  play  an  important  role  ensuring  access  to  water 
throughout the country (figure 1.2) 
 
Figure 1.2:  Water sectors public expenditure taxonomy 
 
 
 
1.3  M
ETHODOLOGY AND DATA ISSUES
 
 
Our research approach aims to provide a qualitative assessment of the process of budget allocation 
as well as quantitative analysis of the level and distribution of expenditure in the water sector. 
Research information comes from data analysis, informant interviews and existing literature and 
data.  
 
As mentioned above, the Terms of Reference suggests an equal allocation of analysis across three 
elements of the water sector – drinking water, WRM and irrigation / drainage. Our findings indicate 
that the sectors are not equally balanced. In particular, there is far less material on WRM than the 
other elements. WRM is not a sub-sector like drinking water or irrigation. The sector consists of 
CHAPTER - 1 

 
10 
state agencies that monitor activity in water consumption and usage but these do not generate 
revenue or necessarily operate on a national basis in the same way as WSS and irrigation facilities. 
Hence our research does not provide a quantitative assessment of PER in WRM as in the other two 
sub-sectors.  
 
1.3.1 
D
ATA SOURCES
 
 
PEER  aim  is  to  identify  government  spending  on  the  water  sector.  We  obtained  data  from  the 
Ministry of Finance under the relevant budget codes. For irrigation this was 10107, for water supply 
it was 07403 and for sanitation 02702. The research was complicated by the change of budget code 
classification in 2014 but the expenditures were matched as far as possible. Ministry of Finance 
data were supplemented by data  from the sector agencies, ALRI and KMK. This  provided more 
detail  on  the  nature  of  disbursements,  tariff  levels,  debts  and  revenue  from  user  fees.  This 
information provided a more rounded picture of the sector finances and is an important input into 
assessments of financial sustainability. The data were analysed to determine changes over time 
and the nature of budgetary allocations across different sector headings. Where appropriate, data 
were  converted  to  2015  prices  using  a  cumulative  inflator  based  on  the  World  Development 
Indicators CPI for the country
12
.  (Table 1.2).  
 
Table 1.2: Inflation and exchange rate 
Year 
Inflation rate 
De/Inflator 
Cumulative 
inflator 
Annual average exchange rate 
(US$/TJS) 
2006 
10.0 
1.10 
2.25 
3.4 
2007 
13.1 
1.13 
2.05 
3.4 
2008 
20.4 
1.20 
1.81 
4.1 
2009 
6.4 
1.06 
1.50 
4.4 
2010 
6.4 
1.06 
1.41 
4.6 
2011 
12.4 
1.12 
1.33 
4.7 
2012 
5.8 
1.06 
1.18 
4.8 
2013 
5.0 
1.05 
1.11 
4.9 
2014 
6.1 
1.06 
1.06 
6.2 
2015 
- 
1.00 
1.00 
7.5 
 Source: World Bank’s World Development Indicators 
 
In addition to data analysis, research interviews were held with a number of stakeholders. This was intended 
to shed light on the budget allocation process.  
 
1.3.2 
PEER
 CHALLENGES AND INFORMATION GAPS
 
 
The PEER was made more challenging by the fact that the water sector is in the middle of restructuring. 
The Agency on Land Reclamation and Irrigation (ALRI), was only recently created. The drinking water 
agency KMK only recently took on responsibility for provision of drinking water in rural areas. These 
changes mean that the effectiveness of the institutional structure is difficult to assess to some degree 
and there may be reclassifications in budgetary allocations. In addition, the team found it difficult to 
access data in some cases. In part this was due to the requirement to trace expenditure back several 
years to less efficient public finance systems. In addition, there seems to be a lack of transparency in 
data access more generally. 
                                                 
12
Inflation, consumer prices (annual %) (World Development Indicators, downloaded 11.4.2016) 
 
CHAPTER - 1 

 
11 
 
 
CHAPTER - 2 

 
12 
2 
P
UBLIC 
F
INANCE 
M
ANAGEMENT IN THE WATER SECTOR 
 
2.1. 
S
ETTING THE STAGE 
 
2.1.1. M
ACROECONOMIC AND FISCAL POLICY CONTEXT
,
 NATIONAL PLANNING AND 
BUDGETING LINKS 
 
Approaching its 25
th
 independence anniversary, Tajikistan is a small, open, low-middle income 
class economy
13
 with most of the growth still coming from consumption, fuelled by remittances. 
The  country  relies  heavily  on  imports  that  constitute  almost  2/3  of  the  GDP  and  its  exports, 
consisting of aluminium and cotton, account for almost 20% of GDP and have remained largely 
unchanged since the Soviet times. Since independence, Tajikistan has managed to graduate from 
a low-income country in early mid-90s to low-middle income country with per capita of around 
$1,100 (nominal) (see figure 2.1).  
 
Figure 2.1: Tajikistan: GDP per capita growth 
(annual % and US$, 2000-2014) 
 
Figure 2.2: Tajikistan: GDP sectoral 
decompostion
 
 
 
Source: World Bank’s World Development Indicators 
Source:  Statistical  Agency  of  Tajikistan  and 
authors calculations 
 
Sectorally, Tajikistan’s economy has undergone substantial structural changes since 2000, with 
industry losing the most ground and the share of agriculture shrinking although it still represents 
around 20% of the economy (see figure 2.2). Meanwhile, service sector has expanded by over 60% 
with around 2/3 of GDP now coming from services, primarily driven by construction, telecom and 
trade. Over half of GDP now comes from private sector activity mainly due to privatization efforts 
in industry, agriculture and service. Barring any major developments in the real economy and in 
anticipation of improved flows of foreign investment as a result of major improvement in business 
environment, this trend is expected to continue through 2030. 
 
While registering a respectable average growth rate of 8% since 2000 (see figure 2.1), Tajikistan 
has weathered the 2015 global economic downturn relatively well, and has entered 2016 on a 
declining trend albeit still with positive economic growth rate of just under 5%. The slowing and 
in some cases shrinking economies of Tajikistan’s main trading partners (Russia, Kazakhstan, China 
and Turkey) has resulted in a dramatic decline in the U.S. dollar value of migrants’ remittances, 
                                                 
13
 Countries with over GDP per capita income between $ 1045 and $ 4,125 are considered low-middle income country (World Bank 
classification)  
33
13
10
25
21
20
42
65
70
0
20
40
60
80
100
120
2000
2013
2030
industry
agriculture
services
CHAPTER - 2 

 
13 
lower export earnings, and exchange rate depreciation. As a result, imports and consumption have 
fallen and economic performance was affected accordingly.  
The Tajikistan economy is vulnerable to external shocks/risks, including commodity price shocks, 
remittances shocks, and fluctuations in the terms of trade that are exacerbated by its landlocked 
position and challenging neighbourhood, primarily referring to potential security risks associated 
with Afghanistan and difficult relations with Uzbekistan. As a result, any change in the external 
environment,  like  the  events  of  2008  and  2014,  has  a  negative  impact  on  income  growth, 
consumption, and household wellbeing as well as the government’s ability to raise revenues.  
 
 
 
Inflation has remained within single digits over the last 5-6 years but is expected to moderately 
increase in the near future, driven by raising international food and fuel prices (expressed in US$ 
in trade contacts), domestic credit expansion and increases in utility tariffs, dwindling remittances 
that offer additional downward pressure on the exchange rate.  
 
Despite being named one the best reformers in the World Bank’s “Doing Business” indicators in 
2014, Tajikistan still remains outside top 130 countries
14
 (132 out of 189) in the world in terms 
of ease of doing business. While Tajikistan has managed to substantially improve starting business 
and  trading  across  borders  indictors,  overall  issues  surrounding  taxation  (rates  and 
administration),  access  to electricity, construction  permits,  insolvency  lag  substantially  behind. 
This is a partly reflected in the low level of foreign and domestic private investment (see figure 
2.5). There is also growing concern about the availability and quality of the labour force. Given 
recent
 
developments in tax and educational systems, these issues will continue to be important 
barriers to growth.  
 
Labour  migrants’  remittances  have  helped  Tajikistan  to  close  its  current  account  balance,  as 
Tajikistan has registered an average current account deficit of over US$300 million over the last 8 
years. 2014 was a record year for Tajikistan with over US$ 700 million current account deficit. 
Tajikistan topped the world in terms of the share of remittances in the economy during the last 3 
years (currently above 40% in 2014)
15
. Given the ongoing global slowdown, this share has declined 
with significant impacts on the government’s coffers (via consumption and import taxes) but is 
expected to remain relatively high in the medium term despite substantial return migration.  
 
                                                 
14
http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/tajikistan/ 
15
 World Bank, Migration and Remittance factbook 2016
 
CHAPTER - 2 

 
14 
The widening trade balance gap in Tajikistan is a cause of concern as the country is moving fast 
towards a $4 billion gap between its merchandize exports and imports as the value of imports 
exceeding that of exports in 2014 by a factor of 6 ($730 million in exports and over $4.6 billion in 
imports) (figure 2.6). Given the extent of the shadow economy, this number is likely to be much 
higher in reality. 
Figure 2.5: Foreign Direct investment in 
Tajikistan 
 
Figure 2.6: Tajikistan - Import and Exports 
(% GDP)
 
 
Source: World Bank World Development Indicators 
Source: World Bank World Development Indicators 
 
Fiscal space in Tajikistan is limited and is expected to remain such in the medium term. With 
direct budget support from international organizations and tight fiscal policy, overall fiscal deficit 
remained low (between 0-2% in the last 4 years). Given large share of consumption and import 
taxes in total government revenues, driven by remittances and expanding consumption, revenues 
grew  26  fold,  enabling  the  government  to  undertake  reforms  and  fund  essential  services. 
Specifically,  revenues  grew  from  just  over  $100  million  in  2000  to  over  $2.6  billion  in  2014 
averaging  around  25%  of  the  GDP  during  the  last  10  years.  During  the  same  timeframe, 
expenditures grew by a factor of 16 from over $ 160 million to almost $ 2.7 billion, representing 
an average of almost 27% of the GDP (Figure 2.7).  
 
External debt while generally well-managed will ultimately represent an additional fiscal burden 
to the economy in the long run. While decreasing as a share in GDP from 130% in 2000 to just 
over  40%  in  2014,  in  absolute  terms,  external  debt  grew  3  fold  and  reached  $  3.5  billion  in  a 
roughly $ 9 billion economy (Figure 2.8).  
 
2.1.2.  W
ATER RELATED EXPENDITURE
 
 
While the PEER will attempt to quantify water related expenditures more accurately further in the 
report, from the functional classification, water-related sector direct expenditures remain one of 
the lowest compared to other sectors. In fact, in 2015 all water related expenditures amounted 
to around 1 % or less than total expenditures on culture/sport, and second lowest only to surpass 
industry/mining expenditures. Taken together, expenditures amounted to just over TJS 150 million 
(US$  20  mln.)  (not  including  PIP)  which  was  lower  than  health  (TJS  1.2  billion), 
transport/communication at 0.96 billion and culture and sport at 476 million. Further, 2016 budget 
has  housing  and  communal  expenditures  are  one  of  three  sectors  (along  with  industry  and 
transportation) with an overall decrease in allocated expenditures, with second largest cut of over 
20% but the largest absolute decrease in expenditure of over 173 million somoni (US$ 22,2 mln.)  
 
 
 
CHAPTER - 2 

 
15 
Figure 2.7: Revenues and Expenditures  
($ mln and % GDP)
 
Figure 2.8: External debt  
($ mln and % of GDP)
 
Source: World Bank World Development Indicators, 
Ministry of Finance and authors calculations 
Source:  World  Bank  World  Development  Indicators, 
Ministry of Finance and authors calculations 
 
The urban-rural divide when it comes to water expenditures is quite clear and not-surprising. 
When it comes to drinking water/sewage, expenditures continue to be heavily skewed towards 
urban areas despite these having best coverage and least amount of poor. Irrigation expenditures 
are predominantly rural due to the nature of such expenditures.  
 
Given  the  nature  of  costs  involved,  capital  expenditures  account  for  the  largest  share  of  all 
expenditures (given large share of donor funding), however  public expenditures  water-related 
sectors  mostly  include  recurrent  expenditure,  such  as  salaries,  recurrent  expenditures.  Looking 
forward, with average growth gates in GDP, revenue generating efforts and expenditures trends, 
overall fiscal envelop for water-related sectors, at best, will likely remain unchanged and may 
even decrease without major donor funding. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CHAPTER - 2 

 
16 
2.1.3.  H
IGH LEVEL 
P
UBLIC 
E
XPENDITURE OVERVIEW
 
Including donor funding (PIP), overall spending on water has doubled over the period between 
2007 and 2014 with the state and local budget reaching 316m TJS (US$ 40 mln.) in 2014, accounting 
for  on  average  3.2%  of  total  budget  spending,  (see  Figure  2.9)  which  is  less  than  spending  on 
culture  and  slightly over  the  lowest  category of  public  expenditures, mining/industry.    Without 
donor projects, public water expenditures amount to around 1% of the total expenditures, way 
less compared to other similar countries.  
 
   Figure 2.9: Total water sector expenditures 
 
  Source: Authors’ calculations using Ministry of Finance data 
 
Donor  funding  greatly  outweighs  domestic  funding  from  the  republican  and  local  budgets. 
Spending on drinking water seems to have dropped in 2010 and since increased steadily. In 2014 
irrigation spending was around TJS 81 mln (US$ 16.5 mln). while spending on WSS was about TJS 
47 mln (US$ 9.6 mln). The majority of total (including donor) spending (around 2/3 in 2014) in the 
sector overall seems to have been devoted to capital expenditure (Figure 2.10).  
 
 Figure 2.10: Tajikistan water expenditures: Recurrent vs capital 
 
 
Source: Authors’ calculations using Ministry of Finance data 
Overall the sector is predominantly financed by republican budget payments and donor 
funding has been particularly relevant for capital expenditure. The share coming from local 
budgets has declined substantially since 2007. This is predominantly in WSS. In irrigation there 
has been little financial support from the local budget (see figure 2.11).  
 
0
50
100
150
200
250
300
350
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
М
и
лл
и
он
ы
Drinking water
Irrigation
PIP
0%
20%
40%
60%
80%
100%
 $-
 $ 10,00
 $ 20,00
 $ 30,00
 $ 40,00
 $ 50,00
 $ 60,00
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
M
ili
o
n
 U
SD
Tajikistan water expenditures: Recurrent vs capita in USD
recurrent
capital
share of capital expenditures
CHAPTER - 2 

 
17 
Figure 2.11: Total Water expenditures: Who pays?  
 
Source: Authors’ calculations using Ministry of Finance data 
 
Donor funding (as indicated by the PIP) has increased but the flows tend to be erratic (figure 2.12). 
Total donor funding came to around TJS  60 mln.  in 2015.  Drinking water has dominated donor 
spending in the sector although there has been a recent increase in the amounts going to sanitation 
since 2012 and in the allocation to irrigation in the past five years.  
 
 Figure 2.12: Donor spending according to the PIP (‘000 US$) 
 
Source: Authors’ calculations using Ministry of Finance data 
  
2.1.4.  B
UDGETARY PROCESSES
,
 BUDGET CLASSIFICATION AND BUDGETED 
INFORMATION IN 
T
AJIKISTAN
 
 
National planning processes in Tajikistan have substantially improved over the last ten years. 
Since the development of the first PRSP and NDS, the Government and donors have substantially 
improved national level planning processes. Improvement of national development approaches 
has  always  been  a  top  priority  of  the  Government.  As  result,  a  comprehensive  Public 
Administration  Reform  program  has  been  underway  since  the  mid-2000s  aimed  at  improving 
overall  institutional  linkages  at  the  central,  regional  and  local  levels  with  regards  to  the 
development  of  the  logical  and  sequential  national  development  system  with  an  effective 
administrative structure backed by efficient human resources. A ten-year Public  Administration 
Reform Strategy (PARS) (2006-2015)
16
 put forward the following 6 key areas for improvement in 
the national development planning processes that are outlined in the table 2.1 below.  
                                                 
16
 Public Administration Reform Strategy of the Republic of Tajikistan, approved on March 15, 2006, President’s Decree #1713. 
18%
24%
17%
39%
23%
33%
32%
32%
71%
55%
55%
3%
2%
2%
2%
6%
11%
21%
28%
58%
75%
65%
66%
62%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
republican budget
local budgets
donors
0
20
40
60
80
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
M
ill
io
n
 T
JS
Irrigation
Sanitation
Drinking water
CHAPTER - 2 

 
18 
Table 2.1. National Development Planning: 6 key areas  
1.  Increase 
effectiveness of 
the national 
development 
management 
  Ensure consistency of goals and priorities, strategies, programs and 
plans of the national development; 
  Separate power to define goals and priorities of the national 
development, develop and implement national, sector and regional 
programs and plans, and their monitoring;  
  Strengthen capacity to develop, make, implement and monitor 
strategic decisions; 
  Strengthen role of the civil society in decision-making and 
implementation. 
2.  Improve public 
administration 
in line with the 
market 
economy 
principles 
  Limit state management of economic processes and eliminate 
interference of state bodies in these processes by re-structuring and 
re-allocation of functions; 
  Improve system of state regulation, control and supervision; 
  Increase level of transparency and accountability of state bodies in 
decision-making and implementation. 
3.  Increase 
effectiveness of 
public finance 
management 
  Integrate the budget process with the priorities and plans of the 
national development; 
  Increase accountability/transparency over public finance; 
  Strengthen capacity to formulate and implement the Republican and 
local budgets;  
  Rationalize the allocation of budget revenues among all governing 
levels; 
  Introduce an effective mechanism of state procurement; 
  Improve the state financial control system. 
4.  Form modern 
professional 
civil service 
  Improve quality of vocational training at all levels of public 
administration; 
  Improve civil service pay system; 
  Modernize human resource management system; 
  Increase motivation, eliminate corruption. 
5.  Develop 
administrative 
and territorial 
management 
  Clearly distribute functional responsibilities among the different 
levels of government and allocate appropriate authority, property 
and finance; 
  Streamline administrative and territorial division versus the re-
assigned functions; 
  Determine criteria for administrative and territorial division and 
interrelation between the state and local self-governance. 
6.  Form local self-
governance 
capable of 
providing high-
quality services 
to the 
population 
  Distribute functions and authorities for service provision following 
the subsidiary principle; 
  Define property of local self-governance according to the functions 
and impose/fix property rights; 
  Develop financial autonomy of local self-governance according to its 
functions; 
  Strengthen capacity of local self-governance to address issues of 
local importance 
Source:  Public Administration Reform Strategy (PARS), 2005-2016
 
 
 
CHAPTER - 2 

 
19 
Progress with PARS is evident and material. While formal evaluation of the PARS achievement is 
under way, there are indications that Tajikistan has laid the foundations for national development 
planning  processes.  Specifically,  an  in-depth  review  of  ministries  has  been  conducted  and  the 
overall  public  administration  structure  streamlined  to  account  for  roles/responsibilities,  many 
ministries  and  agencies  restructured  with  policy  and  implementation  functions  divided.  New 
agencies, have been created to strengthen central and regional development efforts. The National 
Development Strategy (NDS) and Living Standards Improvement Survey (LSIS) allowed for greater 
interaction between ministries highlighting institutional coordination and providing clear linkages 
among  priorities,  goals  and  outcomes  expected  of  the  public  sector.  As  a  result,  National 
Development Council has been created and operational to allow for even greater synergies on the 
reform planning agenda. PFM and civil service reform have proved to be slow but on the right track 
to allow the next generation reforms.  
 
Yet many areas are still lagging and require additional development efforts to improve planning 
and  implementation  capacities. Doing  Business survey  (WB)  and  Economy  in  Transition  survey 
(EBRD) still viewed that the government extensively interferes in the economic processes across 
the board; its regulatory functions are inadequate, excessive and in many cases are considered 
discretionary.  The  development  of  administrative  and  territorial  management,  forming  self-
sufficient and effective local government capacity to deliver quality public services, especially given 
apparent PFM weaknesses related to the allocation, prioritization and utilization of funds remains 
problematic.  Civil  service  systems  still  face  problems  with  high  staff  turnover,  and  difficulty  in 
attracting staff given low wage levels and weak capacity. 
 
 
Development planning efforts remain highly centralized and driven by the development partners 
within  the  processes  around  development  of  the  strategic  documents  like  the  NDS,  LSIS  and 
sectoral strategies. Virtually, all major development initiatives are being developed within donor 
supported projects (technical assistance or investment projects), follow long and tedious process 
of drafting and are ultimately approved by Office of the President. While Ministries play a role in 
this process, it is often limited to providing supporting data and a core group of experts (usually 
high  level  and  with  good  knowledge  of  the  system).  The  role  of  regional/local  stakeholders  is 
usually  set  aside  and  decision  are  “brought  down”  from  the  centre.  The  Parliament,  while 
mandated to approve all development initiative, continues to serves as a “rubber stamp” for all 
major initiatives and programs
17
.  
 
The  link  between  national  planning  and  the  budget  remains  robust  in  terms  of  timing  and 
delivery of budgets. The development of the annual budget is an arduous task for any country and 
Tajikistan is no exception. While there were a few slippages in terms of budget preparation (usually 
during crisis years), overall budgets have always been approved on time and with participation of 
all  levels  of  the  Government.  The  Law  on  State  Finance  (adopted  in  2011)  is  the  key  guiding 
document that outlines the provisions related to all aspects of the budget. Figure 2.13 outlines the 
budget  process,  key  stages  and  deliverables  associated  with  the  staging  and  key  stakeholders 
involved.  
                                                 
17
www.pbo.tj
, Budget participation manual for MPs 
CHAPTER - 2 

 
20 
 
 
 
с
D
ec
em
be
r 3
1 
Ja
nu
ar
y 
Fe
br
ua
ry
 1
M
ar
ch
 1
M
ar
ch
 1
5
Ap
ril 
1
M
ay
 1
Ju
ne
 1
Ju
ne
 5
Ju
ly 2
5
Au
gu
st 
1
S
ep
te
m
be
r 1
S
ep
te
m
be
r 2
0
O
cto
be
r
N
ov
em
be
r 1
D
ec
em
be
r 3
1
B
ud
ge
t 
C
ale
nd
ar
 
D
ec
re
e b
y 
th
e M
in
is
te
r 
of 
Fin
an
ce
 
B
ud
ge
t 
in
str
uc
tio
ns
 
S
ta
ge
 1
 
(M
T
B
F) 
by
 
th
e M
O
F
K
ey
 
M
ac
ro
in
dic
ato
rs
 
an
d M
id
-te
rm
s 
P
IP
 b
y M
oE
T
D
ba
se
lin
es
 b
ud
ge
t fo
r 
S
C
IP
 b
y M
O
F
Id
en
tifi
ca
tio
n o
f 
bu
dg
et 
pr
io
ro
tie
s 
by
 a
ll 
de
pa
rtm
en
ts
 
co
or
din
ate
d b
y 
M
oF
bu
dg
et 
ce
ilin
gs
 b
y 
se
cto
rs
 b
y 
M
O
F
bu
dg
et 
ce
ilin
gs
 
fo
r a
ll 
M
AB
As
all
oc
ati
on
 o
f 
ex
pe
nd
itu
re
 
ce
ilin
g f
or
 
M
AB
As
 (M
O
F)
B
ud
ge
t 
su
bm
is
io
ns
 
by
 a
ll d
pts
 
co
or
din
ate
d 
by
 M
O
F
D
ra
ft b
ud
ge
t 
su
bm
itte
d t
o 
P
ar
lia
m
en
t b
y 
M
oF
Ap
pr
ov
al 
by
 th
e 
P
ar
lia
m
en
t
S
ig
nin
g i
nto
 
th
e L
aw
 b
y 
P
re
sid
en
t
Fo
re
ca
tin
g 3
 
ye
ar
 re
ve
nu
es
 
by
 a
ll 
de
pa
rtm
en
ts
 
fo
re
ca
sti
ng
 3
 ye
ar
 
ex
pe
nd
itu
re
s b
y a
ll 
dp
ts
D
ra
ft b
ud
ge
t 
su
bm
itte
d t
o 
P
ar
lia
m
en
t 
by
 M
oF
B
ud
ge
t 
in
stu
cti
on
s, 
sta
ge
 2
 (A
nn
ua
l 
B
ud
ge
t) -
 M
O
F
4. 
B
ud
ge
t e
xe
cu
tio
n 
An
nu
al 
re
po
rt 
fo
r t
he
 p
re
vio
us
 
C
Y
Q
1 e
xe
cu
tio
n r
ep
or
t 
by
 (M
oF
)
Q
2 (
se
m
i-a
nn
ua
l 
bu
dg
et 
ex
ec
uti
on
 
re
po
rt)
 b
y M
oF
Q
3 (
or
 M
9 
re
po
rt)
 b
y 
M
O
F
1. 
D
ev
elo
pm
en
t o
f th
e M
id
-te
rm
 B
ud
ge
t F
ra
m
ew
or
k a
nd
 
de
ve
lo
pm
en
t o
f th
e d
ra
ft b
ud
ge
ts
2. 
D
is
cu
ss
io
n o
f d
ra
ft s
ta
te
 b
ud
ge
t p
ar
am
ete
r
in
te
rn
al 
bu
dg
et 
he
ar
in
g a
nd
 
ne
go
tia
tio
ns
5. 
R
ep
or
tin
g o
n b
ud
ge
t e
xe
cu
tio
n
3 A
pp
ro
va
l o
f th
e S
ta
te
 B
ud
ge
t L
aw
 b
y t
he
 
P
ar
lia
m
en
t
P
ar
lia
m
en
ta
ry
 h
ea
rin
gin
g
CHAPTER - 2 
Fig
u
re
 2
.1
3
. T
aji
kis
ta
n
 –
 A
n
n
u
al 
b
u
d
ge
t p
ro
ce
ss
 a
n
d
 M
T
EF
 
So
u
rc
e:
 A
u
th
o
r’s
 re
p
re
se
n
ta
tio
n
 b
as
ed
 o
n
 M
in
is
tr
y o
f F
in
an
ce
 M
TE
F b
u
d
ge
t c
irc
u
la
r a
n
d
 B
u
d
ge
t L
aw
  
 

 
21 
National  Development  Strategy  and  Mid-term  development  program  is  being  developed  to 
regulate PFM. At present, the work is going on development of the National Development Strategy 
(NDS)  of Tajikistan  until  2016-2030,  as  well  as  the Medium-Term  Development  Program of  the 
Republic of Tajikistan for the period 2016-2020. With regards to PFM development, it is planned 
to introduce the program-targeted funding based on the results; Linking the budget process with 
the strategic planning and harmonization of sectorial policies and program budgeting; integration 
of  investment  programs  such  as  the  planning  of  current  expenditure  and  investment  with 
economic planning; implementation of the principles of fiscal decentralization and rationalization 
of the distribution of budget revenue sources among various levels of government. 
 
The Ministry of Finance prepares rolling 3-year fiscal planning, expenditure estimates and multi-
year budgeting linked to key programs/sector strategies. Year 2012 marked the first year when 
the  Ministry  of  Finance  developed  a  Medium  Term  Expenditure  Framework  (MTEF)  and  this 
covered 2013-2015. However, despite including 6 pilot sectors, line ministries appear to be weak 
in  the  application of  the MTEF.  There  were  limitations  in  budget  planning  and  implementation 
despite  extensive  training  efforts.  Partly  this  could  be  explained  by  the  use  of  over  6400  main 
administrators  of  budget  allocation  (MABAs)  but  partly  the  severe  shocks  Tajikistan  has 
experienced 2015 have led to a number of budget revisions (revenues and expenditures). There 
has been little control from line ministries in terms of actual transfers from the Ministry of Finance 
giving rise to revenue generation challenges. The practice of advance tax payment was widespread 
according to various polls from the private sector – an effort that tax authorities employ to cover 
the revenue gap in 2015.  
 
Tajikistan  has  substantially  improved  the  clarity  and  comprehensiveness  of  and  political 
involvement  in  the  guidance  on  the  preparation  of  budget  submissions.  Similar  to  national 
planning organizations, political involvement in the budget preparation begins at an early stage 
with  the  office  of  the  President,  the  Budgetary  Commission  (that  included  members  of  the 
parliament, committee of economics and finance).