Limited Liability Company

Participation  of  other  stakeholders  beyond  core  direct  stakeholders,  especially  in  budget 
deliberations,  negotiations  and  prioritization  remains  weak.  While  all  non-government 
stakeholders  are  invited  to  participate  in  budget  discussions,  such  as  media,  trade  unions,  this 
participation  is  limited to Parliamentary  deliberations  of  the  budget.  Even  if  in  attendance,  the 
actual level (and substance) of participation is also very limited, including those by the Parliament 
and comments received often relate to quantitative aspects and very random do they challenge 
the Ministry of Finance’s prioritization of expenditures, efficiency, outcomes or appropriateness of 
public expenditures.  
 
Progress  towards  improved  budget  classification  has  been  steady  with  notable  successes  in 
accounting,  treasury  and  the  budget  process.  A  unified  Chart  of  Accounts  based  on  the  2001 
Government Finance Statistics (GFS) system was introduced from January 2014 together with a 
budget  classification  that  now  encompasses  administrative,  economic,  program  and  functional 
classifications.  The  first  eight  national  public  sector  accounting  standards  based  on  the 
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) were also introduced in 2014. A Treasury 
Single Account (TSA) was established for the Republican budget and pilot local authorities in 2013 
and  coverage  gradually  extended,  encompassing  all  local  treasury  accounts  as  of  January 
2015.
18
Important  to  underline  that  budget  presentation,  execution  (reporting)  and  budget 
monitoring is mandated to be based on internal budget composition classification (within MABA), 
economic  and  source  of  funding  classification.  Overall  budget  information  and  reporting  is 
                                                 
18
 Second Public Finance Modernization Project, World Bank, May 2015 
CHAPTER - 2 

 
22 
mandated to be based on revenue classification, functional, program, administrative and sector 
funding classification. The Ministry of Finance develops budget classification and issues guidance 
notes for state revenues and expenditures
19
.  
 
For the purposes of the water sector, from the functional point of view, water related expenditures 
are directly covered in Sector 7 (Housing and Communal management, environment and forestry; 
sub-sectors  07202  –  sanitation,  and  07403  –  water  supply);  Sector  10  (Agriculture,  fishery  and 
hunting; subsector 10107 – irrigation). Indirectly, some costs are also covered in Sector 1 (state 
administration),  Section  9  –  Energy  sector  and  Sector  12  –  Transport  and  Communication 
(subsector 12101 – water-based transport) – see tables 2.1 and 2.2 below. 
 
Table 2.2: Simplified full functional classification of the budget 
 
1.  State administration  
8. Culture and Sport 
2.  Defence  
9. Energy 
3.  Law enforcement 
10. Agriculture, fishery and hunting 
4.  Education 
11. Industry and construction  
5.  Health  
12. Transport and Communication 
6.  Social protection 
13. other economic activity and services 
7.  Housing and Communal management 
14. Non-categorized  
Source: State budget, Budget Classification 2014 
 
Table 2.3: Simplified Economic classification of budget expenditures 
 
Wages and salaries  
(including tax payments and insurance) 
Social protection and support 
Including  social  security  payment  and 
assistance  
Goods and Services  
(including  goods  and  reserves,  fuels, 
contractors, communication, utility payment 
current repairs etc.) 
Other expenditures 
(including  asset  ownership  expenditures, 
stipends, pensions, fees and penalties, capital 
expenditures)  
Interest payments  
(including  to  residents  and  non-residents, 
state and non-state residents) 
Subsidy payments  
(including  to  state  financial  and  non-financial 
and private corporations)  
Grants making expenditures 
(including 
to 
foreign 
governments, 
current/capital  payments  to  international 
organizations,  current  and  capital  payments 
to state entities  
Assets and Liabilities operations  
(including operations with nonfinancial assets, 
like  buildings  and  equipment,  acquisition  of 
internal/external  financial assets,  payment  of 
internal financial liabilities)  
Source: State budget, Budget Classification 2014 
 
Budget information performance in Tajikistan is rather mixed and could be analysed from three 
different  angles:  (i)  internal  comprehensiveness  and  transparency;  (ii)  access  to  budget 
information/public participation; and (iii) external scrutiny, reporting and strength of the oversight. 
From  the  comprehensiveness  point  of  view,  Tajikistan  scores  rather  high  (A)
20
  overall  in 
comprehensiveness of the budget.
21
 Draft budget papers include information on macroeconomic 
assumptions,  debt,  revenue  and  expense  estimates.  Prior  year  budget  out-turn  and  all  new 
                                                 
19
 Article 9 of the Law on State Finance, 2011 
20
 Each dimension in PEFA indicators is scored separately on a four-point ordinal scale: A(highest score), B, C, or D 
(insufficient information)  
21
 Tajikistan PEFA 2012
 
CHAPTER - 2 

 
23 
measures funded in the Budget are now listed by ministry whereas before it was only functional 
classification. Recent budget submissions include extra budgetary expenditures and the system for 
recording  development  partner  loans,  grants  and  state  debt  has  improved  and  the  extent  of 
monitoring  fiscal  risks  and  transparency  of  intergovernmental  fiscal  relations  has  improved 
somewhat.  
 
While PEFA 2012 clearly identifies availability of budget information to the public as improved it 
is  still  at  a  very  low  level,  with  its  ranking  moving  only  from  a  D  to  a  C.  There  has  been  an 
improvement information dissemination through websites (primarily Ministry of Finance and the 
Parliament),  and  the  government  has  made  initial  steps  towards  the  appointment  an  external 
auditor, although, much remains to be done to improve access to budget data. The open budget 
survey  2015
22
  that  uses  over  100  indicators  to  measure  budget  transparency  gives  Tajikistan  a 
score of 25/100, well below the global average of 45 suggesting that Tajikistan provides minimal 
budget  information  to  the  public  (figure  2.14).  To  reinforce  this,  anecdotal  evidence  however 
suggests that numerous queries on part of media and CSO, think-tanks for budget related data 
simply  remain  answered  (or  shall  be  provided  for  a  fee)  despite  a  clear  Presidential  decree 
regarding  mandatory  monthly  information  disclosure  by  public  entities
23
.  Data  being  made 
available  could  be  taken  offline  and  usually  included  only  highly  aggregated  data  (limited  to 
functional presentation of the annualized budgets and general revenues, expenditures and deficits 
and  no  progress/execution  reports  made  available  publicly).  The  concept  of  the  civil  budget  is 
nascent  and  no  basic  budget  data  is  made  available  to  the  public  such  as  year-end  financial 
statements by ministries or any other MABAs for that matter. Tajikistan’s score is even less than 
favourable when it comes to providing the public with the opportunity to engage in the budget 
process.  
 
Figure 2.14 Open Budget Survey Indicators 
 
Transparency (open budget index) 
Public Participation 
 
 
                                                 
22
 Open Budget survey 2015, http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-Tajikistan-
English.pdf 
23
 Decree of the President of Tajikistan, dated March 4, 2015 on ensuring transparency of activities on public entities
  
CHAPTER - 2 

 
24 
 
 
Source: Open Budget survey 2015 
 
 
While  there  are  adequate  oversights  of  the  budget  by  the  legislature  and  Supreme  Audit 
institution
24
 results are not made publicly available. Information is available to the public on public 
procurement  (contacts  over  $100,000  in  value),  however  there  is  little  in  the  way  of  contract 
details,  deliverables  and  evaluation  outcomes.  Donor  reporting  and  access  to  information  has 
improved availability of information, mainly due to the work/funding of the Aid Coordination Unit. 
However,  disclosure  on  projects  supported  through  the  state  capital  investment  program  is 
virtually non-existent.  
 
 
 
                                                 
24
 Ibid 
CHAPTER - 2 

 
25 
2.1.5.  PFM
 IN 
T
AJIKISTAN
,
 PROGRESS AND FUTURE DIRECTIONS ON ON
-
GOING 
REFORMS
 
 
PFM reforms in Tajikistan came with the adoption of the 10 year Public Finance Management 
Reform Strategy (PFMRS) covering 2009-2018. In a joint programme sponsored by DFID, World 
Bank, EC, Japan and the Government of Tajikistan, a US$ 12 million multi-donor PFM Trust Fund 
was  created  to  help,  inter  alia,  harmonize  PFM  activities  and  approaches  to  ensure  effective 
management  and  administration  of  PFM  related  portfolios.  Implementation  of  the  PFMRS  is 
supported by 3-year Action Plans and Tajikistan is currently in the process of ageing and approving 
the  last  Action  Plan  that  will  cover  2015-2018.  The  World  Bank,  however,  has  already  in  2015 
approved  a  second  Public  Finance  Management  Modernization  Project  that  will  cover  reforms 
through 2021.  
 
Key PFMRS priorities
25
 are outlined in table 2.4: 
 
Table 2.4: Key PFMRS priorities: 
 
Short-term 
Reinforce  Stability,  Credibility,  Comprehensiveness  and  Transparency  of  the 
Budget (11 sub-objectives) 
Medium term 
Clear Definitions of Responsibilities at a central level (3 sub-objectives) 
Building National PFM capacity (2 sub-objectives) 
Improvement of the system of Checks and Balances (4 sub-objectives) 
Introduction of Policy-based budgeting (4 sub-objectives) 
Long term 
Automatization of the PFM systems and implementation of adequate TSA (7 
sub-objectives) 
Development of Fiscal decentralization (2 sub-objectives) 
Source: World Bank policy note 4, Key issues in PFM 
 
It  is  important  to  note  that  the  PFM  reforms  are  underpinned  by  a  number  of  overarching 
strategy documents  including but not limited to National Development Strategy (NDS)
26
; Living 
Standards  Improvement  Strategy  (LSIS)  for  2013-2015
27
  (with  prior  Poverty  Reduction  Strategy 
Papers).  The  Public  Administration  Reform  Strategy  (or  PARS)  for  2005-2015  also  contained 
ambitious plans for improving overall governance, public service delivery and included a slew of 
civil service reforms (i.e. wages, capacity, merit based selection), institutional reforms (i.e. vertical 
function reviews of the ministries) and decentralization.  
 
Independent PFM interventions by various donors are now relatively well coordinated among 
the donors and with the government with a number of key PFM systems and processes in place 
to effectively manage reforms. A PFM Coordination sub-group was established as part of the Donor 
Coordination  Council  (DCC)  Governance  working  group.  A  PFM  Council  comprised  of  executive 
level  authorities  from  across  relevant  ministries  and  donor  agencies  was  created  to  oversee, 
monitor and guide PFM reforms in Tajikistan. There are still stand-alone projects aimed at specific 
areas of the PFM, i.e. strengthening the role of the Parliament in budgeting that are part of the 
PFM reform agenda.  
 
                                                 
25
 See World Bank Policy Note 4, “Key issues in PFM" for complete details.  
26
 The First 10 year NDS covered 2006-2015, the new NDS covering 2016-2025 also attaches priority to the effective 
PFM management.  
27
 Will there be next LSIS 2015-2018
 
 
CHAPTER - 2 

 
26 
As  the  most  comprehensive  framework  to  assess  progress  of  PFM  reform,  PEFA  2012
28
 
highlighted overall improvements across indicators (Figure 2.15). Indeed, significant process has 
been  made  since  2009  in  terms  of  strengthening  the  PFM  system  in  Tajikistan.  Specifically,  on 
comprehensiveness and transparency, policy orientation of the budget, predictability and control 
in budget execution and accounting/recording and reporting. “Credibility of the budget” is the only 
area that has experienced a setback. In addition, over half of all indicators (15 out of 31) have not 
changed  between  2009-2012;  9  indicators  showed  moderate  progress,  1  indicator  showed 
moderate  deterioration  (revenue  aggregate  outturn).  See  Annex  2  for  a  complete  summary  of 
progress made under all PEFA indicators.  
 
Figure 2.15: Tajikistan’s Progress in PFM overtime (PEFA scores, 2007-2012) 
 
   
Source: 
www.pefa.org
, World Bank, policy note #4, “Key issues in PFM” 
 
Some of the most notable progress achieved in PFM through 2014 includes efforts to (i) build 
fundamental of the PFM systems; (ii) focus on PFM reform sequencing given capacity in Tajikistan; 
(iii) building capacity (setting up systems and processes) needed to undertake PFM reforms; and 
(iv) Step-by-step implementation of initiatives in support of PFM.  
 
Specifically, some of the most notable achievements include: 
  Improved strategic PFM planning approaches, for example development of the unified PFM 
Reform  Strategy  and  ensuring  adequate  financial  support  from  the  donor  community  and 
commitment from the government; improved donor practices and coordination approaches; 
undertaking in-depth analysis and evidence base for reforms  
 
  Notable progress in accounting, treasury and budget processes, specifically: 
o  Introduction and expansion of MTEF that now includes 6 sectors  
o  Automation of the treasury accounts and the roll out of treasury single accounts  
o  Introduction of the FMIS to facilitate accurate and timely collection of information  
o  Introduction  of  the  new  Budget  Classification  codes/  Unified  Charts  of  Accounts 
consistent with the IMF GFS2001 
o  Introduction of the external and internal audit functions 
                                                 
28
 
https://pefa.org/assessment/tj-nov12-pfmpr-public-en
 
 
CHAPTER - 2 

 
27 
o  Introduction of International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) 
o  Improvement of public debt management systems  
 
  Extensive  PFM-related  capacity  building  initiatives  across  key  stakeholders,  including 
ministries, the Parliament and the Financial Academy and many other, aimed at strategic and 
technical aspects of reform that lay foundation for an improved governance 
 
A number of challenges, however, still remain and could be grouped into the following categories 
(Table 2.5):  
 
Table 2.5. Challenges in PFM 
 
Culture of 
change 
-  Lack of consensus between various stakeholders with direct responsibilities 
in the budget process and overlapping mandates and competing agendas 
-  Need for clear new business processes and instructions for all stakeholders 
to better understand and commit to PFM reforms.  
-  Revenue gaps closure methods and trust in the system 
Technical 
-  Fiscal risks stemming from SOEs and SUEs 
-  Planning for fiscal impacts of multiple external shocks Tajikistan is vulnerable 
to, i.e. low reliability of fiscal framework  
-  Link between capital and recurrent budgets  
-  Insufficient linkages between budgets and policies  
-  Transfer  to  new  Unified  Charts  of  Accounts,  IPSAS  and  associated 
internal/external audit strengthening.  
-  Weak internal and external audit functions and lack of challenging budget 
decisions.  
-  Sizable public expenditure outside budgets that are still not captured by the 
PFM system.  
-  Quality and timeliness of financial reporting remains low  
Policy 
-  Public spending focus and link to long term goals  
-  Weak  demand  side  of  the  PFM  reforms,  especially  when  it  comes  to 
transparency¸ disclosure and access to information and participation in the 
budget process.  
-  Settlement of arrears and management of quasi fiscal debts 
-  Inclusion of all levels of government in the reforms (fiscal decentralization)  
-  Expanding  fiscal  space  through  improved  business  environmental  and 
taxation system governance  
Coordination 
-  Project level to ensure compatibility and consistency of proposed reforms 
-  Weak capacity and ownership of PFM coordination function in the absence 
of donor support.  
Source: Authors observations based on existing PER conclusions 
 
 
 
 
 
 
 
CHAPTER - 2 

 
28 
The scope of outstanding PFM reform (through 2018) agenda is best outlined in the PFMRS
29
 and 
include the following (Table 2.5):  
Table 2.5. Outstanding PFM reforms:  
PFMRS management  
o  Continues 
improvement 
of 
coordination 
efforts 
and 
management/supervision  of  reform  on  behalf  (and  within)  of  the 
government and donor community  
Planning and 
budgeting 
o  Streamlining the number of MABAs and improve effectiveness of the 
expenditure planning process  
o  Integration of MTEF into the annual budgeting 
o  Reflecting  government  budgetary  commitments  to  better  manage 
cash requirements 
o  Streamlining  macroeconomic  forecasting  models  to  be 
shared/owned by relevant stakeholders given mandates  
Debt and revenue 
management  
o  Debt  management  strategy  agreed,  implemented  along  with  the 
advanced debt management software 
o  A  slew  of  actions  aimed  of  improved  revenue  management  and 
addressing tax arrears, tax collection, IT systems etc. 
Budget execution and 
treasury reforms 
o  Continued  efforts  to  implement  treasury  systems,  improve  cash 
management  and  commitment  management  through  IT  solutions, 
capacity building and integration of systems  
Accounting and 
reporting 
o  Efforts to adopt TPSFRS (Tajikistan Public Sector Financial reporting 
standards)  based  on  IPSAS,  improved  asset  management  and 
information disclosure  
Governance and civil 
society  
o  Continue  with  governance  related  projects,  i.e.  Strengthening  the 
role of Parliament in budgeting, improved civil society participation 
and further strengthening public internal financial control, as well as 
external audit functions by the Chamber of Accounts  
FMIS 
o  Review options for adoption of the functional FMIS software  
Institutional capacity 
building  
o  Development  and  funding  of  the  comprehensive  capacity  building 
strategy to support PFM reports.  
o  Further support to the Public Procurement system  
Source: PFMRS action plan 2015-2018 
 
Beyond 2018, the scope for reforms will focus on four main areas:  
1.  How  effectively  the  Government  and  development  partners  will  be  able  to  manage  policy-
based budgeting (i.e. ensure links between sectoral strategies and budget allocation) 
2.  Expanding fiscal space (including through effort to improve taxation base, tax reform, including 
tax administration);  
3.  Ensuring fiscal decentralization yields results through improved quality and coverage of public 
services.  
4.  Continue efforts with building national and local PFM capacity to undertake reforms. 
 
Given  its  overarching  nature,  more  detailed  recommendations  have  been  comprehensively 
reflected  in  the  Pubic  Finance  Management  Reform  Strategy  (2009-2018)  (see  Annex  10)  and 
regular progress reports. Yet, the team proposes the following specific high level recommendations 
as it applies to the Water Sector. The team proposes to use PEFA and PFMRS as frameworks to 
consider these sector specific recommendations but still focusing on key PEFA and PFMRS as core 
action areas
30
:  
                                                 
29
 See PFMRS action plan 2015-2018 for more details  
30
 
https://pefa.org/country/tajikistan
  
CHAPTER - 2 

 
29 
 
PE
FA
 C
O
RE
 T
H
EM
ES
PF
M
R
S 
P
RI
O
RI
TI
ES
W
at
er
 s
ec
to
r s
p
e
ci
fi
c