Limited Liability Company

Capital and 
recurrent 
expenditures 

   Tajikistan’s  capital  investment  needs  are  enormous,  especially 
when  it  comes  to  public  service  provision,  and  are  faced  with 
inefficiencies  in  allocation  and  justification  given  competing 
priorities.  

  Success with any sectoral expenditure improvement is contingent 
on the fact (or ability) to merge a number of parallel processes 
managed by various ministries without due overlap. The capital 
budget  is  managed  by  Ministry  of  Economy  and  Trade  through 
CSIP  (state  funded)  and  PIP  (donor  funded);  while  Ministry  of 
Finance manages current budgeting.  

  Government  spending  is  heavily  skewed  toward  capital 
investments  especially  in  energy  with  other  sectors  “given”  for 
donor funding  

  External funding (including capital investments) both multilateral 
and  bilateral  are  focused  on  transport,  social  sectors  and 
infrastructure  
State-owned 
enterprises and 
quasi-fiscal debts 

  The  quasi  fiscal  activities  of  the  SOEs  or  SUEs  (State  Unitary 
Enterprises)  undermines  the  fiscal  health  and  pose a  major  risk 
which is especially relevant in water sectors given the nature of 
services being provided  
From National to 
local level, 
challenge of 
decentralization  

  There is great regional variation in quality, coverage and cost of 
delivering services. 
 
 
 
 
CHAPTER - 2 

 
34 
2.2.  D
EVELOPING 
MTEF
 FOR THE WATER SECTOR 
–
 ANALYSIS AND 
RECOMMENDATIONS
 
The analysis and recommendation of this  section are derived from the review of experience of 
introducing MTEF in Tajikistan covering 6 sectors, international experience with introduction and 
implementation of the MTEFs; and water sector specific sector budget planning as well as initial 
observations related to water sector management in Tajikistan.  
 
Getting water sector  MTEF roll-out basics right is paramount 
 
Successful sectoral MTEF development almost universally has one common feature - existence 
of the nationally endorsed water policy/development strategy as part of the broader national 
development strategy. Tajikistan’s water sector is on the second round of its national development 
strategy formulation/adoption and has approved an overarching water sector report program in 
December  2015.  Both  documents  are  synched  to  cover  2016-2025.  In  addition,  given  the 
complexity  of  the  sector  in  general  (water,  sanitation,  irrigation)  and  many  government/non-
government  stakeholders  involved, one ministry  -  Ministry  of  Energy  and  Water  Resources  has 
been appointed as the overall coordinator for the water reform program that clearly identified the 
lead agency to be responsible for the implementation of the Water Sector Development Strategy 
adopted in December 2015. Tajikistan is now well positioned in this regards.  
 
Having  clear  objectives  for  the  sectoral  MTEF  is  key  to  ensure  buy-in  from  all  stakeholders 
involved. While the main purpose of any MTEF is to link budget allocations to strategic sector policy 
objectives, a deeper understanding of sub-objectives will be instrumental to help better plan for 
MTEF and focus on streamlining existing systems and processes in place or introducing new ones. 
In this regards, the MTEF development plan would need to be prioritized based on such objectives 
in mind. Some specific examples of such objectives could include: 
 
  Improving data availability and related allocative efficiency in the water sectors and general trends 
(i.e. how much is spent and where);  
  Understanding links between budget allocation and performance (i.e. how budget is allocated and 
translation into actual service delivery); overall improvement of fiscal management of the sector 
and  identifying  sources  of  fiscal  stress/gap;  developing  planning/monitoring  sector  capacity  to 
absorb  additional  investment  (internal  and/or  external)  funding  (i.e.  fund  raising),  i.e.  what  are 
these expenditures for?  
  Focusing on efficiency and equity implications of public expenditure or even as far as how water 
supply expenditures compare (sufficient/linked enough) with other public expenditures i.e. health 
etc. i.e. what the public expenditures are trying to achieve?  
 
The importance of sequencing and timing of sectoral MTEF roll-out should not be underestimated 
(i.e. when to start and how long it will take). Public sector involvement in the water sector covers a 
range of stakeholders and functions including policy, strategy, fixing of priorities, resource allocation 
and  budgeting,  systems  analysis,  funding  and  management,  research  and  data  collection.  This  can 
involve a number of different activities including consultation, regulation, monitoring and enforcement, 
public awareness/information and conflict resolution and arbitration. MTEF is often undertaken when 
a certain overall PFM reforms (treasury, budget classification, data automation etc.) to reinforce PFM 
reform. As a result, linking the introduction of the MTEF to a particular sector has to be sequenced with 
overall  PFM  reforms.  In  addition,  sufficient  time  needs  to  be  allocated  for  the  roll-out  and 
implementation  of  the  sectoral  MTEF  and  including  all  stakeholders  will  only  benefit  the  process 
(central and local authorities), service delivery agencies and line ministries, WUA etc.  
 
While the overall sequence of MTEF roll out is given in Figure 2.16 below, a more specific recommended 
sequence applicable for Tajikistan is presented further in the chapter.  
CHAPTER - 2 

 
35 
Finally,  the  success  of  any  MTEF  rollout  is  highly  dependent  on  the  solid  evidence  base  and 
should  take  into  account  capacity  to  implement  required  actions.  While  the  water  sector  in 
Tajikistan  lacks  an  extensive  evidence  base  compared  to  other  sectors,  nonetheless,  there  is  a 
growing body of solid research and analytical work to support reforms in this sector. What has 
been lacking profoundly, however, is a thorough political economy analysis of the water sector. 
Meetings held by the water PER team have clearly indicated substantial competing personalities, 
agencies, institutions, governance structures that may potentially impede success of the METF. 
Water is a highly politicized sector, in part because water meets a basic need and is a human right. 
Political economy issues are typically evident in interference from local governments and mayors 
in utility operations, the role of water in political campaigns, and patronage, which diminishes the 
accountability of utility managers to consumers. 
 
Figure 2.16 Sequence of Mid Term Expenditure Framework  
 
Source: World Bank. Tajikistan: Programmatic Public Expenditure Review, 2007 
 
It is important, therefore, to clearly map out institutional structure and incentives for institutions 
and service providers to change. As a result, an understanding of the processes that drive public 
expenditure allocations, and an assessment of the efficiency of such expenditures are critical to 
ensuring equitable and sustainable water sector service delivery. Last but not least, accounting for 
capacity  to  understand  and  implement  MTEF  across  water  sector  is  another  important  pre-
condition to MTEF roll-out. Many concepts, systems and processes required for MTEF are rather 
unique and complex for a country like Tajikistan with its history of water sector management and 
funding. As result, proper investment in building capacity to understand MTEF basis and underlying 
principle at the central level and local level will determine how quick water sector in Tajikistan 
could move towards integrated MTEF.  
 
Need to take into account water sector specific challenges 
 
Similar to other “social” sectors in developing countries and countries in transition, water sector 
needs  are  enormous  and  is  heavily  underfunded.  This  is  especially  evident  in  a  country  like 
Tajikistan  that  was  merely  able  to  afford  maintenance  budgets,  especially  given  heavy 
infrastructure  losses  resulting  from  the  civil  conflict  in  early  and  mid-90s.  Very  limited  capital 
expenditures  were  made  in  Tajikistan  since  its  independence  apart  from  a  number  of  donor-
supported projects (emergency projects, drinking water projects in main urban areas and irrigation 
projects in rural areas). With new SDG goals in place [that also include comprehensive updated 
CHAPTER - 2 

 
36 
water goal, and a number of other goals that directly and indirectly involve water] (see Box 2), the 
country needs to undertake cost estimation  exercise as to what Tajikistan’s  dollar  needs  are to 
tackle SDG goals that at least directly involve water. Ideally, one need to factor in costs of reaching 
food  security,  hunger  and  promoting  sustainable  agriculture  and  energy,  -  something  that 
Tajikistan will not be able to achieve on its own given it fiscal space.  
 
Defining the water sector is more challenging than it looks. Specific water sector challenges stem 
from four factors.  
 
  Countries  define  water  and  sanitation  differently  (e.g.,  drainage  may  or  may  not  be 
included, rural services may be considered separately).  
  Responsibilities for water/ sanitation policy, irrigation are often divided horizontally across 
government ministries and agencies, vertically between national and local governments 
and functionally among the public, private/semi-private, and non-governmental sectors.  
  Roles of these multiple actors (directly involved) may be unclear or overlapping and the 
move  towards  Integrated  Water  Resource  Management  may  complicate  such 
interconnections even further with additional structures being put in place.  
  A number of indirect actors that do not manage water sector budget directly, but impact 
performance or  activities such  as  research  institutes,  agencies  involved  in  consultation, 
regulation,  monitoring  and  enforcement,  public  awareness/information  and  conflict 
resolution and arbitration related to water sectors.  
 
Country context is important 
 
Tajikistan has already accumulated almost a decade of MTEF experience but with little impact 
on overall budgetary processes and many processes simply remaining unchanged. With 6 pilot 
sectors  undergoing  budgeting  following  MTEF  principles,  Tajikistan  has  made  some  progress 
towards building enough knowledge and institutional memory to successfully roll-out MTEF into 
waster sectors. However, despite this progress, many underlying MTEF processes (i.e. integration 
of capital expenditures and recurrent budgets, development of mid/long term plans and costing of 
such plans, expenditure prioritization, funding of approved programs/strategies, and integration 
of public procurement) remain, at best, weak.  
 
Despite this experience and pilots, Tajikistan is still lacking capacity to undertake fully-fledged 
sector  MTEF.  In  fact,  during  the  last  5-6  years,  MTEF  has  experienced  major  setbacks  given 
resource and time intensity of the process. Tajikistan still ranks second weakest in PEFA rating in 
Europe and Central Asia complicating aspirations for proper integration of policy and budgets given 
evident  lack  of  progress  of  critical  indicators  related  to  credibility,  comprehensiveness, 
predictability and external scrutiny. Historical institutional structures and management practices 
inherited from the Soviet Union, despite major reform initiatives, largely remain unchanged, if not 
becoming more complex.  
 
Despite obvious improvements in the PFM arena, Tajikistan is only on the verge of fully adopting 
critical policy and technical aspects of fully operational PFM system conducive for fully fledged 
MTEF. Non-existent institutional relations (or often competing or fragmented) but so instrumental 
for  MTEF  are  in  their  early  stages  of  development,  mainly  thanks  to  a  number  of  initiatives 
supported  by  the  donors aimed  at  improving  coordination of  water-related  policy and  decision 
making.  Time  needed  to  implement  and  adopt  even  basic  improvements  to  existing  budgeting 
processes proved to require longer lead time.  
 
CHAPTER - 2 

 
37 
On the technical side, some of the key issues facing Tajikistan include lack of alignment between 
current  and  capital  expenditures,  with  the  latter  being  further  decoupled  as  centralized  state 
capital investment program (CSIP is funded by the state), and the Public Investment Program (PIP, 
driven by donors). Both of these programs (and processes behind them) are de-facto managed by 
different  ministries,  Ministry  of  Finance  and  Ministry  of  Economic  Development  and  Trade 
respectively and with various degrees of analytical rigor and transparency. Transfer to new budget 
classification (and relevant difficulties in tracking and correlating historical public expenditure data 
and lack of electronic records) presents another technical difficulty for water sector MTEF (confirm 
if water sector is part of GFS training under WB project). The number of MABAs in Tajikistan water 
sector in general is smaller compared  with other sectors (say education) yet fragmentation (for 
water management sector) remains large enough that could potentially complicate introduction 
of  MTEF.  Sub-sector  enjoys  a  smaller  number  of  MABAs  yet  with  ongoing  reforms 
(decentralization) and the role played by the local government/municipalities, this fragmentation 
still presents a challenge.  
 
Norm-based budget allocation is still very much prevalent in Tajikistan’s water related sectors. 
While  major  efforts  are  being  undertaken  to  delink  norm  based  budgeting  with  consumption-
related  metrics  (with  metering  in  water  and  energy),  in  many  cases  actual  revenues  or  billing 
(beyond urban cities) continues to be norm-based. Coupled with gradual increases in tariffs and 
deteriorating quality/access does not yield trust/incentive to actually pay for services.  
 
Policy formulation in water sectors is often divorced from actual budgetary processes. The drinking 
water sector presents a particular challenge as the key service provider (KMK)  is not actually a 
MABA.  In  fact,  KMK  is  being  treated  as  a  private  entity  with  consequent  tax,  regulatory  and 
monitoring  implications  and  costs  associated  with  it  and  inability  to  at  least  cost-recovery  for 
socially important service like drinking water supply. Irrigation sector is better off in this respect 
but complicated by the fact that water user associations, acting as non-for-profit agencies face, a 
myriad of financial/legal complications to effectively undertake their duties and contributing to 
sector vices. In cases where MABAs do actually have capacity to properly budget for expenditure, 
actual allocations are often lower, leading to chronic underfunding, given the fact that the Ministry 
of Finance tends to favor only certain expenditure when fiscally restrained, i.e. recurrent costs and 
not  development  costs.  Ongoing  decentralizations  efforts  add  another  layer  of  challenges, 
especially given the role of the local governments in delivering water related services and limited 
local budgets. This situation almost universally makes achieving cost-recovery and development 
expenditures difficult. Who pays for uncovered costs remains  unanswered in case of Tajikistan, 
raising concerns about the sustainability of water supply and sanitation projects as seen by the 
growing arrears and difficult write off decisions that the government has to take.  
CHAPTER - 2 

 
38 
 
P
R
E-
M
TE
F
P
rim
ar
y M
TE
F
In
te
rm
id
ia
te
 M
TE
F
A
d
va
n
ce
d
 M
TE
F
20
16
-2
01
7
20
17
-2
01
8
20
18
-2
02
0
20
20
-2
02
5
FO
CU
S: 
 G
et
tin
g t
h
e b
as
ic
s r
ig
h
t
FO
CU
S: 
 T
ria
l M
TE
F
FO
CU
S: 
St
re
am
lin
in
g M
TE
F S
ys
te
m
s a
n
d
 P
ro
ce
ss
es
FO
CU
S: 
Ca
p
ac
ity
 to
 a
d
ju
st
 to
 n
ew
 c
h
all
en
ge
s
D
is
se
m
in
at
e W
at
er
 S
ec
to
r R
ef
or
m
 s
tra
te
gy
 to
 a
ll 
le
ve
ls
 o
f g
ov
er
nm
en
t a
nd
 a
ge
nc
ie
s
Id
en
tif
y &
 im
ple
m
en
t &
 fu
lly
 to
p 2
5%
 o
f p
rio
rit
y 
ac
tio
ns
 fr
om
 th
e W
at
er
 R
ef
or
m
 S
tra
te
gy
Id
en
tif
y &
 im
ple
m
en
t&
  f
ull
y f
un
d  
to
p 5
0%
 o
f p
rio
rit
y 
ac
tio
ns
 fr
om
 th
e W
at
er
 R
ef
or
m
 S
tra
te
gy
Im
ple
m
en
t a
nd
 fu
lly
 fu
nd
 re
m
ain
in
g w
at
er
 s
ec
to
r r
ef
or
m
 a
ct
io
ns
C
on
du
ct
 a
 n
at
io
na
l W
at
er
 S
ec
to
r F
un
din
g F
or
um
 
to
 d
ev
elo
p i
np
ut
s t
o t
he
 W
at
er
 S
ec
to
r M
TE
F 
str
at
eg
y a
nd
 a
cti
on
 p
la
n
D
ev
elo
p a
nd
 F
in
e-
tu
ne
 re
vis
ed
 s
ec
to
r f
un
din
g 
sc
he
m
e b
as
ed
 o
n R
B
O
s a
nd
 IW
R
M
 p
rin
cip
le
s
Fu
ll f
le
dg
ed
 a
do
pt
io
n o
f t
he
 re
vis
ed
 s
ec
to
r f
un
din
g 
sc
he
m
e a
cro
ss
 th
e s
ec
to
r a
nd
 s
ub
-s
ec
to
rs
ad
op
t a
nd
 fu
nd
 IT
 in
fu
str
uc
tu
re
 fo
r im
pr
ov
ed
 tr
ac
kin
g o
f r
ev
en
us
 a
nd
 
ex
pe
nd
itu
re
s i
n w
at
er
 s
ec
to
rs
Es
ta
bli
sh
 a
n M
TE
F W
G
 u
nd
er
 th
e W
at
er
 
C
ou
nc
il/
M
W
ER
 a
nd
 s
ta
ff 
w
ith
 p
eo
ple
 w
ith
 
bu
dg
et
in
g b
ac
kg
ro
un
d
Fir
st 
se
cto
r c
eil
in
g i
ss
ue
d t
o t
he
 w
at
er
 s
ec
to
r in
 
co
ns
ult
at
io
n w
ith
 th
e M
ER
M
 a
nd
 o
th
er
 k
ey
 
sta
ke
ho
ld
er
s
R
ev
is
ed
 w
at
er
 ta
rif
f p
oli
cy
 s
et
tin
g a
nd
 m
an
ag
em
en
t p
oli
cy
In
co
rp
or
at
e a
ll s
ec
to
r r
ev
en
ue
s a
nd
 e
xp
en
dit
ur
es
 (w
ith
 p
ro
pe
r 
an
aly
sis
 a
nd
 m
on
ito
rin
g c
ap
ac
ity
)
U
pd
at
e a
ll e
xis
tin
g d
ire
ct 
w
at
er
 s
tra
te
gie
s a
nd
 
as
so
cia
te
d f
un
din
g)
A
dd
re
ss
 w
at
er
 ro
ya
lty
 u
se
 s
tra
te
gy
 a
nd
 e
ns
ur
e f
un
ds
 
co
lle
ct
ed
 g
o b
ac
 to
 th
e w
at
er
 s
ec
to
r
D
ev
elo
p a
nd
 fu
nd
 P
PP
 ty
pe
 w
at
er
 p
ro
je
cts
 a
nd
 e
xp
an
d r
ev
en
ue
 b
as
e
In
te
gr
at
e a
ll W
at
er
 s
ec
to
r M
A
B
A
s i
nt
o o
ng
oin
g 
PF
M
/M
TE
F c
ap
ac
ity
 b
uil
din
g i
nit
ia
tiv
es
 (IP
SA
S, 
TS
A
, b
ud
ge
tin
g e
tc
)
B
as
ic
 s
ec
to
r-w
id
e 3
 y
ea
r  f
in
an
cia
l 
pr
og
ra
m
m
in
g/
fo
re
ca
st
in
g (
re
ve
nu
es
 a
nd
 
ex
pe
nd
itu
re
s)
de
ve
lo
p a
nd
 a
pp
ro
ve
 a
 fr
am
ew
or
k f
or
 in
tra
-s
ec
to
ra
l 
str
at
eg
ic
 p
rio
rit
iza
tio
n f
ra
m
ew
or
k
im
ple
m
en
t in
tra
-s
ec
to
ra
l f
un
din
g o
f p
rio
rit
y a
cti
on
s b
as
ed
 o
n f
ull
y 
de
ve
lo
pe
d c
os
tin
g/
alt
er
na
tiv
e o
pt
io
ns
 fo
r w
at
er
 in
ve
stm
en
t
Es
ta
bli
sh
 W
at
er
 S
ec
to
r In
fo
rm
at
io
n C
en
te
r (
an
d 
co
lle
ct 
all
 re
le
va
nt
 w
at
er
 in
fo
rm
at
io
n: 
fu
nd
in
g, 
m
ap
pin
g, 
pe
rfo
rm
an
ce
 e
tc
)
3 y
ea
r a
te
r s
ec
to
r in
ve
stm
en
t p
ro
gr
am
 d
ev
elo
pm
ed
 
(c
ap
ita
l a
nd
 re
cu
rre
nt
 e
xp
en
dit
ur
es
)
D
ev
elo
p a
nd
 a
pp
ro
ve
 a
 fr
am
ew
or
k f
or
 in
te
r-s
ec
to
rs
 
str
at
eg
ic
 p
rio
rit
iza
tio
n o
f p
ub
lic
 e
xp
en
dit
ur
es
 
im
ple
m
en
t in
te
r-s
ec
to
ra
l f
un
din
g o
f p
rio
rit
y a
cti
on
s b
as
ed
 o
n f
ull
y 
de
ve
lo
pe
d c
os
tin
g/
alt
er
na
tiv
e o
pt
io
ns
 fo
r w
at
er
 in
ve
stm
en
t
U
nd
er
ta
ke
 ra
pid
 M
TE
F n
ee
ds
 a
ss
es
sm
en
t in
 
W
at
er
 s
ec
to
r
D
ev
elo
p k
ey
 c
ou
nt
ry
-w
id
e w
at
er
 p
er
fo
rm
an
ce
 
ta
rg
et
s a
nd
 lin
ks
 to
 in
cre
as
ed
 b
ud
ge
tin
g 
Is
su
e w
at
er
 s
ec
to
r w
id
e g
uid
an
ce
 o
n c
os
t/b
en
ef
it a
na
ly
sis
 
of
 w
at
er
 in
ve
st
m
en
t p
ro
je
ct
s
C
om
pil
e a
 lis
t a
nd
 im
ple
m
en
ta
tio
n p
ro
gr
es
s 
(in
cl.
 fu
nd
in
g)
 o
f a
ll w
at
er
 re
la
te
d s
ec
to
r/s
ub
-
se
ct
or
 s
tra
te
gie
s a
nd
 p
ro
gr
am
s
C
re
at
e a
nd
 m
ain
ta
in
 W
at
er
 In
fra
str
uc
tu
re
 C
ad
as
te
r 
an
d u
pd
at
e a
ss
oc
ia
te
d c
os
ts
 to
 m
ain
ta
in
 th
es
e 
in
fra
str
uc
tu
re
 (b
y s
ub
-s
ec
to
r; b
y r
eg
io
n)
,  e
xis
tin
g 
an
d p
la
nn
ed
Str
en
th
en
in
g i
nt
er
na
l c
ap
ac
ity
 o
f a
ll s
ta
ke
ho
ld
er
s a
cro
ss
 
w
at
er
 s
ec
to
r in
 M
TE
F
D
ev
elo
p a
nd
 fu
nd
 a
 d
ed
ic
at
ed
 w
at
er
 b
ud
ge
tin
g 
ca
pa
cit
y b
uil
din
g p
ro
gr
am
 (a
nd
 re
so
ur
ce
s)
dr
af
t s
ec
to
r/s
ub
-s
ec
to
r e
xp
en
dit
ur
e s
tra
te
gie
s 
(p
la
ns
), a
cro
ss
 re
gio
ns
 a
nd
 w
at
er
 s
ta
ke
ho
ld
er
s