Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Terrorism and Counter-terrorism Fact Sheet No

H. Freedom of expression and the prohibition of 
incitement to terrorism
Prohibiting incitement to terrorism has been used in chapter II, section B, 
to illustrate the general requirements for any limitation on certain human 
rights to be prescribed by law, in pursuit of a legitimate purpose, and both 

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necessary and proportional. This section considers the issue in more detail, 
as it relates to the right to freedom of expression.
Incitement to terrorism is a strategy commonly used by terrorist organi- 
zations to further support for their cause and call for violent action. The 
Security Council has identified it as conduct which is contrary to the 
purposes and principles of the United Nations and called on States to adopt 
measures to prohibit and prevent it.
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Proscribing incitement to terrorism 
is integral to the protection of national security and public order, which 
are both set out as legitimate grounds for limiting freedom of expression 
in article 19 (3) of the International Covenant on Civil and Political Rights. 
It is also consistent with its article 20 (2), which requires States to prohibit 
any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes 
incitement to discrimination, hostility or violence. Great care must be 
taken, however, to ensure that any restriction on the right to freedom of 
expression is both necessary and proportional. This is especially important 
given that freedom of expression is an essential foundation of a democratic 
society,
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and its enjoyment is linked with other important rights, including 
the rights to freedom of thought, conscience and religion, belief and 
opinion.
Although none of the universal terrorism-related conventions explicitly 
requires the prohibition of incitement to terrorism, the Council of Europe’s 
Convention on the Prevention of Terrorism requires States parties to 
criminalize the unlawful and intentional public provocation to commit 
a terrorist offence, defining this as “…the distribution, or otherwise 
making available, of a message to the public, with the intent to incite 
the commission of a terrorist offence, where such conduct, whether or 
not directly advocating terrorist offences, causes a danger that one or 
more such offences may be committed” (art. 5 (1)). The United Nations 
Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and 
fundamental freedoms while countering terrorism has expressed the view 
that this provision represents a best practice in defining the proscription 
of incitement to terrorism.
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Article 5 of the Convention was the result 
of careful intergovernmental negotiation and defines what amounts to a 
“public provocation to commit a terrorist offence” with reference to three 
elements. There must first be an act of communication (“the distribution, 
or otherwise making available, of a message to the public...”). Secondly, 
there must be a subjective intention on the part of the person to incite 
terrorism (“…with the intent to incite the commission of a terrorist 
offence… whether or not directly advocating terrorist offences…”). 
Finally, there must be an additional objective danger that the person’s 
conduct will incite terrorism (“…where such conduct… causes a danger 

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that one or more such offences may be committed”). This last objective 
requirement separates incitement to terrorism from an act of glorification 
of terrorism. The requirement of intention in article 5 (2) reaffirms the 
subjective element within the definition of public provocation to commit 
a terrorist offence and requires the act of communication also to be 
intentional.
A troubling trend has been the proscription of the glorification (apologie) 
of terrorism, involving statements which may not go so far as to incite or 
promote the commission of terrorist acts, but might nevertheless applaud 
past acts. While such statements might offend the sensibilities of individual 
persons and society, particularly the victims of terrorist acts, it is important 
that vague terms of an uncertain scope such as glorifying or promoting 
terrorism are not used when restricting expression. A joint declaration of 
experts on freedom of expression explains that “incitement should be 
understood as a direct call to engage in terrorism, with the intention that 
this should promote terrorism, and in a context in which the call is directly 
causally responsible for increasing the actual likelihood of a terrorist act 
occurring.” 
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