Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК "О замене разверстки натуральным налогом" (1921 г.) и "Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.
Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.
Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение "О городском Совете", которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Хрущева Н.С. был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени "все более выступали как общественные организации" <1>. Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что "права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения". Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.
--------------------------------
<1> КПСС в революциях и решениях. М., 1986. Т. 10. С. 154.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам, и т.п.

После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные "широкие" полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: "Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов" <1>.
--------------------------------
<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. М.: Юрист, 1988. С. 20.

Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater - отец) - это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий "отеческую заботу" первых и "сыновью благодарность" вторых за улучшение условий жизнедеятельности <1>. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как "большую семью". Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом, и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются в том числе и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 38.

Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т.п. самоуправление.