Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".
Федеральный закон 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В отличие от предыдущего, Закон 1995 г. установил цели подобных союзов: 1) координация деятельности муниципальных образований и 2) повышение эффективности осуществления своих прав и интересов. Закон 1995 г. также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Большинство законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении повторило подобные нормы, закрепило, что муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.
Таким образом, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. В настоящее время в Российской Федерации осуществляют деятельность следующие виды объединений муниципальных образований:
1) общероссийские союзы (например, Союз российских городов, Союз малых городов России, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Российский союз местных властей);
2) межрегиональные ассоциации (в частности, Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация малых городов юга России, Союз городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера);
3) региональные центры (например, Ассоциация городов Владимирской области, Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация малых городов Подмосковья, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, Совет муниципальных образований Саратовской области). В субъекте Российской Федерации кроме региональных центров и союзов также создаются иные формы объединения местных властей: ассоциации глав муниципальных образований при губернаторах, ассоциации представительных органов муниципальных образований (например, Совет представительных органов муниципальных образований в Самарской области при Самарской Губернской Думе) и т.п.;
4) специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома России, Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация шахтерских городов, Союз развития наукоградов и т.п.).
Следует отметить, что Закон 1995 г. закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования самостоятельно принимал решение о вхождении или выходе из состава какой-либо ассоциации. Ассоциация или союз на общем собрании (съезде) членов самостоятельно принимали решение о собственном наименовании.
В отличие от предшествующего Закона Закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте Российской Федерации в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.
Региональные ассоциации принимают активное участие в развитии местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Так, в соответствии с уставом ассоциации и с учетом опыта развития местного самоуправления основными задачами деятельности Ассоциации "Совет муниципальных образований в Саратовской области" в настоящее время являются:
а) координация деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований - членов Ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, организация взаимопомощи между членами Ассоциации;
б) проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защиты населения;
в) принятие совместных решений по разработке и реализации региональных или местных программ и проектов по проблемам местного самоуправления;
г) подготовка предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;
д) организация информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказание правовой, методической и организационной помощи членам Ассоциации;
е) участие в разработке законодательства, затрагивающего интересы местного самоуправления;
ж) организация взаимодействия между муниципальными образованиями и органами государственной власти Саратовской области;
з) содействие формированию высококвалифицированного кадрового состава органов местного самоуправления;
и) организация взаимодействия с федеральными органами власти по вопросам, входящим в компетенцию Ассоциации;
к) организация взаимодействия с ассоциациями местных властей других регионов, Российской Федерации и зарубежных стран.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 66) организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Вместе с тем следует отметить некоторые противоречия, возникшие между двумя указанными Законами.
Во-первых, статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" содержит требование, согласно которому наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз". В то же время Закон 2003 г. закрепляет единственно возможное наименование объединения местных властей: "совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации" - без включения требуемых слов "ассоциация" или "союз".
Во-вторых, в отличие от Закона 2003 г. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" закрепляет за некоммерческой организацией право добровольно объединяться в ассоциации (союзы), а также право каждого члена ассоциации (союза) выйти из его состава по истечении финансового года (ст. ст. 11, 12) <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).


<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Ось-89, 2007.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 66) запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения. Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.
На общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации смогут объединиться в единое общероссийское объединение муниципальных образований (ЕООМО). В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения.
В настоящее время наиболее крупными объединениями на общероссийской уровне являются Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Союз российских городов был утвержден и зарегистрирован в Министерстве юстиции в 1991 г. Членство в Союзе оформили 90 городов России и 6 территориальных ассоциаций городов. С учетом ассоциированных членов Союз объединяет более 250 муниципальных образований Российской Федерации <1>. В рамках Союза образован ряд секций по наиболее актуальным направлениям развития городов. Наиболее активно работают секции: "Бюджет и финансы города", "Приватизация и управление муниципальной собственностью", "Градостроительство и землеустройство", "Экология города" и другие. Союз российских городов ставит перед собой следующие основные цели:
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С. 246 - 249.

а) развитие местного самоуправления как составной части конституционного строя России;

б) формирование государственной политики в области местного самоуправления;
в) содействие социально-экономическому развитию городов;
г) содействие уменьшению социальной напряженности и повышению уровня жизни населения городов;
д) осуществление благотворительной деятельности, направленной на решение социальных и экономических нужд населения городов;
е) установление и развитие связей и взаимодействие с союзами городов как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах в области экономической и социальной политики, а также обмена опытом в вопросах градостроительства и самоуправления;
ж) оказание содействия органам местного самоуправления городов в создании условий, отвечающих материальным и духовным потребностям каждого человека, развитию культуры народов и этносов, сохранению целостности экосистемы <1>.
--------------------------------
<1> Устав Союза российских городов от 20 ноября 1993 г. (ст. 2).