Repubblica italiana la corte dei conti sezione regionale di controllo per la calabria


Download 145.12 Kb.
Pdf ko'rish
Sana03.09.2018
Hajmi145.12 Kb.

 Rendiconto 2006 Comune di Santo Stefano d’Aspromonte 

Deliberazione n. 171/2008 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA 



LA CORTE DEI CONTI 

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA 

 

composta dai magistrati: 



Dott. Silvio AULISI 

 

Presidente 



Dott. Giuseppe GINESTRA 

 

Consigliere 



Prof. Dott. Vittorio CIRO’ CANDIANO 

 

Consigliere 



Dr.ssa Anna BOMBINO 

 

Consigliere 



Prof. Avv. Quirino LORELLI,                         Primo Referendario, relatore 

Dott. Natale LONGO                                        Primo Referendario 

 

nell’adunanza del 22 maggio 2008 



 

Visto  il  testo  unico  delle  leggi  sulla  Corte  dei  conti,  approvato  con  regio 

decreto 12 luglio 1934, n. 1214; 

Vista la legge 21 marzo 1953, n.161; 

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; 

Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 

16  giugno  2000  che  approva  il  regolamento  per  l’organizzazione  delle  funzioni  di 

controllo della Corte dei conti, modificata con la deliberazione della Sezioni riunite 

n. 2 del 3 luglio 2003;  

Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; 

Visto  il  Testo  Unico  sull’ordinamento  degli  enti  locali,  approvato  con  D.  Lgs. 

18 agosto 2000, n.267; 

Visto l’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge 

finanziaria 2006);  

Vista  la  deliberazione  n.  11/AUT/06,  resa  il  7  luglio  2006  dalla  Sezione 

Autonomie  della  Corte  dei  Conti,  con  la  quale  è  stata  completata  la  prima 

attuazione  del  citato  art.  1,  commi  166  e  167,  della  legge  23  dicembre  2005,  n. 

266, limitatamente agli organi degli enti locali delle Regioni a statuto ordinario; 

Lette  le  deduzioni  fatte  pervenire  nella  fase  istruttoria  dal  Sindaco  del 


 

 



Comune di Santo Stefano in Aspromonte con nota pervenuta il 20.02.08; 

Visto  il  deferimento  dell’istruttore  alla  Sezione,  di  cui  alla  nota  del 

14.05.2008; 

Vista  l’ordinanza  n.  8/2008  del  15.05.2008  con  la  quale  il  Presidente  della 

Sezione regionale di controllo ha convocato la stessa per l’adunanza odierna; 

Udito il relatore, primo referendario Quirino Lorelli 

Intervenuto in adunanza il Vice Sindaco 

 

C O N S I D E R A T O   I N    F A T T O 



 

Con  nota  del  18.06.2007,  la  Sezione  regionale  di  controllo  della  Corte  dei  conti 

richiedeva al revisore dei conti del Comune di Santo Stefano in Aspromonte di 

trasmettere  il  modello  di  questionario  approvato  dalla  Sezione  autonomie  della 

Corte dei conti, relativo ai rendiconti per l’anno 2006. 

In  data  18.07.2007.  perveniva  alla  Sezione  di controllo  il  modello  di  questionario 

compilato a firma del revisore dei conti. 

Con  nota  dell’11.01.2008,  indirizzata  al  Sindaco  ed  all’organo  di  revisione,  il 

Magistrato  istruttore  contestava  all’amministrazione  alcuni  aspetti  relativi  ai  dati 

contenuti nel questionario. 

Il Sindaco inoltrava alla Corte una nota pervenuta in data 20.02.2008 nella quale 

vengono  forniti  chiarimenti  e  ragguagli in  ordine  al  contenuto  del  questionario  ed 

alle contestazioni mosse.  

Con  nota  del  14.05.2008  il  Magistrato  ha  richiesto  al  Presidente  della  Sezione  di 

deferire  la  questione  alla  Sezione  del  controllo  per  l’adozione  di  una  specifica 

pronuncia  ai  sensi  dell’art.1,  comma  168  della  Legge  23  dicembre  2005,  n.266  e 

per  sentire  dichiarare  l’obbligo  del  Comune  di  Santo  Stefano  in  Aspromonte  ad 

adottare  le  necessarie  misure  consequenziali  al  fine  di  porre  rimedio  ai  risultati 

della gestione esposti nel rendiconto per l’anno 2006. 

 

C O N S I D E R A T O   I N    D I R I T T O 



 

Nel  caso  del  Comune  che  ci  occupa,  allo  stato  e  sulla  scorta  dei  dati  prospettati 

nelle comunicazioni fatte pervenire alla Sezione di controllo, è risultato che: 

1) 


Violazione 

grave 


della 

normativa 

comunitaria 

in 


relazione 

all’affidamento del servizio di riscossione dei tributi locali. 

Appaiono  gravemente  lese  le  disposizioni  nazionali  e  comunitarie  in  materia  di 

procedure di evidenza pubblica relativamente alla fornitura di servizi.  

Infatti, il Comune ha fatto presente quanto segue: 


 

 



1.Con  deliberazione  della  Giunta  comunale  del  9/1/2001  n.  l  è  stato  affidato  alla 

ETR SpA concessionario della riscossione - il servizio di riscossione dell'ICI – senza 

gara 

2.Con deliberazione della Giunta comunale del 9/1/2001 n. 2 è stato  affidato alla 



ETR  SpA  concessionario  della  riscossione  -  il  servizio  di  riscossione  della  TARSU– 

senza gara 

3.Con deliberazione della Giunta comunale del 14/10/2003 n.76 è stato rinnovato 

alla  società  APRISUD  il  servizio  di  rilevazione  generale  e  accertamento 

dell'evasione in materia di TARSU, TOSAP, ICI, ICIAP e Acquedotto, attribuito con 

gara e prorogato senza gara.  

4.Con  deliberazione  della  Giunta  comunale  del  9/3/2004  n.  20  è  stata  affidata  la 

gestione  del  servizio  idrico  integrato  alla  "Maggioli  Tributi  SpA".  La  stessa  ha 

curato  la  rilevazione  dei  consumi  e  la  riscossione  volontaria  dei  canoni  connessi, 

attribuito con gara e prorogato senza gara. 

5.Con deliberazione della Giunta comunale del 7/12/2004 n. 65 è stato prorogato 

l'affidamento della gestione del servizio idrico integrato alla "Maggioli Tributi SpA". 

La  stessa  ha  curato  la  rilevazione  dei  consumi  e  la  riscossione  volontaria  dei 

canoni connessi, attribuito con gara e prorogato senza gara.  

6.Con deliberazione della Giunta comunale del 21/6/2005 n. 46 è stato affidato il 

servizio di riscossione delle entrate provenienti dalla TARSU e dall'ICI alla ETR SpA 

- Concessionario della Riscossione dei Tributi –senza gara - 

7.Con  deliberazione  della  Giunta  comunale  del  28/12/2006  n.  108  è  stata 

confermato  l’affidamento  del  servizio  di  riscossione  entrate  provenienti  dalla 

TARSU alla ETR SpA. Concessionario della Riscossione Tributi – senza gara - 

 

L’art.52,  comma  1  del  D.  Lgs.  15  dicembre  1997,  n.  446,  come  da  ultimo 



modificato  dalla  Legge  24  dicembre  2007,  n.  244  ed  in  vigore  dal  1°  gennaio 

2008,  stabilisce  che  “Le  province  ed  i  comuni  possono  disciplinare  con 

regolamento  le  proprie  entrate,  anche  tributarie,  salvo  per  quanto  attiene  alla 

individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della 

aliquota  massima  dei  singoli  tributi,  nel  rispetto  delle  esigenze  di  semplificazione 

degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato  si applicano le 

disposizioni di legge vigenti”. 

Il  successivo  comma  5  prevede  che  “I  regolamenti,  per  quanto  attiene 

all'accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai 

seguenti criteri:  

a)  l'accertamento  dei  tributi  può  essere  effettuato  dall'ente  locale  anche  nelle 

forme associate previste negli articoli 24, 25, 26 e 28 della legge 8 giugno 1990, 

n. 142 ;  


 

 



b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento 

e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel 

rispetto della normativa dell’Unione europea e delle procedure vigenti in materia di 

affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, a: 

1) i soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1; 

2)  gli  operatori  degli  Stati  membri  stabiliti  in  un  Paese  dell’Unione  europea  che 

esercitano  le  menzionate  attività,  i  quali  devono  presentare  una  certificazione 

rilasciata dalla competente autorità del loro Stato di stabilimento dalla quale deve 

risultare  la  sussistenza  di  requisiti  equivalenti  a  quelli  previsti  dalla  normativa 

italiana di settore; 

3)  la  società  a  capitale  interamente  pubblico,  di  cui  all’articolo  113,  comma  5, 

lettera  c),  del  testo  unico  di  cui  al  decreto  legislativo  18  agosto  2000,  n.  267,  e 

successive  modificazioni,  mediante  convenzione,  a  condizione:  che  l’ente  titolare 

del capitale sociale eserciti sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui 

propri  servizi;  che  la  società  realizzi  la  parte  più  importante  della  propria  attività 

con l’ente che la controlla; che svolga la propria attività solo nell’ambito territoriale 

di pertinenza dell’ente che la controlla; 

4)  le  società  di  cui  all’articolo  113,  comma  5,  lettera  b),  del  citato  testo  unico  di 

cui  al  decreto  legislativo  n.  267  del  2000,  iscritte  nell’albo  di  cui  all’articolo  53, 

comma  1,  del  presente  decreto,  i  cui  soci  privati  siano  scelti,  nel  rispetto  della 

disciplina  e  dei  princìpi  comunitari,  tra  i  soggetti  di  cui  ai  numeri  1)  e  2)  della 

presente  lettera,  a  condizione  che  l’affidamento  dei  servizi  di  accertamento  e  di 

riscossione dei tributi e delle entrate avvenga sulla base di procedure ad evidenza 

pubblica;”. 

In  precedenza  la  norma,  più  volte  oggetto  di  modifiche  nel  corso  degli  anni,  ha 

sempre  ancorato  l’affidamento  al  “rispetto  delle  procedure  vigenti  in  materia  di 

affidamento della gestione dei servizi pubblici locali”, consentendolo in favore delle 

società miste, per la gestione presso altri comuni ovvero dei concessionari di cui al 

D.P.R. 28 gennaio 1988, n.43 (fattispecie ulteriormente chiarita al punto 3.9 della 

dalla  Circolare  del  Ministero  delle  Finanze,  Dipartimento  delle  Entrate,  Direzione 

Centrale Affari giuridici e contenzioso tributario, 16 novembre 2000, n.207) 

A far data dal 2004 ed a tutto il 2007, le procedure in materia di affidamento della 

gestione dei servizi pubblici locali sono individuabili nel testo dell’art.113, comma 

5  del  D.  Lgs.  18  agosto  2000  n.  267  (T.U.E.L.),  come  modificato  dal  comma  1 

dell'art.  14,  D.L.  30  settembre  2003,  n.  269  a  sua  volta  modificato  dalla  relativa 

legge di conversione.  

Secondo tale disposizione  

“5. L'erogazione del servizio avviene secondo le discipline di settore e nel rispetto 

della normativa dell'Unione europea, con conferimento della titolarità del servizio:  


 

 



a) a società di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare con procedure 

ad evidenza pubblica;  

b)  a  società  a  capitale  misto  pubblico  privato  nelle  quali  il  socio  privato  venga 

scelto  attraverso  l'espletamento  di  gare  con  procedure  ad  evidenza  pubblica  che 

abbiano  dato  garanzia di  rispetto  delle  norme  interne  e  comunitarie  in  materia  di 

concorrenza  secondo  le  linee  di  indirizzo  emanate  dalle  autorità  competenti 

attraverso provvedimenti o circolari specifiche;  

c)  a  società  a  capitale  interamente  pubblico  a  condizione  che  l'ente  o  gli  enti 

pubblici  titolari  del  capitale  sociale  esercitino  sulla  società  un  controllo  analogo  a 

quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante 

della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano”.  

Dalla  documentazione  prodotta  non  risulta  che  la  società  E.T.R.  s.p.a.  (oggi  

Equitalia  E.T.R.  s.p.a.  –  Concessionario  per  la  Calabria),  risponda  a  nessuno  dei 

requisiti di cui alle predette lett. b)  e c) della norma applicabile alla fattispecie in 

questione. 

Anzi va ricordato che ai sensi dell’art.3, comma 4, lett. b), del D.L. 30 settembre 

2005  n.  203,  convertito  in  legge,  con  modificazioni,  dall'art.  1  della  Legge  2 

dicembre  2005,  n.  248,  entrata  in  vigore  il  giorno  successivo  a  quello  della  sua 

pubblicazione,  Equitalia  spa  –  ovvero  le  società  dalla  stessa  partecipate, 

denominate  “agenti  della  riscossione”  –  può  effettuare  “le  attività  di  riscossione 

spontanea,  liquidazione  ed  accertamento  delle  entrate,  tributarie  o  patrimoniali, 

degli enti pubblici, anche territoriali, e delle loro società partecipate, nel rispetto di 

procedure di gara ad evidenza pubblica.” 

Analogamente se si guarda alle previdenti disposizioni e sin dalla data di entrata in 

vigore  del  D.  Lgs.  n.446/1997,  il  legislatore  ha  sempre  ed  esclusivamente  fatto 

riferimento  al  rispetto  delle  procedure  vigenti  in  materia  di  affidamento  della 

gestione  dei  servizi  pubblici  locali,  anche  allorché  il  servizio  di  riscossione  dei 

tributi  locali  fosse  affidato  ai  concessionari  di  cui  al  D.P.R.  43/1988.  Tale 

circostanza  esclude,  nel  caso  di  specie,  che  possano  essere  ritenute 

legittimamente  concluse  le  convenzioni  di  affidamento  diretto  e  le  relative 

(eventuali  proroghe)  che  nel  corso  degli  anni  hanno  consentito  alla  società 

surrichiamata  di  provvedere  alla  riscossione  nel  Comune,  atteso  che  né  è  stata 

dimostrata la natura totalmente pubblica della medesima, né, parimenti, sono stati 

comprovati  i  requisiti  di  cui  alle  disposizioni  normative  in  materia  di  affidamento 

dei servizi pubblici locali. 

Ne  segue  che  la  procedura  di  affidamento,  siccome  quelle  di  rinnovo,  devono 

essere  considerate  illegittime,  con  le  relative  conseguenze  anche  in  tema  di 

responsabilità  degli  amministratori,  dirigenti  e  funzionari  che  le  hanno  poste  in 

essere. 


 

 



2) Spese per incarichi e consulenze 

Risultano  conferiti  circa  24  incarichi  professionali  e  consulenze  tra  il  2003  ed  il 

2007.  

Va  ricordato  che  er  contenere  la  spesa  corrente  delle  amministrazioni  pubbliche 



già l’articolo 1, comma 9, del decreto – legge 12 luglio 2004, n.168, convertito con 

la  legge  n.  191  dello  stesso  anno  aveva  stabilito,  per  tutte  le  amministrazioni 

pubbliche, comprese regioni, province e comuni, escluse le università e gli enti di 

ricerca,  un  limite  alla  spesa  per  gli  incarichi  di  studio  e  consulenza,  che  non  può 

superare  la  spesa  annua  mediamente  sostenuta  nel  biennio  2001  –  2002,  ridotta 

del  15%.  La  norma  da  ultimo  richiamata  aveva  inoltre  disposto  che  l'affidamento 

di  incarichi  di  studio  o  di  ricerca,  ovvero  di  consulenze  a  soggetti  estranei 

all'amministrazione  in  materie  e  per  oggetti  rientranti  nelle  competenze  della 

struttura  burocratica  dell'ente,  dovesse  essere  adeguatamente  motivato  e 

risultava possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi 

straordinari.  In  ogni  caso  andava  preventivamente  comunicato  agli  organi  di 

controllo  ed  agli  organi  di  revisione  di  ciascun  ente.  L'affidamento  di  incarichi  in 

assenza dei presupposti di cui al predetto articolo, secondo la dizione della norma, 

costituiva  illecito  disciplinare  e  determinava  responsabilità  erariale.  Analoghe 

finalità  di  riduzione  della  spesa  corrente  e,  segnatamente,  di  quella  per  incarichi 

esterni e  consulenze, riveste la previsione della Legge Finanziaria 2005, la quale, 

tende, attraverso l’obbligo di trasmissione dell’atto di incarico alla Corte dei conti, 

a  richiamare  l’attenzione  dell’amministrazione  che  conferisce  l’incarico  sul 

carattere  di  straordinarietà  dello  stesso,  rafforzando,  inoltre,  l’obbligo  di 

motivazione del relativo provvedimento amministrativo. 

Questa  Corte  deve  rammentare  alle  amministrazioni  pubbliche  destinatarie  delle 

norme  speciali  di  cui  prima  al  D.L.  n.168/2004  ed,  oggi,  alla  Legge  Finanziaria 

2005, cioè tutte quelle di cui all’art.1, comma 2 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n.165, 

che la trasmissione degli incarichi alla Sezione regionale di controllo della Corte dei 

conti, organo di controllo esterno, costituisce per esse uno specifico obbligo e che 

il mancato invio rappresenta una violazione della disposizione di legge sia sotto il 

profilo  della  buona  amministrazione,  sia  sotto  quello  ben  più  grave,  dei  profili  di 

responsabilità  contabile  insorgenti  sull’organo  che  ha  conferito  l’incarico,  come 

esattamente  richiamato  nell’ultima  parte  della  norma  contenuta  nella  legge 

finanziaria 2005.  

Sul  punto  bisogna  preliminarmente  osservare  che,  tranne  nella  ipotesi  di 

costituzione  di  rapporti  di  lavoro  subordinato,  sembra  da  riconoscere  all’ 

amministrazione  la  potestà  di  recedere    dal  contratto  di  consulenza  che  non  sia 

stato ancorato al raggiungimento di risultati, ma a generiche prestazioni reiterate 



 

 



o  ripetute  nel  tempo.  Ed  infatti  la  vigente  legislazione  di  principio,  statale  e 

regionale,  non  consente  contratti  di  tal  fatta;  specificamente  questa  Sezione  ha 

cercato  di  individuare  le  forme  giuridiche  di  contratti  di  collaborazione  e  di 

consulenza  consentite dalla vigente normativa. 

Quanto alla giurisprudenza di legittimità e contabile viene costantemente ed ormai 

da diversi anni affermato che il conferimento di incarichi di consulenza a soggetti 

esterni può considerarsi ammissibile quando si debba far fronte ad un  compito di 

carattere  straordinario  e  quando,  all'interno  della  struttura  amministrativa  non 

siano  rinvenibili,  previa  diligente  ricognizione,  conoscenze  e  professionalità 

adeguate;  gli  incarichi  vanno  conferiti  ad  esperti  di  provata  competenza, 

determinando  preventivamente  durata,  luogo,  oggetto  e  compenso  della 

collaborazione  (ex  plurimis,  Corte  dei  Conti,  Sez.  giurisd.  Puglia,  16  settembre 

2004, n.229) ed esattamente in tal senso è la lettera della previsione della Legge 

Finanziaria 2005. 

In  nessuna  norma  figura  la  possibilità  di  configurare  consulenze  che  non  siano 

legate al risultato ma al decorso del tempo. La ratio è chiara: mentre nei rapporti 

di lavoro subordinato la prestazione del lavoratore è misurabile e la retribuzione è 

legata  alla  quantità  e  qualità  del  lavoro  svolto  (art.36  Cost.),  e  nel  rapporto  di 

lavoro parasubordinato ed in quello d’opera vi è un obbligo di risultato, comunque 

legato  al  pagamento  di  un  compenso  predeterminato  dalle  parti  o  regolato  da  un 

contratto collettivo di riferimento, nel caso delle consulenze, trattandosi di ricorso 

a  professionalità  esterne  in  relazione  a  situazioni  eccezionali,  non  può  valere  in 

alcun caso un elemento temporale. 

Ed infatti il consulente lega il proprio compenso ad obiettivi che dovrebbero essere 

prefissati  dal  committente;  da  ciò  la  necessità  assoluta  di  limitare  il  ricorso  alle 

consulenze a casi eccezionali, ai quali non possa farsi fronte con le figure che sono 

presenti nell’amministrazione. 

Su  punto  questa  Corte,  oltre  a  dover  rilevare  che  non  sono  state  effettuate  le 

doverose comunicazioni, rileva come il Comune abbia utilizzato consulenze e fatto 

ricorso a professionisti esterni in maniera eccessiva ed al di fuori dei limiti massimi 

ordinamentali. 

3)  Illegittimità  relative  all’affidamento  diretto  del  servizio  di  raccolta 

differenziata dei rifiuti  

E’  stato  comunicato  che  con  riguardo  alla  nettezza  urbana,  con  delibera  del 

28/05/2002  n07  il  Consiglio  Comunale  ha  affidato  alla  "Fata  Morgana  S.p.A"  la 

raccolta  e  trasporto  a  smaltimento  degli  R.S.U  ed  il  servizio  di  raccolta 

differenziata  facendo  seguito  all'Ordinanza  n°1515  del  09/07/2001  del  Sub-


 

 



Commissario Delegato per l'emergenza ambientale in Calabria. Il tutto è avvenuto 

senza gara ma in affidamento diretto come da nota prot. n°2871 del 06/03/2001 

del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti in Calabria. 

Invero  il  Comune  detiene  solo  una  partecipazione  minoritaria  di  tale  società, 

costituita  con  atti  del  Commissario  straordinario  per  l’emergenza  ambientale  in 

Calabria e partecipata in via “forzosa” da diversi comuni. 

Tale  ultima  circostanza  esclude  in  maniera  certa  che  l’affidamento  diretto  sia 

avvenuto ad una società in house providing e che, quindi, possa essere ascritta ad 

una delle tipologie di cui agli artt.113 e segg. del T.U.E.L. 

La  situazione  di  in  house  legittima  l’affidamento  diretto,  senza  previa  gara,  del 

servizio  di  un  ente  pubblico  a  una  persona  giuridicamente  distinta,  qualora  l’ente 

eserciti sul secondo un controllo analogo a quello dallo stesso esercitato sui propri 

servizi e la seconda realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente 

o  con  gli  enti  che  la  controllano  (C.  giust.  CE,  18  novembre  1999,  C-107/98, 

Teckal). L’affidamento diretto di un servizio pubblico viene consentito tutte le volte 

in  cui  un  ente  pubblico  decida  di  affidare  la  gestione  del  servizio,  al  di  fuori  del 

sistema  della  gara,  avvalendosi  di  una  società  esterna  (ossia,  soggettivamente 

separata)  che  presenti  caratteristiche  tali  da  poterla  qualificare  come  una 

“derivazione”, o una longa manus, dell’ente stesso. Si è in presenza di un modello 

di  organizzazione  meramente  interno,  qualificabile  in  termini  di  delegazione 

interorganica. Mentre, la disciplina comunitaria dei pubblici appalti va applicata se 

l’ente  affidatario  sia  distinto  dall’amministrazione  aggiudicatrice  sul  piano  formale 

e sia autonomo sul piano sostanziale. 

Trattandosi  di  deroga  ai  principi  di  concorrenza,  non  discriminazione,  e 

trasparenza  (tutti  costituenti  canoni  fondamentali  del  trattato  istitutivo  della 

Comunità  europea),  l’in  house  providing  è  stato  ritenuto  ammissibile  solo  nel 

rispetto di alcune rigorose condizioni, individuate dalla giurisprudenza comunitaria 

ed elaborate anche da quella nazionale. 

Le  misure  restrittive  adottate  già  in  ambito  comunitario  per  eliminare  o  ridurre  i 

suddetti inconvenienti sono costituite dalle stringenti condizioni poste per rendere 

legittimo l’affidamento in house, rappresentate da: 

1)  il  così  detto  “controllo  analogo  a  quello  svolto  sui  propri  servizi”, 

necessariamente esercitato dall’ente pubblico nei confronti dell’impresa affidataria; 

2)  il  rapporto  di  stretta  strumentalità  fra  le  attività  dell’impresa  in  house  e  le 

esigenze pubbliche che l’ente controllante è chiamato a soddisfare. 

La  giurisprudenza  comunitaria,  in  particolare,  ha  utilizzato  l’espressione  in  house 

providing  per  identificare  il  fenomeno  di  “autoproduzione”  di beni,  servizi  o lavori 

da parte della pubblica amministrazione: la quale acquisisce un bene o un servizio 

attingendoli  all’interno  della  propria  compagine  organizzativa  senza  ricorrere  a 


 

 



“terzi”  tramite  gara  (così  detta  esternalizzazione)  e  dunque  al  mercato  (a  partire 

da  C.  giust.  CE,  18  novembre  1999,  C-107/98,  Teckal).  In  ragione  del  “controllo 

analogo”  e  della  “destinazione  prevalente  dell’attività”,  l’ente  in  house  non  può 

ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come 

uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa: non è, pertanto, necessario che 

l’amministrazione  ponga  in  essere  procedure  ad  evidenza  pubblica  per 

l’affidamento di appalti. 

I requisiti dell’in house providing, costituendo un’eccezione alle regole generali del 

diritto  comunitario,  vanno  interpretati  restrittivamente  (Corte  di  giustizia  CE,  6 

aprile 2006, C-410/04 e Cons. Stato, sez. II, n. 456/2007). 

La  sussistenza  del  controllo  analogo  viene  esclusa  in  presenza  di  una  compagine 

societaria  composta  anche  da  capitale  privato,  essendo  necessaria  la 

partecipazione  pubblica  totalitaria.  Infatti,  la  partecipazione  (pure  minoritaria)  di 

un’impresa  privata  al  capitale  di  una  società,  alla  quale  partecipi  anche 

l’amministrazione  aggiudicatrice,  esclude  in  ogni  caso  che  tale  amministrazione 

possa esercitare su detta società un controllo analogo a quello che essa svolge sui 

propri  servizi  [Corte  di  giustizia  CE,  Sezione  Seconda,  19  aprile  2007,  C-295/05, 

Asociaciòn  de  Empresas  Forestales  c.  Transformaciòn  Agraria  SA  (TRASGA);  21 

luglio  2005,  C-231/03,  Consorzio  Corame;  11  gennaio  2005,  C-26/03,  Stadt 

Halle].  Occorre,  quindi,  che  l’ente  possegga  l’intero  pacchetto  azionario  della 

società  affidataria  (Cons.  Stato,  sez.  V,  13  luglio  2006,  n.  4440;  in  precedenza 

Cons.  Stato,  sez.  V,  22  dicembre  2005,  n.  7345  aveva  ritenuto  che  la  quota 

pubblica dovesse essere comunque superiore al 99%). 

L’in  house,  così  come  costruito  dalla  giurisprudenza  comunitaria,  sembra 

rappresentare,  più  che  un  modello  di  organizzazione  dell’amministrazione, 

un’eccezione  alle  regole  generali  del  diritto  comunitario,  le  quali  richiedono  la 

previa gara. 

E’  evidente  che  nel  caso  di  specie  non  ricorrono  gli  elementi  dell’in  house 

providing,  sia  in  ragione  della  modestissima  quota  posseduta  dal  Comune  in 

esame, sia per la presenza di soci privati alla società mista nella misura di oltre il 

40%. 

Nello  specifico  ed  al  di  là  dell’obbligatorietà  della  partecipazione  del  Comune  de 



quo vi è che però gli atti di affidamento dei servizi sono stati adottati al di fuori di 

procedure di evidenza pubblica, siccome le proroghe (se ve ne fossero).  

Peraltro va precisato che mentre la costituzione originaria della società a cura del 

Commissario  straordinario  riguardava  solo  il  servizio  di  raccolta  differenziata,  alla 

medesima  società  il  comune  ha  affidato  anche  il  servizio  di  raccolta  c.d. 

indifferenziata,  per  il  quale  non  poteva,  evidentemente,  valere  la  obbligatorietà 

della partecipazione (della quale è peraltro dato dubitare sotto il profilo giuridico). 


 

 

10 



Sulla  regolarità  di  tali  affidamenti  questa  Corte  non  può  che  esprimere  diverse 

perplessità  atteso  che  la  normativa  vigente  e  quella  precedente  (art.113  del 

T.U.E.L.  ed,  in  precedenza,  legge  142/1990),  consentivano  l’affidamento  diretto 

solo  ed  esclusivamente  a  società  pubbliche  partecipate  dall’ente,  ma  in  via 

maggioritaria;  nelle  altre  fattispecie  si  sarebbe  dovuti  ricorrere  a  procedure  ad 

evidenza pubblica. 

La raccolta ed il trattamento di rifiuti rientra nell’ambito della categoria dei servizi, 

seppur di interesse generale - come esattamente ricordato dalla Corte di Giustizia 

CE,  sentenza  10.11.2005,  causa  C-29/04,  Commissione/  Austria  e  recentemente 

ribadito dalla stessa Corte di Giustizia CE, Seconda Sezione, sentenza 18.7.2007, 

causa C-382/05, Commissione/ Repubblica Italiana – ed, in quanto tale, ad essa si 

applicano  tutte  le  disposizioni  comunitarie  e  nazionali  in  materia  di  obbligatorietà 

di procedure ad evidenza pubblica nella scelta del contraente/prestatore. 

Tali disposizioni, che a livello nazionale sono state riorganizzate in seno al D. Lgs. 

12  aprile  2006  n.  163,  recante  il  “Codice  dei  contratti  pubblici  relativi  a  lavori, 

servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”, ma che 

operano sin dall’approvazione della Direttiva CE 92/50, quindi da data precedente 

il  regime  commissariale,  sono  poste  a  tutela  dei  principi  della  concorrenza  e  del 

libero mercato. 

Il  principio  di  concorrenza  è  uno  dei  principi  cardini  del  Trattato,  soprattutto  in 

relazione al mondo delle commesse pubbliche. Esso garantisce la completa parità 

di accesso di tutte le imprese europee ai contratti pubblici, con la conseguenza che 

le  imprese  europee  (e  anche  quelle  interne)  devono  essere  poste  sullo  stesso 

piano, concedendo loro le medesime opportunità; sia sotto il profilo dell’accesso ai 

contratti  pubblici  (e  quindi  attraverso  il  sistema  ordinario  dell’evidenza  pubblica), 

sia impedendo che particolari situazioni economiche pongano alcune di esse in una 

condizione di privilegio o comunque di favore economico. 

Da ciò consegue che il sistema dell’affidamento diretto, in primo luogo, costituisce 

eccezione al sistema ordinario delle gare ed, in secondo luogo, deve rispondere a 

ben  precisi  presupposti,  in  assenza  dei  quali  l’affidamento  è  idoneo  a  turbare  la 

par condicio e quindi a violare il Trattato (e le direttive). 

Ora nel caso di specie essendo la raccolta ed il trattamento dei rifiuti una attività 

di  rilevanza  economica  oggetto  di  contratto  da  stipulare  con  una  pubblica 

amministrazione, devono sempre applicarsi le regole della Comunità europea sulla 

concorrenza e, in particolare, gli obblighi di parità di trattamento e di trasparenza. 

Si tratta dei principi del Trattato, che sono quelli di: 

a) libertà di stabilimento (art. 43); 

b) libera prestazione dei servizi (art. 49); 



 

 

11 



c)  parità  di  trattamento  e  divieto  di  discriminazione  in  base  alla nazionalità  (artt. 

43 e 49); 

d)  trasparenza  e  non  discriminazione  (art.  86,  che  vieta  le  misure  di  favore  a 

vantaggio  delle  imprese  che  godono  di  diritti  speciali  o  esclusivi  e  di  quelle 

pubbliche). 

Recentemente  siffatti  principi  sono  stati  ribaditi  dalla  Corte  costituzionale,  con  la 

sentenza 22 novembre 2007, n. 401. 

Nell’ambito  dei  contratti  pubblici,  ad  avviso  della  Consulta,  viene  soprattutto  in 

rilievo  l’aspetto  della  tutela  della  concorrenza,  che  si  concretizza,  in  primo  luogo, 

nell’esigenza  di  assicurare  la  più  ampia  apertura  del  mercato  a  tutti  gli  operatori 

economici  del  settore;  in  ossequio  ai  principi  comunitari  della  libera  circolazione 

delle  merci,  della  libertà  di  stabilimento  e  della  libera  prestazione  dei  servizi.  Le 

procedure ad evidenza pubblica nella scelta del contraente devono essere idonee a 

garantire,  in  particolare,  il  rispetto  dei  principi  di  parità  di  trattamento,  di  non 

discriminazione,  di  proporzionalità  e  di  trasparenza.  La  Corte  costituzionale  ha 

evidenziato  che  la  nozione  comunitaria  di  concorrenza,  che  si  riflette  su  quella  di 

cui  all’art.  117,  comma  2,  lett.  e),  della  Costituzione  della  Repubblica  Italiana,  è 

definita  come  concorrenza  “per”  il  mercato,  la  quale  impone  che  il  contraente 

venga  scelto  mediante  procedure  di  garanzia  che  assicurino  il  rispetto  dei  valori 

comunitari e costituzionali sopra indicati. 

Sul piano interno, l’osservanza di siffatti principi costituisce anche attuazione delle 

stesse  regole  costituzionali  di  buon  andamento  e  imparzialità,  le  quali,  ai  sensi 

dell’art.  97  Cost.,  devono  guidare  tutta  l’azione  dell’amministrazione.  Anzi,  è 

proprio  l’esigenza  di  uniformare  la  normativa  interna  a  quella  comunitaria  -  sul 

piano  della  disciplina  del  procedimento  di  scelta  del  contraente  -  nel 

perseguimento  della  tutela  della  concorrenza,  ad  avere  determinato  il  definitivo 

superamento della concezione che vedeva la procedimentalizzazione dell’attività di 

scelta  del  contraente  dettata  nell’esclusivo  interesse  dell’amministrazione. 

Pervenendosi  all’obiettivo  primario  costituito  dalla  tutela  degli  interessi  degli 

operatori, ad accedere al mercato e a concorrere per il mercato. Il che realizza pur 

sempre medesime finalità. 

Questa  Corte  non  ritiene  costituisca  una  esimente  delle  responsabilità 

dell’amministrazione  per  la  grave  violazione  alle  normative  in  materia  di 

affidamento  di  servizi,  l’esistenza  di  una  (risalente)  nota  dell’Ufficio  del 

Commissario straordinario per l’emergenza ambientale in Calabria del 6.3.2001, n. 

2871,  la  quale  sostiene  la  possibilità  per  i  Comuni  di  affidare  direttamente  alle 

società miste minoritarie i servizi di nettezza urbana senza alcuna gara. 

Riguardo alla medesima va primariamente evidenziato come la stessa risulti non a 

firma dello stesso Commissario straordinario, bensì di un sub-commissario e di un 


 

 

12 



dirigente  dell’ufficio;  inoltre  tale  nota  giammai  avrebbe  potuto  rivestire  carattere 

normativo  o  precettivo,  stanti  i  limiti  giuridici  espressamente  riguardanti  l’attività 

amministrativa  delle  gestioni  commissariali,  fissati,  per  un  verso  negli  artt.5  e 

segg.  della  legge  24  febbraio  1992,  n.  225  e,  per  altro  verso  nelle  O.P.C.M.  21 

ottobre 1997, n.2696 e successive modificazioni ed integrazioni. 

Analoghe  considerazioni  valgono  per  il  contenuto  dell’ordinanza  del  Ministro 

dell'Interno, delegato per il coordinamento della protezione civile, 22 marzo 2002, 

n.  3185,  la  quale  autorizzava  indirettamente  l’affidamento  diretto  della  raccolta 

differenziata alle s.p.a. miste minoritarie. 

Più  in  generale  illegittimi  sarebbero  tutti  gli  atti  amministrativi,  anche  se  a 

contenuto  normativo,  di  autorizzazione,  implicita  od  esplicita,  all’affidamento 

diretto  e  senza  gara  di  servizi  pubblici,  attesa  la  loro  contrarietà  a  disposizioni 

cogenti nazionali e comunitarie. In quanto tali essi andavano e vanno  disapplicati 

da  parte  dell’autorità  amministrativa  o  giurisdizionale  chiamata  a  decidere  od  a 

pronunciarsi su questioni connesse e/o dipendenti dall’atto medesimo. 

Rileva  questa  Sezione  del  controllo  come  il  contenuto  di  tali  note  colpevolmente 

non  sia  mai  stato  annullato  negli  anni  successivi,  in  esercizio  del  potere  di 

autoannullamento, nonostante fossero palesemente illegittime e contrarie ad ogni 

principio nazionale e comunitario in materia di affidamento di servizi pubblici locali. 

Tale  circostanza  determina  però  un  eventuale  concorso  di  responsabilità  dei  vari 

Commissari  straordinari  -  organi  della  Presidenza  del  Consiglio  -  nelle  gravi 

violazioni  ma  giammai  determina  una  esclusione  di  responsabilità  delle 

amministrazioni  comunali  le  quali  ben  potevano,  nell’ambito  dei  propri  poteri  di 

indirizzo  e  gestionali,  procedere  all’espletamento  di  pubbliche  gare,  in  ossequio 

alle  disposizioni  generali  e  di  principio  imperative  contenute  nel  T.U.E.L.,  e  nella 

direttiva CE in materia di affidamento di servizi. 

Dunque,  in  ultima  analisi,  questa  Corte  deve  dichiarare  che  l’affidamento  diretto 

della  raccolta  e  smaltimento  differenziato  e  non,  di  rifiuti  solidi  urbani,  siccome 

altri  servizi  similari,  è  stato  disposto  in  favore  delle  società  miste  contrariamente 

alle disposizioni nazionali e comunitarie. 

4) Conservazione residui risalenti 

Non  sono  state  fornite  alla  Corte  adeguate  giustificazioni  circa  la  regolarità  delle 

procedure  di  conservazione  dei  residui  attivi  risalenti,  nonostante  l’art.  228, 

comma  3  T.U.E.L.  preveda  che  “Prima  dell'inserimento  nel  conto  del  bilancio  dei 

residui attivi e passivi l'ente locale provvede all'operazione di riaccertamento degli 

stessi,  consistente  nella  revisione  delle  ragioni  del  mantenimento  in  tutto  od  in 

parte dei residui”. 

Si rileva : 



 

 

13 



a)una  scarsa  percentuale  di  riscossione  in  conto  residui.  Per  quanto  riguarda  i 

Titoli  I,  II  e  III,    a  fronte  di  oltre  €  2.542.802  di  residui  anno  precedente  si  è 

proceduti  alla  riscossione  di  poco  più  di  €  753.945  (2%).  Per  quanto  riguarda  i 

residui dei Titoli IV e V, complessivamente considerati, a fronte di € 5.184.511 di 

residui,  si è proceduto alla riscossione di poco più di € 502.020.  

b)Il  totale  dei  residui  attivi  pari  ad  €  5.476.814,    ha  superato    di  gran  lunga  il 

totale degli accertamenti di competenza  pari a € 2.295.611 circa. 

c)I residui attivi risultano in gran parte risalenti nel tempo, ingenerando così forti 

dubbi  sul  loro  corretto  mantenimento  in  bilancio.  In  particolare,  su  un  totale  di 

residui attivi relativi ai titoli I,  II e  III al 31.12.2005 di oltre € 1.178.000, circa € 

184.000 (15%) sono relativi agli anni 2001 e precedenti.  

d)Per  quanto  riguarda  i  residui  attivi  dei  Titoli  IV  e  V,  anche  questi  risalenti  nel 

tempo (oltre il 45% del totale al 31.12.2005) proviene dal 2001 e precedenti fino 

ad arrivare  ad oltre  € 1.205.000.  

Tutto ciò denota, a parere di questo Corte, la precarietà degli equilibri di bilancio in 

cui versa l’amministrazione che dovrebbe procedere alla pronta riscossione di una 

così  grande  massa  di  residui  attivi  provenienti  da  anni  precedenti  al 2000  ed  alla 

eliminazione dei residui non più riscuotibili e comunque alla cancellazione dal conto 

del  bilancio  di  quelli  di  dubbia  esigibilità  con  la  loro  iscrizione  nel  conto  del 

patrimonio. 

Inoltre  è  emerso  un  basso  tasso  di  realizzazione  dei  residui  attivi  (riscossioni  su 

residui  su  residui  anno  precedente)  il  quale  potrebbe  concretare  grave 

responsabilità  degli  uffici  finanziari,  atteso  che  rappresenta  un  atto  patrimoniale 

pregiudizievole la mancata riscossione d'una somma da parte di un ente pubblico, 

quale  conseguenza  dell'omissione  di  un  atto  di  ufficio  previsto  a  carico  del  reo 

(Cass. Pen., Sez. II, Ordinanza n. 1125 del 3 giugno 1974). 

A  tutela  di  un  possibile  mancato  introito  di  residui  attivi  di  esercizi  remoti  non 

risulta essere stato istituito un congruo “fondo svalutazione crediti”. 

5) Debiti del Comune nei confronti della Regione 

E’  stato  comunicato  che  il  Comune  con  atto  della  G.C.  n.  104  del  24/12/07, 

esecutivo, ha approvato il piano di estinzione del debito verso la Regione Calabria 

per  la  somministrazione  di  acqua  uso  idropotabile  per  il  periodo  1988/2004.  Non 

esistono altri debiti nei confronti della Regione. 

Dal burc risulta un debito di € 1.218.000. Non è stato chiarito altro 

Tale esposizione debitoria appare sintomo di una incapacità gestoria che non può 

che  suscitare  allarme,  anche  sotto  il  profilo  della  possibile  responsabilità  degli 

amministratori per danno erariale che andrà valutato nelle opportune sedi. 

6) Società ed organismi partecipati dal Comune. 



 

 

14 



Va rilevata la partecipazione del Comune in 5 società, enti, consorzi, di cui una in 

liquidazione, a fronte di una serie di norme imperative – che non paino rispettate – 

le quali impongono assolutamente di limitare tali possibilità. 

Ora bisogna ricordare che la ratio delle disposizioni in materia di s.p.a. pubbliche, 

maggioritarie  e  minoritarie,  interamente  contenuta  nel  Titolo  V  del  T.U.E.L.,  è 

unicamente  quella  di  migliorare,  attraverso  l’utilizzo  di  moduli  privatistici  e, 

segnatamente,  dello  strumento  delle  società  di  capitale,  la  gestione  dei  servizi 

pubblici “che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare 

fini  sociali  e  a  promuovere  lo  sviluppo  economico  e  civile  delle  comunità  locali” 

(art.112 del T.U.E.L.). 

Su queste basi normative deve essere escluso che gli enti locali possano procedere 

alla costituzione di società per azioni per finalità diverse rispetto a quelle stabilite 

dalla  legge,  ivi  incluse,  finalità  esclusive  di  natura  prettamente  commerciale  ed 

imprenditoriale. 

Non  tutte  le  suelencate  società  hanno  come  obiettivo  la  realizzazione  di  opere 

necessarie  al  corretto  svolgimento  di  un  pubblico  servizio,  né  la  realizzazione  di 

infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico. 

Ne  discende  che  il  Consiglio  comunale  dovrà  verificare  i  modi  e  le  forme  di 

modificazione  dell’oggetto  sociale,  riportando  questo  ed,  ovviamente,  le  attività 

della  società,  nell’ambito  delle  attività  che  costituiscono  servizi  pubblici  locali, 

dovendosi per tali definire quelle attività che mirano a soddisfare esigenze proprie 

di una platea indifferenziata di utenti ed il cui gestore sia sottoposto ad una serie 

di  obblighi  volti  a  garantire  il  rispetto,  nell’erogazione  del  servizio,  di  norme  di 

continuità, regolarità, capacità e qualità, cui non potrebbe essere assoggettata una 

comune attività economica. 

Nell’ipotesi  in  cui  il  Comune  non  rinvenga  elementi  significativi  di  pubblico 

interesse nello svolgimento delle attività delle suddette società e non sia in grado 

di avviare le attività delle stesse verso la prestazione di servizi pubblici, dovrebbe 

concludersi per un obbligo di cessione delle quote. 

Per questi motivi 

LA CORTE DEI CONTI  

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA 

D E L I B E R A 

1) 


Il  Comune  di  Santo  Stefano  in  Aspromonte  ha  reiteratamente  commesso 

gravi  irregolarità  provvedendo  all’affidamento  di  servizi  in  difetto  dei  requisiti 

normativamente  stabiliti  ed  in  carenza  di  procedure  di  evidenza  pubblica;  ha 

inoltre approvato e consentito proroghe di contratti in violazione della disposizioni 

imperative  in  materia  di  nullità  dei  relativi  contratti,  nei  termini  di  cui  in 


 

 

15 



motivazione.  Il  Consiglio  Comunale    adotterà  entro  30  giorni  dalla  presente  un 

formale atto di indirizzo sul punto da trasmettere a codesta Sezione. 

 

2) 


Il  Comune  di  Santo  Stefano  in  Aspromonte  non  ha  chiarito  la  regolarità  e 

tempestività  delle  procedure  di  conservazione  di  residui  attivi  risalenti  e  pertanto 

la conservazione di residui non riaccertati, ai sensi dell’art. 228 T.U.E.L., comporta 

la  non  veridicità  del  rendiconto.  Per  l’effetto  e  fatta  salva  ogni  accertamento  di 

fattispecie di responsabilità derivante dalla mancata riscossione, dolosa o colposa, 

di  somme  dovute  per  tributi  ed  imposte  comunali,  l’amministrazione  dovrà 

procedere  ad  una  procedura  straordinaria  di  riaccertamento  dei  residui  attivi  e 

passivi iscritti nei propri bilanci entro il termine di 90 giorni dalla notificazione della 

presente; 

 

3) 



Il  Comune,  previa  esecuzione  di  quanto  disposto  sub  2),  terrà  sotto 

osservazione  l’andamento  delle  procedure  di  riscossione  delle  proprie  entrate, 

informando questa Corte, entro sei mesi dalla notifica della presente deliberazione, 

circa  l’andamento  delle  stesse,  stante  quanto  rilevato  a  proposito  del  recupero 

evasione tributaria; 

 

4) 



il  Consiglio  comunale  dovrà  verificare  la  sussistenza  di  un  pubblico 

interesse  al  mantenimento  delle  partecipazioni,  adottando  ogni  opportuno 

provvedimento  per  evitare  di  dover  concorrere  al  ripiano  di  perdite  a  carico 

dell’erario  comunale.  All’esito  e  comunque  entro  45  giorni,  comunicherà  a  questa 

Corte le determinazioni assunte dal Consiglio. 

O R D I N A 

L’invio della presente al Consiglio Comunale.  

D I S P O N E 

La pubblicazione della presente sul Bollettino Ufficiale della Regione Calabria 

 

Il Relatore 



 

 

 



 

 

 



Il Presidente   

F.to Quirino Lorelli 

 

 

 



 

 

F.to Silvio Aulisi 



 

 

Depositata in Segreteria il 19.06.2008 



 

 

Il Direttore della Segreteria 



F.to (Antonio LEONE) 


Download 145.12 Kb.

Do'stlaringiz bilan baham:




Ma'lumotlar bazasi mualliflik huquqi bilan himoyalangan ©fayllar.org 2020
ma'muriyatiga murojaat qiling