4-мавзу. Давлат бошқарувининг маъмурий-ҳУҚУҚий шакллари маъруза саволлари

Давлат бошқаруви тушунчаси.
Давлат бошқаруви - бу ижтимоий бошқарувнинг бир хилидир, яъни жамиятни бошқаришдир.
Давлат бошқаруви жамият аъзоларининг биргаликдаги ҳаракатларнинг бир-бирига мослигини ва интизомини ҳам таъминлайди. Давлат бошқарувини давлат бошқарув органларининг амалий фаолияти каби белгилаш мумкин. У давлат фаолияти кўринишида намоён бўлади, унинг ўзига хослиги давлат функцияларини амалга оширишга оид кундалик амалий ишларни ташкил этишдан иборатдир. Бу жараёнда қонунлар ва бошқа ҳуқуқий хужжатлар асосида ҳамда уларни бажариш мақсадида иқтисодий алоқаларнинг ижтимоий-маданий қурилиш ва маъмурий-сиёсий фаолиятнинг барча томонларига бевосита раҳбарлик қилиши амалга оширилади, у қонунга оид хусусиятга эга бўлади.
Бизнинг давлатимизда азалдан давлат бошқарувига катта аҳамият берилиб келинган. Амир Темур бобомиз: “Давлат ишларини салтанат қонун-қоидаларига асосланган ҳолда бошқардим. Тўра ва тузукка таяниб, салтанатда ўз мартаба ва мақомимни мустаҳкам сақлаб турдим. Амирлар, вазирлар, сипоҳ, раият ҳар бири ундан ортиғига даъвогарлик қила олмади”,- деб изоҳлаган эдилар.
Ижро этувчи ва бошқарувчи фаолият давлат бошқарувининг асосий мазмуни ҳисобланади. Бу шуни англатадики, биринчидан, давлат бошқаруви ҳокимият органлари томонидан аниқ ифодалаб бериладиган амалдаги қонунни ижро этиш фаолиятидир. Ҳокимият органлари улар орқали ўз қарорларининг ижро этилишини таъминлайдилар. Иккинчидан, бу фаолият бошқаруви, юридик жиҳатдан ҳуқуқий ҳаракатларни такомиллаштириш йўли билан амалга оширилади. Ушбу фаолият ҳаракати юридик бошқаришни амалга оширадиган мажбурий норматив ёки алоҳида кўрсатмаларда ўз ифодасини топади.
Давлат бошқаруви - бу ташкил этувчи фаолиятдир. Турли даражадаги ижро этувчи ва бошқарувчи фаолият давомида хўжалик юритиш, ижтимоий-маданий ва маъмурий-сиёсий қурилиш соҳасидаги вазифаларни бажарувчи кишиларнинг биргаликдаги фаолияти ташкил этилади. Бу мақсадда давлат бошқарув органлари бошқариш соҳасидаги муносабатларни тартибга солишни амалга оширадилар, бошқариладиган тизимларнинг фаолият кўрсатиш билан боғлиқ умумий масалаларини ҳал қиладилар, бошқариш муносабатлари қатнашчиларининг фаолиятларини бирлаштиради ва мувофиқлаштиради.
Давлат бошқаруви жамият турмушининг қандайдир алоҳида элементини эмас, балки унинг барча соҳасини қамраб олади. У буни марказлашган ҳолда, ёки оператив ҳолда амалга оширади.
Марказлашган бошқарув органи раҳбарлик қилиш - фаолиятни мувофиқлаштириш, унинг умумий йўналишини аниқлаш, умумий қоидаларини белгилашдир. Унинг ўзига хослиги шундаки, у давлат бошқарувининг тегишли органи ва бошқарув объектлари билан тўғридан-тўғри алоқа қилмайди.
Оператив бошқарув органи ва объект ўртасидаги тўғридан-тўғри алоқа билан ифодаланади.
Давлат бошқарув органларининг амалий фаолияти бошқарув қарорларини ишлаб чиқиш ва қабул қилишда, қабул қилинган қарорнинг ижро этилишида, ижрони текширишда, назорат қилишда, ҳисобга олишда, олдиндан тайёргарлик кўришда, режалаштиришда, маблағ билан таъминлашда, кадрларни танлаш ва уларни жой-жойига қўйишда ҳамда уларни ўқитишда намоён бўлади.
Давлат бошқаруви ижтимоий бошқарувдан фарқ қилиниши керак.
Давлат бошқаруви давлат хизматчилари ҳақ олиб ишлайдиган давлатнинг махсус аппарати билан амалга оширилади. Бундай аппаратнинг фаолияти юридик-буйруқ бериш хусусиятига эга бўлади ва давлатнинг мажбур қилувчи кучи билан таъминланади.
Давлат бошқаруви органларининг қарорлари фақат бошқарув аппарати ходимлари учун мажбурий бўлмай, балки бошқарув муносабатлари, шу жумладан, жамоат ташкилотларининг барча қатнашчилари учун мажбурийдир.
Ижтимоий бошқарув эса ўз функциясини ташаббускорлик асосида, қоидага кўра, давлатнинг мажбур қилмайдиган қўллаб-қувватлаши асосида бажарувчи жамоатчилик ташкилотлари фаолиятлари орқали намоён қилади. Жамоат ташкилотларининг қарорларини бажариш унинг барча аъзолари учун мажбурийдир.
Давлат бошқарувининг принциплари.
Давлат бошқарувининг принциплари-бу бошқарувни амалга оширувчи энг муҳим ғоядир, у шунга мувофиқ қурилиши ва фаолият кўрсатиши керак. Давлат бошқаруви принципларига қуйидагилар киради:
1. Вакиллик органлари билан давлат бошқарув органлари ташкил этилганлигини, уларнинг халқ де­путатлари Кенгашлари назорати остида бўлишлари, юқори турувчи бошқарув органлари қарорларининг қуйи турувчилар учун бажариш мажбурийлиги, икки томонлама бўйсуниш тизими бўйича бошқарув opraнларининг фаолияти, ягона марказлаштирилган раҳбарликнинг қуйи бошқарув органларининг ташаббускорлик ва ижобий фаоллик билан уйғунлашиб кетганлигини билдирувчи демократик марказлаштириш.
Демократик централизм, ҳар қандай давлатга, унинг ту­ридан қатъий назар, марказий ҳокимият билан маҳал­лий ҳокимият ўртасида ҳаёт учун энг муҳим булган ўзаро муносабатларни бошқарувчи, уларнинг тўғри муносабатда бўлишларини таъминловчи механизмидир. У марказ ва жой тармоқлар ва ҳудудлардаги функциялар ва ваколатларнинг ҳажмларини ҳаддан ташқари аниқ мувозанатлаш им­конини беради. Централизм меъёри билан мустақиллик меъёрига энг мақбул муносабатда бўлиш муҳимдир, бунинг учун энг аввало бошқарувни марказлашти­риш, централистик бошқарувдан барча ортиқча нарсаларни олиб ташлаб унинг ҳамма имкониятла­рини фақат ўзига тегишли масалаларни ҳал этиш учун бир жойга тўплаш, қолганларини эса бошқарув­нинг қуйи қисмларига бериши керак. Бу марказий ва мустақил бошқарувни мустаҳкамлаш имконини беради. Ана шу бирликда давлат бошқаруви орган­лари фаолиятидаги демократик централизм принци­пини мустаҳкамлаш ўз ифодасини топади.
2. Омманинг бошқарувда қатнашиши, ошкоралик, жамоатчилик фикрини ҳисобга олиш. Омманинг дав­лат бошқаруивда қатнашиши: биринчидан, уларни давлат ишларини бошқаришда кенг жамоатчиликни жалб қилиш; иккинчидан, давлат бошқаруви органла­ри ишларига, уларнинг фаолиятини назорат қилишини ташкил этишга жалб қилиш.
Республикамиз фуқаролари Конституцияга мувофиқ вакиллари ва бошқа хил сайлаб қўйиладиган давлат ҳамда жамоат орган­ларини шакллантиришда ва уларнинг ишида ҳам умумдавлат, ҳам маҳаллий аҳамиятга эга бўлган қонунлар ва қарорларни муҳокама қилишда ҳамда уларни қабул қилишда қатнашиш ҳуқуқига эгадирлар.
Фуқароларнинг бошқарувда қатнашишлари ошко­раликни кенгайтиришга, аҳолининг қабул қилинган қарорлар ва уларнинг бажарилиши натижалари тўғрисида хабардорликларини оширишга кўмаклашади. Ошкораликни ривожлантира бориб, бошқарув органлари шу ҳақидаги Низомга амал қи­лишлари лозим. Шунда аҳоли ҳамма нарсани билади, муҳокамага қатнашади ва онгли равишда қонун-қоидаларга риоя қилади.
Шу билан бир вақтда давлат бошиқарув органлари омманинг фикрини ўрганиш тизимини доимий равишда такомиллаштириб боришлари керак, чунки бу ҳоки­мият томонидан ўтказилаётган тадбирларни аҳоли қандай қабул қилаётганлигини, қандай масалалар муҳимлигини, уларни қандай йўллар билан ҳал этиш кераклигини, одамлар нималарга тайёр, нималарга тайёр эмаслигини билиш имкониятини беради. Жа­моатчилик фикри социалогик тадқиқотларни, фуқаро­ларнинг бошқарув органларига ёзган хатлари ва му­рожаатларини ўрганиш ёрдамида, бошиқарув аппарати ходимларининг аҳоли ва меҳнат жамоалари билан учрашувлар ўтказиш йўли билан аниқланади.
3. Барча давлат бошқарув органлари ва ман­сабдор шахслар Конституция ҳамда республи­камиз қонунларига риоя қилишлари шарт.
Фуқароларнинг, жамоат ташкилотлари, корхоналар ва муассасаларининг ҳуқуқлари ҳамда қонуний манфаатлари бошқарув муносабатларининг ҳap бир қатнашчиси томонидан ҳимоя қилиниши керак.
4. Коллегиалликнинг яккабошчилик билан уйғунлашуви. Коллегиаллик шуни билдирадики, раҳбариятнинг масалалари жамоа бўлиб муҳокама қилинади ва ҳал этилади, яккабошчиликда эса улар раҳбар томонидан ҳал этилади. Республика бошқарув тизимида бир томондан коллегиал ёхуд яккабошчилик органлари тузилади, бошқа томондан масалаларни коллегиал ҳал этиш ёхуд яккабошчилик: асосида бошчилик қилиш усулидан фойдаланадилар. Бу билан коллегиал органларда айрим масалалар яккабошчилик асосида ҳал этилиши мумкин, яккабошчилик органларида эса ишларнинг коллегиал шаклидан кенг фойдаланиш мумкин.
5. Ҳар бир органнинг ва мансабдор шахснинг ком­петенцияси, уларнинг ўзаро муносабатларини аниқ белгилаш.
Агар мансабдор шахсга тааллуқли бошқарув органи тамонидан берилган, ўзининг ваколат доирасига кирган вазифасини аниқ билиб, маъсулиятли бажарса, бошқа ходимлар ҳам ундан ўрнак олади.
6. Компетентлик атрофидаги жавобгарлик.
Ҳар бир масъул шахснинг қабул қилинадиган қapop ёки қарорни кабул қилмаганлик, берилган қарорни қабул килишни чўзиб юборганлик учун жавобгарлиги­ни билдиради.
7. Бошқарувдаги тармоқ, тармоқлараро ва ҳуду­дии бошқармаларнинг уйғrунлашуви тармоқ бош­ланмалари ҳўжалик ва ижтимоий-маданий фаолият турли тармоқларининг техник, иқтисодий ва бошқа хил хусусиятларини ҳисобга олишни таъминлайди, ягона техник, иқтисодий кадрлар сиёсатини юрга­зиш имкониятини беради. Бироқ тармоқ бошқарма­ларидан фойдаланиш тармоқлараро ва ҳудудудий бошқармалар билан уйғунлашиб кетиши керак, чунки акс ҳолда улар ягона иқтисодий алоқаларнинг, табиий, энергетика ва меҳнат ресурсларидан комплекс фойдаланишнинг тузилишига олиб келиши мумкин.
Функционал тизим шундан иборатки, ҳар бир алоҳида функция ёки функциялар гуруҳи айни бир объектни ихтисослаштирилган раҳбарлик инстанция­сини бошқаргандек бошқаради, натижада худди ўша бошқарилаётган объект бир вақтнинг ўзида ушбу инстанцияларнинг ҳар бирига бўйсунади.
Линия тизими бошқарилаётган объектнинг аҳволи учун жавобгарликни осонгина таъминлайди. Функ­ционал тизим эса алоҳида олганда ҳар бир функция­ни бажариш сифатини ошириб, кўп ҳокимиятчиликни келтириб чиқаради. Шунинг учун органнинг линияли қурилиши тизимига кўпроқ афзаллик берилади.
Шакл – маълум бир ҳодиса ёки ҳаракат мазмунининг ташқи кўринишидир. Ҳар қандай фаолият сингари давлат бошқаруви фаолияти ҳам маълум бир шаклларда ифодаланади. Давлат бошқаруви шундай жараёнки, унда кўпгина шахслар, ташкилот ва органлар иштирок этади. Бу жараёнда ижро этувчи ҳокимият органларининг (бошқарув фаолияти асосий субъектининг) вазифалари, функциялари ва ваколатлари амалга оширилганлиги сабабли, биринчи навбатда, мазкур ҳокимият субъектлари фаолияти шакллари муаммоси вужудга келади. Ушбу фаолиятнинг шаклларини аниқлаш орқали давлат бошқаруви фаолиятининг мазмунини чуқурроқ англаш мумкин.
Маълумки, давлат ҳокимияти қандай кўринишда бўлмасин, ўзўзидан амалга оширилмайди. Балки давлатнинг ўзини намоён қилиш мақсадида қонун чиқарувчи, ижро этувчи ва суд соҳасида ҳаракат қилиши лозим бўлади. Айнан давлат тегишли субъектларининг аниқ ҳаракатларида мазкур ҳокимиятнинг мазмуни ва йўналишлари намоён бўлади.
Бошқарув органлари (мансабдор шахслар) ўзларининг кундалик амалий фаолиятларида турли хил ҳаракатларни амалга оширадилар. Бунда давлат органи ёки унинг вакили (мансабдор шахс)нинг компетенцияси – бошқарув соҳасидаги у ёки бу ҳаракатни амалга ошириш имконини белгилаб беради. Жумладан, айрим ижро этувчи ҳокимият органлари қонуности ҳуқуқий нормаларни, яъни давлат бошқаруви жараёни ёки унинг айрим соҳаларида хулқ-атвор қоидаларини ўрнатиш ваколатига; бошқалари эса бошқарув муносабатларининг у ёки бу субъектига қаратилган аниқ юридик ҳокимият кўрсатмаларини бериш ваколатига; учинчиси эса, контроль-назорат функцияларини амалга ошириш ваколатига эга бўлиши мумкин. Уларнинг барчаси ўз фаолияти ёки бўйсунувчи субъектларининг фаолиятини ташкил этиш мақсадида маълум бир ҳаракатларни амалга оширадилар, турли хил фуқаролар ва жамоат бирлашмаларининг эҳтиёжларини қондирадилар.
Ижро этувчи ҳокимият субъектлари томонидан амалга ошириладиган турли хил ҳаракатлар давлат бошқарувининг мазмун-моҳиятини ифода этади, бошқарув вазифалари ва функциялари, яъни давлатбошқарув фаолияти қандай амалга оширилиши тўғрисида тасаввур ҳосил қилишга олиб келади. Ижро этувчи ҳокимият органлари ўз функцияларини бевосита давлат номидан амалга оширар экан, улар фаолиятининг ташқи кўриниши (шакли) ҳуқуқ нормалари билан тартибга солинган бўлиши керак. У ёки бу давлат органининг ҳуқуқий мақомини белгилаб берувчи маъмурий-ҳуқуқий нормалар, улар фаолиятининг ташқи кўриниши (шакллари)ни ҳам белгилаб беради.
Бошқарув шаклларининг мазмун-моҳиятини англашда «бошқарувнинг мақсади», «бошқарув функциялари», «бошқарув вазифалари», «ваколат», «компетенция» сингари тушунчаларга алоҳида эътибор қаратиш лозим. Бошқарув функциялари бошқарув фаолиятининг мазмунини белгилаб беради. Бошқарув мақсадига бошқарув субъектлари томонидан фойдаланиладиган барча бошқарув шакллари бўйсундирилган. Бошқарув органлари бошқарув шакллари орқали ўзларининг ваколатларини амалга оширадилар.
Бошқарувнинг мақсадига эришиш учун бошқарув шакллари – бошқарув функцияларини амалга ошириш воситаси сифатида намоён бўлади. Демак, бошқарув жараёнининг мазмуни бошқарув функциялари, бошқарув услублари ва бошқарув шакллари орқали ёритиб берилади. Бошқарув назарияси айнан мана шу категорияларга асосланади. Бошқарув амалиёти эса, мазкур категорияларининг ривожланишига бевосита боғлиқ бўлади.
Бошқарув шакллари бошқа ҳокимият органлари фаолиятининг шаклларидан, яъни қонун ижодкорлиги (қонунчилик фаолияти) ва одил судлов (суд фаолияти)дан фарқ қилади. Бошқарув шакллари давлат ва жамият ҳаётининг, бошқарувнинг барча соҳаларида давлат функцияларини амалга ошириш имкониятини беради. Бошқарув органлари ва мансабдор шахслар ҳар бир ҳолатда аниқ бошқарув шаклини қўллайдилар. Бошқарув ҳаракатларининг у ёки бу шаклини танлаш эса, маълум бир қоидалар асосида амалга оширилади. Жумладан, улар мазкур орган (мансабдор шахс) компетенциясига, йўналишига (аҳамиятига), бошқарув фаолиятининг функциялари ва услубларига, ҳал қилинадиган масалалар хусусиятига, бошқарув таъсири мақсадларига, аниқ объект хусусиятларига мос келиши керак.
Бошқарув шакллари тегишли бошқарув органи (мансабдор шахс) фаолияти доирасига кирувчи объектларгагина қўлланилиши мумкин.
Бошқарув органлари ўз вазифа ва функцияларини амалга ошириш жараёнида турли хил маъмурий-ҳуқуқий шакллардан фойдаланадилар. Бошқарув фаолияти шакллари бошқарув фаолияти мазмунига мос келиши керак, яъни бошқарувнинг у ёки бу функциясини амалга оширишда мақсадга мувофиқ ва кам вақт талаб этадиган куч ва воситалардан фойдаланиш лозим.
Давлат бошқаруви жараёнида норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар (уставлар, низомлар, йўриқномалар) билан ўрнатилган бошқарув шаклларидан фойдаланилади. Бошқача айтганда, бошқарув жараёнида давлатнинг у ёки бу вазифасини ҳал этиш, у ёки бу функциясини амалга оширишнинг рухсат берилган (яъни норматив ҳужжатлар билан белгиланган) шаклларидан фойдаланилади. Акс ҳолда, бошқарув ҳаракатлари ва уларнинг мазмуни шубҳа остига олиниши, норматив ҳужжатлар талабига мос келмаслиги мумкин. Лекин бу бошқарув субъектининг ўз хоҳишига кўра ҳаракатланиш имкониятидан маҳрум этилганлигини англатмайди. Бошқарув субъекти ҳар бир ҳолат бўйича бошқарув вазифаларини ҳал этиш жараёнида у ёки бу шаклни танлашга ижодий ёндашиши мумкин.
Давлат бошқаруви фаолиятининг ташқи кўринишлари турли хил бўлганлиги сабабли, уни ҳар хил асосларга кўра таснифлаш мумкин. Бошқарув шакллари турли юридик аҳамиятга эга бўлган маъмурийҳуқуқий нормалар билан тартибга солинади. Уларнинг баъзилари конституциявий нормалар (масалан, Ўзбекистон Республикаси Президентининг фармон, қарор, фармойишлари) ва қонунлар билан (масалан, Ўзбекистон Республикаси Олий Мажлисининг қонунлари, Вазирлар Маҳкамасининг қарорлари), бошқалари эса қонуности актлари билан (масалан, вазирлик, давлат қўмитасининг буйруқлари, кўрсатмалари ва ҳоказо) тартибга солинади. Давлат органларининг ички ташкилий фаолияти шакллари ҳам маълум бир нормалар билан тартибга солинган бўлиб, ташкилот ичидаги у ёки бу органнинг фаолияти доирасида бўлади (масалан, йўриқномалар).
Давлат бошқаруви шакллари бўйича кенг доирадаги илмий тадқиқотлар Е.Старосьцяк томонидан олиб борилган бўлиб, ў бошқарув шаклларининг қуйидаги турларини кўрсатиб ўтган:
умуммажбурий нормаларни ўрнатиш; маъмурий актлар қабул қилиш; шартномалар тузиш; ижтимоий-ташкилий фаолиятни амалга ошириш; моддий-техник ҳаракатларни бажариш¹².
Ю.М. Козлов бошқарув шаклларини икки гуруҳга ажратади: биринчиси – ҳуқуқий шакллар, яъни ҳамма вақт маълум бир юридик оқибатларни вужудга келтирадиган ҳаракатлар. Бу ижро этувчи ҳокимият субъектларининг бевосита ҳуқуқий оқибатларни келтириб чиқарувчи ҳар қандай ҳаракатлари ҳисобланади. Бундай ҳаракатларда юридик ҳокимият ваколатлари ўз ифодасини топади. Мазкур гуруҳга кирувчи ҳаракатларнинг хусусиятлари бошқарувнинг ҳуқуқий актларида яққол намоён бўлади. Иккинчиси – ноҳуқуқий шакллар. Ушбу шакллар бошқарувнинг ҳуқуқий актларини қабул қилишни назарда тутмаганлиги сабабли, юридик оқибатларни тўғридан-тўғри вужудга келтирмайди. Улар ҳуқуқий шаклларга хос бўлган маъмурий-ҳуқуқий муносабатларни вужудга келтирмайди. Ноҳуқуқий шакллар ҳуқуқий шаклларни қўллашга ёки уларни кейинчалик амалга оширилишига кўмаклашувчи турли хил ташкилий ҳаракатлар ҳисобланади.
Бошқарув шаклларининг ҳуқуқий ва ноҳуқуқий шаклларга бўлиниши, уларнинг бошқа турларга ҳам таснифланишини инкор этмайди. Бошқарув жараёнидаги барча ҳаракатларни бошқарув ҳуқуқий актлари жумласига киритиш мумкин эмас. Ижро этувчи ҳокимият органлари ўз фаолиятларида бошқа юридик аҳамиятга эга бўлган ҳаракатларни ҳам амалга оширишлари мумкин.
Х.Р.Алимовнинг фикрича, бошқарув фаолияти шакллари қуйидагича:
ҳуқуқий шакллар:
ҳуқуқ нормаларини ўрнатиш (бошқарув актларини қабул қилиш);
ҳуқуқ нормаларини қўллаш (амалдаги ҳуқуқ нормалари асосида юридик аҳамиятга эга бўлган ҳаракатларни амалга ошириш).
ноҳуқуқий шакллар:
ташкилий тадбирларни амалга ошириш;
моддий-техник операцияларни амалга ошириш.

1^ Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. – М.,

2^ . – C. 47.