7-мавзу. Давлат фуқаролик хизмати тизими (маъруза)

---

7-МАВЗУ. ДАВЛАТ ФУҚАРОЛИК ХИЗМАТИ ТИЗИМИ 
(МАЪРУЗА) 
Модели государственной службы 
Под моделью вообще в науке понимается образец, дающий 
представление о каком-либо явлении и процессе, его наиболее 
общих характеристиках. Применительно к государственной службе 
понятие модели в концептуальном плане использовалось ранее в 
рамках политической науки. 
Ш. Эйзенштадт сформулировал модели взаимодействия 
политики и государственной службы — традиционную, 
модернизационную и тран- зиторную
1
. 
Ф. Риггс предложил модели сочетания партийности и 
политизации государственной службы: в одном случае карьера 
чиновника зависит от его лояльности политическому руководству, в 
другом — аппарат госслужбы сам формирует политическую элиту, 
и последняя служит его интересам
[1]
 
[2]
. 
Б. Г. Питерсом выявлена модель взаимодействия госслужбы с 
политической властью и обществом через концепцию так 
называемых «административных моделей», под которыми им 
понимался исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего 
устройства и форм взаимоотношений органов государственной 
власти с другими институтами, который обусловливает механизмы 
государственного управления в определенном обществе
[3]
. 
Критериями 
выделения 
моделей 
являются 
особенности 
взаимодействия государства и общества, административных и 
политических институтов и др. Б. Г. Питерсом и его 
последователями (К. Данхлстром, В. Лапуенте, П. Ким и другими) 
выделены 
англо-американская, 
наполеоновская, 
германская, 
скандинавская, китайская, японская и корейская административные 
модели. Эта теория в последние годы находит сторонников и в 
нашей стране
[4]
. 
Мировая практика знает несколько моделей государственной 
службы: романо-германскую «карьерную» (континентальную); 
англосаксонскую 
(открытую); 
исламской 
ориентации 
(теологическую); партийно-номенклатурную (советскую). 

---

Кроме того, выделяют сервисную, политическую, либерально-
рыночную и смешанную модели. В литературе встречаются, в 
частности, административная, должностная, карьерная, партийная, 
патронатная и иные модели государственной службы. Также авторы 
выделяют восточно-азиатскую (элитную) и «корпоративную» 
модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя 
в смешанном виде при доминировании одной из моделей. 
Не останавливаясь здесь подробно на каждой из названных 
моделей, кратко охарактеризуем лишь наиболее распространенные. 
Трудовая модель предполагает, что гражданин вступает в 
отношения трудового найма с государственным органом и в рамках 
занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого 
органа (недостаток данной модели — ориентация на достижение 
более частных целей государственных органов по отношению к цели 
деятельности государства и фрагментарность госслужбы). 
Сервисная модель предполагает, что госслужба рассматривается 
как система специфических услуг, направленных на удовлетворение 
потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности 
людей. Недостаток — упор на предоставление услуг в ущерб другим 
видам государственных функций. 
Политическая модель предполагает, что госслужба, с одной 
стороны, является административной поддержкой политических 
руководителей, а с другой — средством проведения политических 
решений в жизнь. Минусом этой модели является ориентация на 
обеспечение госслужащими деятельности политических партий в 
ущерб надпартийным интересам всего общества. 
Либерально-рыночная модель рассматривает государственную 
власть и государственную службу как элементы рыночных 
отношений. При этом государственный аппарат призван 
реализовывать интересы крупного капитала в ущерб другим 
общественным группам. 
Смешанная (фрагментарная модель) предполагает расстановку 
акцентов на каком-либо подходе в зависимости от обстоятельств, 
внутренних и внешних факторов. Минусом модели является 

---

отсутствие долговременных приоритетов развития государственной 
службы. 
Характер национальной модели госслужбы определяется 
сочетанием таких факторов, как особенности исторического 
развития, 
особенности 
правовой 
системы 
и 
специфика 
государственного устройства. 
Модели 
госслужбы 
различаются 
в 
национально-
территориальном и историческом плане. Классическими примерами 
территориальных моделей госслужбы являются англосаксонская и 
континентальная. 
Первая присуща странам британской правовой системы (США, 
Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия и т.д.). 
В этих странах госслужба понимается традиционно как публичная, 
общественная или гражданская служба. К этой группе относятся все 
работники, получающие оплату из бюджета любого уровня 
(государственного, регионального, местного) или из общественного 
фонда. 
Соответственно, выделяются следующие классификации: 
— служба в органах исполнительной, законодательной, 
судебной власти (в том числе на выборных должностях); 
— гражданская и милитаризованная (военизированная) служба; 
— гражданская служба (административный персонал) и 
специализированная служба («профессионалы»: врачи, учителя, 
спасатели, пожарные); 
— государственная служба (в государственных органах) и 
гражданская служба (в муниципальных и общественных 
учреждениях). 
В отечественной науке имеются многочисленные исследования 
особенностей применения данной модели, в том числе попыток 
экстраполяции ее па отечественную практику
1
. Как явствует из этих 
работ, госслужба может быть тесным образом связана с выборным, 
в том числе партийным, принципом выдвижения кадров, 

---

подотчетностью исполнительной власти законодательным органам. 
Поэтому такую модель назначения на должности госслужбы 
зачастую называют патронатной. 
Вторая — континентальная модель, более свойственна 
европейским странам (Франция, Германия и пр.). Она также 
исследована отечественными авторами, которые приходят к выводу 
о том, что она ближе к российской традиции в силу родства 
правовых систем
[5]
 
[6]
. В данной модели чиновничество выделено в 
особую профессиональную группу, кадры которой особым образом 
готовятся, оплачиваются и обладают специальным правовым 
статусом. Так, например, в Германии имеются особые 
административные суды, которые разбирают только дела 
государственных служащих. Система назначения в этой модели 
должностная, 
основанная 
на 
принципах 
подбора 
по 
профессиональным данным, построения карьеры, стабильности 
кадров госслужбы. 
В конечном итоге большинство исследователей сводят все 
многообразие классических моделей государственной службы к 
двум 
основным: 
англосаксонской 
и 
романо-германской 
(континентальной), открытой и закрытой. 
Важно запомнить 
Открытая (трудовая) 
модель 
госслужбы 
предполагает 
отсутствие четкой правовой грани между госслужбой и 
хозяйственной сферой. Такая модель (с поправкой на партийность) 
существовала в СССР. Вместе с гем частным случаем данной модели 
является сервисная модель, широко применяемая в англо-
саксонских странах (США, Великобритания, Канада, Новая 
Зеландия, Австралия, Индия). 
Полярной 
по 
отношению 
к 
трудовой 
модели 
является закрытая (карьерная) 
модель, 
основанная 
на 
профессионализации и элитарности кадров госаппарата. Она более 
свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). В 
данной 
модели 
чиновничество 
выделено 
в 
особую 
профессиональную группу, кадры которой особым образом 
обучаются, обладают особым правовым статусом. 

---

Выбор той или иной модели государственной службы 
Российской 
Федерации, 
адекватной 
условиям 
России, 
предопределяет 
и 
вектор 
развития 
законодательства 
о 
государственной службе. 
В действующем законодательстве РФ за основу взята трудовая 
модель 
госслужбы. 
Однако 
данная 
модель 
реализуется 
непоследовательно, и к настоящему времени правовые акты 
содержат в себе отдельные элементы как открытой, так и закрытой 
модели госслужбы, что хорошо видно из табл. 1.2. 
Таблица 1.2 
Элементы различных моделей государственной службы в 
законодательстве РФ