Административное право как отрасль публичного права (Подопригора Р. А.)

§ 4. Организационное (внутреннее) административное право и внешнее
административное право
Административное право многомерно, оно внедряется в самые различные сферы жизнедеятельности. Именно поэтому можно говорить о различном предназначении административного права.
Для граждан, представителей государственных и негосударственных организаций административное право представляет интерес, прежде всего, с точки зрения регулирования внешних проявлений деятельности государственной администрации: какой компетенцией обладает тот или иной государственный орган, вправе ли он издавать акты, каковы процедуры его деятельности, может ли он привлекать к ответственности и т.д.
Для государственных органов административное право представляет интерес не только с точки зрения внешнего проявления собственной деятельности, но и с точки зрения внутренней организации деятельности. Для того чтобы принимать качественные, эффективные решения, взаимодействовать с другими субъектами, работа органа должна быть соответствующим образом организована, обеспечена кадрами, материальными и информационными ресурсами. В органе должно быть налажено планирование и прогнозирование, учет и делопроизводство, контроль за исполнением решений. Существуют даже специальные нормативные правовые акты - регламенты, регулирующие внутренний порядок деятельности какого-либо государственного органа и его структурных подразделений.
Таким образом, есть достаточные основания говорить о так называемом внутреннем и внешнем административном праве. Внутреннее административное право связано не только с деятельностью исполнительных органов власти или иных органов государственной администрации, но и с деятельностью любого другого государственного органа, и имеет основной целью внутреннее упорядочение деятельности государственного органа. Недаром и в законодательных, и в судебных, и в других органах имеются специальные подразделения (аппарат, администрация, канцелярия), чье основное предназначение заключается в организации внутреннего управления, обеспечении нормального функционирования обслуживаемого органа. В данном случае административное право имеет немало схожего с корпоративным управлением при всей специфике организационно-правовых форм, методов деятельности государственных органов.
Внешнее административное право проявляется тогда, когда государственный орган выходит за свои собственные рамки и начинает взаимодействовать с гражданами и организациями. В таком случае административное право связывается, главным образом, с деятельностью исполнительных органов власти и иных административных органов, а иногда судебных органов, когда идет речь о рассмотрении административных споров или дел об административных правонарушениях. Предназначение административного права в данном случае состоит в упорядочении внешней деятельности.
В зависимости от того, о каком административном праве - внутреннем или внешнем - идет речь, выделяются формы и методы управленческой деятельности (делопроизводство или издание актов, дисциплинарное или административное принуждение). Конечно, внутреннее и внешнее административное право не изолированы друг от друга. Нормальная организация государственного аппарата будет способствовать эффективному выполнению внешних управленческих государственных функций. В свою очередь, практика выполнения внешних управленческих государственных функций может способствовать изменениям во внутреннем управлении (сокращении управленческих звеньев, внедрении новых технологий, перераспределении функций и т.д.).
Одной из проблем, на которую с недавнего времени обращают внимание и ученые, и сами представители государственных органов, это закрытость, непрозрачность внутриуправленческой деятельности государственных структур, невнимание к внутренним процедурам, несогласованность в работе внутренних подразделений. Для решения этой проблемы в управленческую практику вводятся технологии электронного правительства и электронного документооборота, разрабатываются стандарты деятельности, оптимизируется количество управленческих звеньев. В этой связи существует определенный потенциал для административного права в создании механизма адекватного регулирования внутриуправленческой деятельности, эффективных регламентов, в совершенствовании работы аппаратных подразделений государственных органов и, тем самым, в повышении качества государственного управления.

^[1] Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С.21.
^[2] Фридмэн Л. Введение в американское право. - М.: 1993. С. 92.
^[3] См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003. С. 221.
^[4] Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. - Алматы, ТОО «Баспа», 2000. С.11.
^[5] Во всяком случае государственное управление наполняется иными характеристиками. «Предметом административного права являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого исполнительными органами власти, иными государственными органами и должностными лицами». См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 42.
^[6] Определение в качестве предмета отношений в сфере государственного управления осталось в некоторых работах и учебниках по административному праву, главным образом в странах - республиках бывшего СССР. См.: например, Административное право Республики Узбекистан. - Ташкент, Адолат, 1998. С.3; Ибрагимов Х.Ю. Административное право Республики Казахстан. - Алматы, Данекер, 2000. С.19. Адмiнiстративне право Украiни. - Харкiв: Право, 2000. С.19.
^[7] Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2.С.14-22.
^[8] См., например: Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект, 2008. С. 10; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С.43; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2005. С.64.
^[9] Деление на Общую и Особенную часть характерно в большей степени для стран континентальной системы права.
^[10] Современная система административного права, по мнению многих ученых, сформировалась в конце 30-х, начале 40-х-годов прошлого столетия, а начало делению на общую и особенную части положило учебник Советское административное право 1940 г. См.: Административное право России: курс лекций. С. 55-56; Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С.22-23.
^[11] Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. 1995. № 6. С. 81.
^[12] См., например: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. № 6. С.22; Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. С.29; Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5. С. 18-19.
^[13] См., например: Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 5-14; Административное право и процесс: Полный курс / Ю.А. Тихомиров Ю.А. - М.: Издание г-на Тихомирова Ю.А. 2001. С.53; Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права. С.22-26..
^[14] В Воронежском государственном университете под ред. Ю.Н. Старилова издан учебник под названием Общее административное право. Общее административное право / под ред. Старилова Ю.Н. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос.ун-та, 2007. На общее и особенное административное право отрасль разделяется в Германии.
^[15] Существуют и другие классификации административно-правовых норм. Так, Ю.А. Тихомиров пишете о нормах-задачах, нормах-принципах, нормах-дефинициях, нормах-заданиях, нормах-запретах и т.д. См. Административное право и процесс: Полный курс. С. 97. А.А. Таранов говорит об общих и специальных нормах. См.: Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. С.29.
^[16] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. С. 105.