Административное право как отрасль публичного права (Подопригора Р. А.)

§ 3. Административно-правовые нормы и отношения.
Любая отрасль права в формально-определенном смысле представляет собой совокупность правовых норм.
Административно-правовые нормы - это общеобязательные правила поведения, установленные и охраняемые государством в сфере реализации публичной власти органами исполнительной власти и иными органами государственной администрации. Административно-правовые нормы также регулируют деятельность судебных органов в процессе рассмотрения административно-правовых споров или привлечения к административной ответственности, а также внутренние вопросы организации государственных органов, принадлежащих не только к исполнительной ветви власти.
Значение административно-правовых норм трудно переоценить. Именно с их помощью происходит регулирование общественных отношений, являющихся предметом административного права. Административно-правовые нормы задают параметры поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Они определяют правовой статус органов государственной администрации, формы и методы деятельности управленческих органов, многочисленные административные процедуры, наделяют правами и обязанностями субъектов административно-правовых отношений. Большей частью посредством административно-правовых норм проводится упорядочение общественной жизни.
Особенностью административно-правовых норм является их императивность, публичность, организующий характер, сфера в которой они возникают и реализуются (государственное управление). Административно-правовые нормы отличаются массовостью и универсальностью, поскольку распространяются на большое количество субъектов, так или иначе вступающих в управленческие отношения.
Административно-правовые нормы, равно как и нормы права других отраслей, имеют свою структуру. Традиционными элементами этой структуры являются гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза характеризует условие, при которой действует норма (достижение возраста, совершение нарушения). В диспозиции содержится само правило поведения, санкция показывает меру ответственности за нарушение нормы. Гипотеза, диспозиция, санкция могут находиться в разных правовых актах. Далеко не все нормы административного права содержат все три элемента. К примеру, существуют нормы-декларации (министерство является центральным органом государственного управления). Очень часто в административно-правовых нормах отсутствует санкция, или гипотеза сливается с диспозицией.
Административно-правовые нормы могут быть классифицированы по различным основаниям:
1. По целевому назначению:
- регулятивные (нормы, посвященные описанию статуса различных субъектов административного права, форм и процедур их деятельности; описывающие различные правомерные варианты поведения; закрепляющие использование инструментов позитивного управления, таких как регистрация, лицензирование и т.д.);
- охранительные (нормы, направленные на охрану общественного порядка и общественной безопасности и содержащие запреты, ограничения, положения об ответственности).
2. По характеру воздействия:
- обязывающие (нормы, содержащие обязанность субъекта выполнить определенное действие или отказаться от действия: обязанность встать на воинский учет по достижению определенного возраста);
- запрещающие/ограничивающие (нормы запрещающие субъекту выполнить определенные действия: запрет посещать определенные законодательством режимные территории);
- дозволительные (нормы разрешающие выполнять определенные
действия: возможность обращения в государственные органы);
- управомочивающие (нормы, наделяющие государственные органы правом на совершение различных действий: право на проведение проверок);
- стимулирующие (нормы, направленные на стимулирование участников управленческих отношений: право на льготы для государственного служащего добросовестно выполняющего служебные обязанности)
- рекомендательные (нормы, не имеющие обязывающего характера, но ориентирующие на соответствующее поведение: рекомендация предоставлять отчеты в государственный орган в установленных формах).
3. По юридическому содержанию:
- материальные (нормы, закрепляющие права и обязанности участников административно-правовых отношений, гарантии и ответственность; материальные нормы - это своего рода статика административного права: нормы, описывающие права и обязанности, ограничения государственных служащих)
- процессуальные (нормы, с помощью которых реализуются материальные нормы, своего рода динамика административного права: нормы, описывающие порядок поступления на государственную службу).
4. По источнику:
- содержащиеся в законах (огромное количество норм содержится в различных законах, начиная с Конституции Республики Казахстан, и заканчивая простыми законами);
- содержащиеся в подзаконных актах (нормы могут содержаться в подзаконных актах, начиная с актов Президента и заканчивая актами акимов самого низшего уровня);
- содержащиеся в других актах (нормы могут содержаться в нормативных постановлениях Верховного суда, международно-правовых актах).
5. По времени действия:
- неограниченные сроком действия (большинство административно-правовых норм не ограничены сроком действия);
- ограниченные сроком действия (нормы, действующие в течение определенного периода, установленного актом).
По общему правилу административно-правовые нормы не имеют обратной силы, то есть не могут распространяться на те отношения, которые возникли до введения их в действие, если только в акте, содержащем нормы, не указана возможность такого распространения, или если норма устраняет или смягчает ранее предусмотренную ответственность за правонарушение.
6. По территории действия:
- нормы, действующие на всей территории Республики Казахстан (правила дорожного движения);
- нормы, действующие на территории местной административно-территориальной единицы (нормы, действующие на территории, начиная с уровня области (города республиканского значения, столицы) и заканчивая уровнем села, аула: правила содержания домашних животных);
- нормы, действующие на части территории (нормы, действующие на территории более, чем одной области (города республиканского значения, столицы): нормы, указанные в акте о введении чрезвычайного положения на территории двух областей Казахстана).
7. По адресату правовых предписаний:
- нормы, регулирующие правовой статус государственных органов;
- нормы, регулирующие правовой статус граждан, в том числе иностранцев и лиц без гражданства;
- нормы, регулирующие правовой статус государственных (предприятий, учреждений) и негосударственных организаций (хозяйствующих субъектов, общественных и религиозных объединений, учреждений, фондов и др.).
8. По объему регулирования:
- общие (нормы, описывающие компетенцию правительства);
- межотраслевые (нормы, определяющие порядок проведения проверок органами финансового контроля);
- отраслевые (нормы, устанавливающие требования к лицензированию учебных заведений);
- внутриотраслевые (нормы, закрепляющие стандарты безопасности на автомобильном транспорте)^[15].
Существуют классические способы реализации административно-правовых норм. К таким способам относят, прежде всего, исполнение и применение. Исполнение выражается в точном следовании субъекта предписаниям нормы, подчинении соответствующим правовым требованиям. Применение предполагает издание правового акта. Таким образом, в случае с применением, правовая норма реализуется посредством юридически властного решения, что присуще исключительно субъектам, обладающим властными полномочиями, т.е. государственным органам.
Иногда в литературе выделяют еще два способа реализации: соблюдение (воздержание субъекта от совершения действий, пассивное поведение в отличие от исполнения) и использование (применение государственным органом варианта деятельности при наличии в норме альтернативы в принятии решений)^[16]. В то же время использование и соблюдение можно рассматривать как разновидность соответственно исполнения и применения.
Одной из проблем при реализации административно-правовых норм является усмотрение, особенно когда речь идет о деятельности государственных органов. При всей детальности, скрупулезности административно-правового регулирования, нормы не могут отрегулировать все общественные отношения и охватить все возникающие жизненные ситуации. Соответственно, возникает возможность деятельности по усмотрению, когда норма сама предлагает несколько вариантов поведения, или когда эти варианты предполагаются по смыслу нормы. К примеру, в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. «Об органах внутренних дел», эти органы имеют право доставлять в специальные медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в нетрезвом состоянии, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность. Параметры, по которым можно судить о том, что состояние оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, законодательством не установлены. Поэтому сотрудники органов внутренних дел в каждом конкретном случае будут определять по своему усмотрению факт оскорбления человеческого достоинства или общественной нравственности, что может привести к незаконному доставлению в специальные медицинские учреждения. Сдерживающими факторами усмотрения должны быть приоритет прав и свобод граждан, пропорциональность применяемых мер воздействия, целесообразность, эффективность, справедливость избранного варианта поведения.
На основе административно-правовых норм складываются административно-правовые отношения: общественные отношения в сфере управленческой деятельности органов государственной администрации. В рамках конкретных административно-правовых отношений реализуются административно-правовые нормы.
Административные правоотношения имеют свои особенности:
1. Сфера, в которой они возникают, существуют и прекращаются - это сфера государственного управления. Следовательно, большинство административных правоотношений имеют управленческую природу и связано с организацией и упорядочением общественной жизни.
2. Публичный характер. Административно-правовые отношения складываются в публичной сфере, там, где присутствуют и реализуются государственные или общественные интересы.
3. Наличие обязательного субъекта. Таким обязательным субъектом чаще всего является орган исполнительной власти или иной орган государственной администрации, а иногда судебный орган.
4. Административные правоотношения - это преимущественно отношения власти-подчинения с характерным неравенством сторон. При этом не следует забывать о существовании административных правоотношений, основанных на равенстве сторон.
5. Споры, вытекающие из административных правоотношений, решаются зачастую во внесудебном порядке, хотя законодательством предусмотрен и судебный порядок разрешения таких споров.
Административные правоотношения имеют свою структуру, которая включает следующие элементы:
1. Объект правоотношения.
2. Субъекты правоотношения.
3. Содержание правоотношения.
Под объектом в административных правоотношениях чаще всего понимается действие и поведение управляющих и управляемых субъектов.