Для ее достижения необходимо решить следующие задачи

Глава 3. Основные направления и пути совершенствования социально-экономического развития регионов


3.1 Роль целевых программ в социально-экономическом развитии регионов

Региональные целевые программы — комплексные программы решения крупных, настоятельных социально-экономических проблем региона; представляют часть федеральных программ или являются самостоятельными.

Разработка региональных программ – это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней.
Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социально и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная программа может быть по территориальной принадлежности - областной, по функциональной ориентации - экологической; по масштабности проблемы - узкоспециализированной; по продолжительности - среднесрочной и т. д.[18].
К числу целей российской региональной политики отнесены:
- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
- содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
- достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики. [3]
Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей, программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих. социальный экономический регион демография
Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.
Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.[14].
Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.
В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем. [7].
Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.
Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики Российской Федерации.
“Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.
Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки. В качестве таких требований перечислены:
- приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;
- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
- необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, предлагаемой для программной разработки;
- учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
- предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы. [21].
Вместе с тем эти общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости от социально-экономической обстановки и возможностей государственной поддержки на первый план выходят то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в ужесточении требований к проблемам и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ.
Нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:
- содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;
- основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
- система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы;
- ресурсное обеспечение программы;
- механизм реализации программы;
- организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
- оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;
- паспорт программы.
В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий. [13].
Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функциональных. Между тем какие-либо специфические требования к программам регионального назначения в официальных нормативных документах отсутствуют. Однако есть основания рассчитывать, что этот пробел будет восполнен. В Государственной Думе в настоящее время идет работа над концепцией специального закона о федеральных целевых программах регионального развития.
Активизации процесса разработки и принятия федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов способствовал формированию обновленной нормативной базы по федеральным целевым программам и включение первых программ в перечень финансируемых с участием федерального бюджета.
Помимо 28 утвержденных программ подготовлены и находятся на различных стадиях рассмотрения и согласования (в министерствах, ведомствах, в Правительстве) еще 10 региональных программ федерального уровня, а 5 программ разрабатываются.
Утвержденными программами социально-экономического развития регионов охвачены территории 33 субъектов Федерации. Если учесть подготовленные, но не утвержденные программы, то число субъектов, охваченных федеральными целевыми программами регионального назначения, достигает 52. Перечень утвержденных программ приведен в приложении.
Однако если учесть что большую часть федеральных целевых программ составляют программы отраслевого и функционального характера и все они осуществляются, естественно, на территории регионов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федеральные целевые программы.
При обязательной для всех программ структуре каждая из региональных программ имеет свои особенности соответственно характеру проблем, типичных для разных групп регионов,. Так, например, в Дальневосточной программе сделан особый акцент на вопросах, связанных с международным разделением труда и экономическим сотрудничеством в Азиатско-Тихоокеанском районе, на энергетических и транспортных проблемах, Калининградская программа целиком посвящена вопросам развития экономики области в условиях особой экономической зоны, в программах по Мордовии и Курганской области большое место занимают проблемы конверсии оборонных производств и другие вопросы структурной перестройки промышленности.
Одним из способов оценки возможного влияния сформировавшегося перечня субъектов Федерации, для которых утверждены федеральные целевые программы, на межрегиональную асимметрию экономического и социального развития, может послужить сопоставление этого перечня с рейтингом всех регионов России по уровню их развития.
Поскольку важные и острые социальные и экономические проблемы характерны для всех регионов России, то нельзя сказать, что какой-то регион неоправданно попал в число имеющих “собственную” федеральную целевую программу. С другой стороны, имеются регионы, которые, казалось бы, обязательно должны присутствовать в перечне регионов, имеющих “свою” федеральную программу, но их там нет. Однако вопрос о том, почему администрация того или иного региона отдала предпочтение иным, чем программы, методам решения региональных проблем, требует специального рассмотрения в каждом конкретном случае.[14].
Программы весьма различаются по охвату территории. Большинство региональных федеральных целевых программ охватывают один регион- субъект Федерации. Соответственно территориальному охвату, характеру и масштабам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы, весьма различаются размеры средств, потребных на осуществление той или иной программы, и доли федерального бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.
Доля регионального и местных бюджетов в финансировании программ обычно невелика: 5-15% и почти никогда не превышает 20-30%. Основная тяжесть финансирования программных мероприятий приходится на долю внебюджетных источников финансирования: от 2/3 до 4/5 всего объема финансовых средств, затрачиваемых на осуществление программы.
Хотя структура программ жестко определена, содержание их постепенно меняется под влиянием изменений в экономической политике, в законодательстве, в состоянии федерального и региональных бюджетов. Наиболее проявились следующие тенденции в изменении содержания программ: усилилась их конкретность, большее внимание уделяется поиску и мобилизации внебюджетных источников финансирования, заметно повысился удельный вес этих источников, большую роль приобрел внешнеэкономический фактор, в частности иностранные инвестиции, и т.д.[13].
Сложившаяся в России практика разработки и реализации федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов имеет несомненные достоинства и столь же очевидные недостатки.
К числу первых можно, на наш взгляд, отнести:
- направленность на решение коренных проблем регионов, на структурную перестройку их экономики, на приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями, в т.ч. и через активизацию полюсов роста (отраслевых и территориальных), регионов, центров, отраслей, могущих быть “локомотивами”, вытаскивающими экономику регионов из кризиса;
- нацеленность всей совокупности региональных федеральных целевых программ на регионы с наиболее острыми экономическими, социальными и экологическими проблемами и тем самым на решение проблем асимметрии в территориальной структуре экономики страны;
- широкий разворот работ по подготовке региональных федеральных целевых программ. Хотя имеются основания считать его чрезмерно широким, особенно в сопоставлении с ограниченными возможностями реализации такого количества программ, однако он вполне объясним большим количеством проблемных регионов и оправдан тем, что позволил охватить большую часть регионов программными разработками. Это дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;
- наличие нормативной и законодательной базы (хотя в этой базе и есть существенные недостатки, указанные выше), обеспечивающей налаженный механизм подготовки и принятия федеральных целевых программ и порядок последующей работы с программами.
Среди недостатков работы с региональными федеральными целевыми программами наиболее существенны следующие:
- явно недостаточное финансирование из федерального бюджета, региональных бюджетов и из внебюджетных источников, поскольку в самих программах заложены расчеты на то, что именно эти источники должны быть основными. Слабое финансирование из федерального бюджета имеет отрицательные следствия, далеко превосходящее его количественную долю в структуре источников финансирования, так как в большинстве случаев именно федеральные средства должны играть лидирующую роль, привлекая другие источники финансирования и активизируя всю инвестиционную деятельность в регионе.
- недостаточно реализовывалась функция региональных федеральных целевых программ быть организатором “собирания”, “ зарабатывания ” денег, а не формой их раздачи, особенно из федерального бюджета. В ряде регионов сохранился иждивенческий взгляд на федеральные целевые программы просто как на источник получения дополнительных финансовых средств из центра (в этом смысле показательны поступающие иногда из регионов предложения выделять федеральные средства на отраслевые федеральные целевые программы не госзаказчикам этих программ, а регионам - т.е. совершенно упускается из виду, что средства на эти федеральные целевые программы - целевые, что за их счет должны быть решены конкретные проблемы федерального значения по модернизации отраслевых комплексов);
- недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета. При этом, естественно, трудно выдержать подход к программе как к целостной, взаимоувязанной системе мероприятий. Правда, для финансирования выбираются мероприятия из программ, являющиеся результатом системной проработки всего круга региональных проблем, но от этого они не перестают быть лишь отдельными элементами программы, а их взаимосвязь и необходимая последовательность осуществления не всегда адекватно учитываются;
- не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона федеральных целевых программ, так как в ряде отраслевых программ задания и средства на их осуществление не распределены по регионам, а взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями отлажено не во всех регионах;
- не учитывается в должной мере необходимость придания определенного приоритета объектам, включенным в утвержденные федеральные целевые программы, при конкретном “наполнении” иностранных кредитных линий, предоставленных по межгосударственным соглашениям и по соглашениям с международными организациями;
- в практике разработки и реализации федеральных целевых программ недостаточно используются возможности, заключенные в органическом сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования.
Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах, о чем свидетельствует непрекращающийся поток обращений из регионов в Правительство с просьбами принять решения о разработке федеральных программ для этих регионов. И дело здесь не только в упованиях на дополнительную поддержку государства, хотя, конечно, и это имеет место. Гораздо более важным является то, что все большее число региональных руководителей хорошо поняли, что при всех издержках в практике применения программно-целевого метода, федеральные программы регионов дают возможность при умелом использовании привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы как “флагом”, подтверждающим серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. И, кроме того, о чем уже говорилось выше, даже процесс подготовки Программы, еще до ее утверждения, дает руководству региона возможность системного взгляда на проблемы региона и построить собственную программу действий не на месяц и не на год с неизбежно ограниченными целями, а на гораздо более значительный период и соответственно поставить более радикальные цели, достижение которых обеспечило бы и коренное улучшение ситуации в региональной экономике и социальной сфере. [21]