Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts

0 
Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session
Article 4.  Conduct of organs of a State
1.  The  conduct  of  any  State  organ  shall  be  con-
sidered  an  act  of  that  State  under  international  law, 
whether the organ exercises legislative, executive, judi-
cial or any other functions, whatever position it holds 
in the organization of the State, and whatever its char-
acter  as  an  organ  of  the  central  Government  or  of  a 
territorial unit of the State.
2.  An  organ  includes  any  person  or  entity  which 
has that status in accordance with the internal law of 
the State.
Commentary
(1)  Paragraph 1 of article 4 states the first principle of 
attribution for the purposes of State responsibility in in-
ternational law—that the conduct of an organ of the State 
is attributable to that State. The reference to a “State or-
gan” covers all the individual or collective entities which 
make up the organization of the State and act on its behalf. 
It includes an organ of any territorial governmental entity 
within the State on the same basis as the central govern-
mental organs of that State: this is made clear by the final 
phrase.
(2)  Certain acts of individuals or entities which do not 
have the status of organs of the State may be attributed to 
the State in international law, and these cases are dealt with 
in later articles of this chapter. But the rule is nonetheless 
a point of departure. It defines the core cases of attribu-
tion, and it is a starting point for other cases. For example, 
under article 8 conduct which is authorized by the State, 
so as to be attributable to it, must have been authorized by 
an organ of the State, either directly or indirectly.
(3)  That  the  State  is  responsible  for  the  conduct  of  its 
own  organs,  acting  in  that  capacity,  has  long  been  rec-
ognized in international judicial decisions. In the Moses 
case, for example, a decision of a Mexico-United States 
Mixed  Claims  Commission,  Umpire  Lieber  said:  “An 
officer or person in authority represents pro tanto his gov-
ernment, which in an international sense is the aggregate 
of all officers and men in authority.”
102
 There have been 
many statements of the principle since then.
103
(4)  The replies by Governments to the Preparatory Com-
mittee  for  the  1930  Hague  Conference
104
  were  unani-
mously of the view that the actions or omissions of organs 
of the State must be attributed to it. The Third Committee 
of the Conference adopted unanimously on first reading 
an article 1, which provided that international responsibil-
ity shall be incurred by a State as a consequence of “any 
10
 Moore, History and Digest, vol. III, p. 3127, at p. 3129 (1871).
10
 See,  e.g.,  Claims  of  Italian  Nationals  (footnote  41  above); 
Salvador Commercial Company, UNRIAA, vol. XV (Sales No. 66.V.3), 
p. 455, at p. 477 (1902); and Finnish Shipowners (Great Britain/Fin-
land), ibid., vol. III (Sales No. 1949.V.2), p. 1479, at p. 1501 (1934).
10
 League of Nations, Conference for the Codification of Interna-
tional Law, Bases of Discussion … (see footnote 88 above), pp. 25, 41 
and 52; Supplement to Volume III: Replies made by the Governments 
to the Schedule of Points; Replies of Canada and the United States of 
America (document C.75(a)M.69(a).1929.V), pp. 2–3 and 6.
failure on the part of its organs to carry out the interna-
tional obligations of the State”.
105
(5)  The principle of the unity of the State entails that the 
acts or omissions of all its organs should be regarded as 
acts or omissions of the State for the purposes of interna-
tional responsibility. It goes without saying that there is 
no category of organs specially designated for the com-
mission of internationally wrongful acts, and virtually any 
State organ may be the author of such an act. The diversity 
of international obligations does not permit any general 
distinction  between  organs  which  can  commit  interna-
tionally wrongful acts and those which cannot. This is re-
flected in the closing words of paragraph 1, which clearly 
reflect the rule of international law in the matter.
(6)  Thus, the reference to a State organ in article 4 is in-
tended in the most general sense. It is not limited to the or-
gans of the central government, to officials at a high level 
or to persons with responsibility for the external relations 
of the State. It extends to organs of government of what-
ever kind or classification, exercising whatever functions, 
and at whatever level in the hierarchy, including those at 
provincial or even local level. No distinction is made for 
this purpose between legislative, executive or judicial or-
gans. Thus, in the Salvador Commercial Company case, 
the tribunal said that:
a State is responsible for the acts of its rulers, whether they belong to 
the legislative, executive, or judicial department of the Government, so 
far as the acts are done in their official capacity.
106
ICJ has also confirmed the rule in categorical terms. In 
Difference Relating to Immunity from Legal Process of a 
Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, 
it said:
According to a well-established rule of international law, the conduct of 
any organ of a State must be regarded as an act of that State. This rule 
… is of a customary character.
10
In  that  case  the  Court  was  principally  concerned  with 
decisions of State courts, but the same principle applies to 
legislative and executive acts.
108
 As PCIJ said in Certain 
German Interests in Polish Upper Silesia (Merits):
10
 Reproduced  in  Yearbook  ...  1956,  vol.  II,  p.  225,  document 
A/CN.4/96, annex 3.
106
 See  Salvador  Commercial  Company  (footnote  103  above). 
See also Chattin case, UNRIAA, vol. IV (Sales No. 1951.V.1), p. 282, 
at  pp.  285–286  (1927);  and  Dispute  concerning  the  interpretation  of 
article 79 of the Treaty of Peace, ibid., vol. XIII (Sales No. 64.V.3), 
p. 389, at p. 438 (1955).
10
 Difference  Relating  to  Immunity  from  Legal  Process  of  a 
Special Rapporteur of the Commission on Human Rights (see footnote 
56 above), p. 87, para. 62, referring to the draft articles on State respon-
sibility, article 6, now embodied in article 4.
10
 As  to  legislative  acts,  see,  e.g.,  German  Settlers  in  Poland 
(footnote 65 above), at pp. 35–36; Treatment of Polish Nationals (footnote 
75 above), at pp. 24–25; Phosphates in Morocco (footnote 34 above), 
at pp. 25–26; and Rights of Nationals of the United States of America 
in  Morocco,  Judgment,  I.C.J.  Reports  1952,  p.  176,  at  pp.  193–194. 
As to executive acts, see, e.g., Military and Paramilitary Activities in 
and  against  Nicaragua  (footnote  36  above);  and  ELSI  (footnote  85 
above).  As  to  judicial  acts,  see,  e.g.,  “Lotus”  (footnote  76  above); 
Jurisdiction of the Courts of Danzig (footnote 82 above); and Ambatie-
los, Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1953, p. 10, at pp. 21–22. In some 
cases, the conduct in question may involve both executive and judicial 
acts; see, e.g., Application of the Convention of 1902 (footnote 83 above) 
at p. 65.

 
State responsibility 
1
From the standpoint of International Law and of the Court which is its 
organ, municipal laws ... express the will and constitute the activities 
of States, in the same manner as do legal decisions or administrative 
measures.
109
Thus,  article  4  covers  organs,  whether  they  exercise 
“legislative,  executive,  judicial  or  any  other  functions”. 
This language allows for the fact that the principle of the 
separation of powers is not followed in any uniform way, 
and that many organs exercise some combination of pub-
lic powers of a legislative, executive or judicial character. 
Moreover,  the  term  is  one  of  extension,  not  limitation, 
as is made clear by the words “or any other functions”.
110
  
It is irrelevant for the purposes of attribution that the con-
duct of a State organ may be classified as “commercial” 
or as acta iure gestionis. Of course, the breach by a State 
of a contract does not as such entail a breach of interna-
tional law.
111
 Something further is required before inter-
national law becomes relevant, such as a denial of justice 
by the courts of the State in proceedings brought by the 
other contracting party. But the entry into or breach of a 
contract by a State organ is nonetheless an act of the State 
for the purposes of article 4,
112
 and it might in certain cir-
cumstances amount to an internationally wrongful act.
113
(7)  Nor  is  any  distinction  made  at  the  level  of  princi-
ple between the acts of “superior” and “subordinate” of-
ficials, provided they are acting in their official capacity. 
This is expressed in the phrase “whatever position it holds 
in  the  organization  of  the  State”  in  article  4.  No  doubt 
lower-level officials may have a more restricted scope of 
activity and they may not be able to make final decisions. 
But conduct carried out by them in their official capacity 
is nonetheless attributable to the State for the purposes of 
article 4. Mixed commissions after the Second World War 
often had to consider the conduct of minor organs of the 
State, such as administrators of enemy property, mayors 
and  police  officers,  and  consistently  treated  the  acts  of 
such persons as attributable to the State.
114
109
 Certain German Interests in Polish Upper Silesia, Merits, Judg-
ment No. 7, 1926, P.C.I.J., Series A, No. 7, at p. 19.
110
 These functions might involve, e.g. the giving of administrative 
guidance to the private sector. Whether such guidance involves a breach 
of an international obligation may be an issue, but as “guidance” it is 
clearly attributable to the State. See, e.g., GATT, Report of the Panel, 
Japan–Trade  in  Semi-conductors,  24  March  1988,  paras.  110–111; 
and WTO,  Report  of  the  Panel,  Japan–Measures  affecting  Consumer 
Photographic Film and Paper (WT/DS44/R), paras. 10.12–10.16.
111
 See article 3 and commentary.
11
See, e.g., the decisions of the European Court of Human Rights 
in Swedish Engine Drivers’ Union v. Sweden, Eur. Court H.R., Series 
A, No. 20 (1976), at p. 14; and Schmidt and Dahlström v. Sweden, ibid., 
Series A, No. 21 (1976), at p. 15.
11
 The irrelevance of the classification of the acts of State organs 
as iure imperii or iure gestionis was affirmed by all those members of 
the Sixth Committee who responded to a specific question on this issue 
from the Commission (see Yearbook ... 1998, vol. II (Part Two), p. 17, 
para. 35).
11
 See,  e.g.,  the  Currie  case,  UNRIAA,  vol.  XIV  (Sales  No. 
65.V.4), p. 21, at p. 24 (1954); Dispute concerning the interpretation 
of  article  79  (footnote  106  above),  at  pp.  431–432;  and  Mossé  case, 
UNRIAA, vol. XIII (Sales No. 64.V.3), p. 486, at pp. 492–493 (1953). 
For earlier decisions, see the Roper case, ibid., vol. IV (Sales No. 1951.
V.1), p. 145 (1927); Massey, ibid., p. 155 (1927); Way, ibid., p. 391, at 
p. 400 (1928); and Baldwin, ibid., vol. VI (Sales No. 1955.V.3), p. 328 
(1933). Cf. the consideration of the requisition of a plant by the Mayor 
of Palermo in ELSI (see footnote 85 above), e.g. at p. 50, para. 70.
(8)  Likewise, the principle in article 4 applies equally to 
organs of the central government and to those of regional 
or  local  units. This  principle  has  long  been  recognized. 
For example, the Franco-Italian Conciliation Commission 
in the Heirs of the Duc de Guise case said:
For the purposes of reaching a decision in the present case it matters 
little that the decree of 29 August 1947 was not enacted by the Italian 
State  but  by  the  region  of  Sicily.  For  the  Italian  State  is  responsible 
for implementing the Peace Treaty, even for Sicily, notwithstanding the 
autonomy granted to Sicily in internal relations under the public law of 
the Italian Republic.
11
This principle was strongly supported during the prepara-
tory work for the 1930 Hague Conference. Governments 
were  expressly  asked  whether  the  State  became  respon-
sible  as  a  result  of  “[a]cts  or  omissions  of  bodies  exer-
cising public functions of a legislative or executive char-
acter  (communes,  provinces,  etc.)”. All  answered  in  the 
affirmative.
116
(9)  It does not matter for this purpose whether the terri-
torial unit in question is a component unit of a federal State 
or a specific autonomous area, and it is equally irrelevant 
whether the internal law of the State in question gives the 
federal parliament power to compel the component unit to 
abide by the State’s international obligations. The award 
in the “Montijo” case is the starting point for a consistent 
series of decisions to this effect.
117
 The French-Mexican 
Claims  Commission  in  the  Pellat  case  reaffirmed  “the 
principle  of  the  international  responsibility  ...  of  a  fed-
eral State for all the acts of its separate States which give 
rise to claims by foreign States” and noted specially that 
such responsibility “... cannot be denied, not even in cases 
where the federal Constitution denies the central Govern-
ment the right of control over the separate States or the 
right to require them to comply, in their conduct, with the 
rules  of  international  law”.
118
  That  rule  has  since  been 
consistently applied. Thus, for example, in the LaGrand 
case, ICJ said:
 Whereas the international responsibility of a State is engaged by the ac-
tion of the competent organs and authorities acting in that State, what-
ever they may be; whereas the United States should take all measures at 
its disposal to ensure that Walter LaGrand is not executed pending the 
final decision in these proceedings; whereas, according to the informa-
tion available to the Court, implementation of the measures indicated 
in  the  present  Order  falls  within  the  jurisdiction  of  the  Governor  of 
Arizona; whereas the Government of the United States is consequently 
under the obligation to transmit the present Order to the said Governor; 
whereas the Governor of Arizona is under the obligation to act in con-
formity with the international undertakings of the United States.
119
11
 UNRIAA, vol. XIII (Sales No. 64.V.3), p. 150, at p. 161 (1951). 
For earlier decisions, see, e.g., the Pieri Dominique and Co. case, ibid., 
vol. X (Sales No. 60.V.4), p. 139, at p. 156 (1905).
116
 League of Nations, Conference for the Codification of Interna-
tional  Law,  Bases  of  Discussion  …  (see  footnote  104  above),  p.  90; 
Supplement to Vol. III … (ibid.), pp. 3 and 18.
11
 See  Moore,  History  and  Digest,  vol.  II,  p.  1440,  at  p.  1440 
(1874).  See  also  De  Brissot  and  others,  Moore,  History  and  Digest, 
vol. III, p. 2967, at pp. 2970–2971 (1855); Pieri Dominique and Co. 
(footnote  115  above),  at  pp.  156–157;  Davy  case,  UNRIAA,  vol.  IX 
(Sales No. 59.V.5), p. 467, at p. 468 (1903); Janes case (footnote 94 
above); Swinney, UNRIAA, vol. IV (Sales No. 1951.V.1), p. 101 (1925); 
Quintanilla,  ibid.,  p.  101,  at  p.  103  (1925);  Youmans,  ibid.,  p.  110, 
at p. 116 (1925); Mallén, ibid., p. 173, at p. 177 (1927); Venable, ibid., 
p. 218, at p. 230 (1925); and Tribolet, ibid., p. 598, at p. 601 (1925).
11
 UNRIAA, vol. V (Sales No. 1952.V.3), p. 534, at p. 536 (1929).
119
 LaGrand,  Provisional  Measures  (see  footnote  91  above). 
See also LaGrand (Germany v. United States of America), Judgment, 
I.C.J.Reports 2001, p. 466, at p. 495, para. 81.

2 
Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session
(10)  The reasons for this position are reinforced by the 
fact that federal States vary widely in their structure and 
distribution of powers, and that in most cases the constitu-
ent units have no separate international legal personality 
of  their  own  (however  limited),  nor  any  treaty-making 
power. In those cases where the constituent unit of a fed-
eration is able to enter into international agreements on its 
own account,
120
 the other party may well have agreed to 
limit itself to recourse against the constituent unit in the 
event of a breach. In that case the matter will not involve 
the responsibility of the federal State and will fall outside 
the scope of the present articles. Another possibility is that 
the responsibility of the federal State under a treaty may 
be limited by the terms of a federal clause in the treaty.
121
 
This is clearly an exception to the general rule, applicable 
solely in relations between the States parties to the treaty 
and  in  the  matters  which  the  treaty  covers.  It  has  effect 
by virtue of the lex specialis principle, dealt with in ar- 
ticle 55.
(11)  Paragraph 2 explains the relevance of internal law 
in determining the status of a State organ. Where the law 
of a State characterizes an entity as an organ, no difficulty 
will arise. On the other hand, it is not sufficient to refer to 
internal law for the status of State organs. In some systems 
the status and functions of various entities are determined 
not  only  by  law  but  also  by  practice,  and  reference  ex-
clusively to internal law would be misleading. The inter-
nal law of a State may not classify, exhaustively or at all, 
which entities have the status of “organs”. In such cases, 
while the powers of an entity and its relation to other bod-
ies under internal law will be relevant to its classification 
as an “organ”, internal law will not itself perform the task 
of classification. Even if it does so, the term “organ” used 
in internal law may have a special meaning, and not the 
very broad meaning it has under article 4. For example, 
under some legal systems the term “government” refers 
only  to  bodies  at  the  highest  level  such  as  the  Head  of 
State  and  the  cabinet  of  ministers.  In  others,  the  police 
have  a  special  status,  independent  of  the  executive;  this 
cannot mean that for international law purposes they are 
not  organs  of  the  State.
122
 Accordingly,  a  State  cannot 
avoid responsibility for the conduct of a body which does 
in truth act as one of its organs merely by denying it that 
status under its own law. This result is achieved by the use 
of the word “includes” in paragraph 2.
(12)  The  term  “person  or  entity”  is  used  in  article  4, 
paragraph 2, as well as in articles 5 and 7. It is used in a 
broad sense to include any natural or legal person, includ-
ing an individual office holder, a department, commission 
or  other  body  exercising  public  authority,  etc. The  term 
“entity” is used in a similar sense
123
 in the draft articles 
10
 See, e.g., articles 56, paragraph 3, and 172, paragraph 3, of the 
Constitution of the Swiss Confederation of 18 April 1999.
11
 See, e.g., article 34 of the Convention for the Protection of the 
World Cultural and Natural Heritage.
1
 See, e.g., the Church of Scientology case, Germany, Federal Su-
preme Court, Judgment of 26 September 1978, case No. VI ZR 267/76, 
Neue  Juristische  Wochenschrift,  No.  21  (May  1979),  p.  1101;  ILR, 
vol. 65, p. 193; and Propend Finance Pty Ltd. v. Sing, England, Court of 
Appeal, ILR, vol. 111, p. 611 (1997). These were State immunity cases, 
but the same principle applies in the field of State responsibility.
1
 See Yearbook … 1991, vol. II (Part Two), pp. 14–18.
on jurisdictional immunities of States and their property, 
adopted in 1991.
(13)  Although  the  principle  stated  in  article  4  is  clear 
and  undoubted,  difficulties  can  arise  in  its  application. 
A  particular  problem  is  to  determine  whether  a  person 
who is a State organ acts in that capacity. It is irrelevant 
for this purpose that the person concerned may have had 
ulterior  or  improper  motives  or  may  be  abusing  pub-
lic  power.  Where  such  a  person  acts  in  an  apparently 
official capacity, or under colour of authority, the actions 
in question will be attributable to the State. The distinc-
tion between unauthorized conduct of a State organ and 
purely  private  conduct  has  been  clearly  drawn  in  inter-
national arbitral decisions. For example, the award of the 
Mexico-United States General Claims Commission in the 
Mallén case involved, first, the act of an official acting in 
a  private  capacity  and,  secondly,  another  act  committed 
by the same official in his official capacity, although in an 
abusive way.
124
 The latter action was, and the former was 
not,  held  attributable  to  the  State. The  French-Mexican 
Claims Commission in the Caire case excluded responsi-
bility only in cases where “the act had no connexion with 
the official function and was, in fact, merely the act of a 
private individual”.
125
 The case of purely private conduct 
should not be confused with that of an organ functioning 
as  such  but  acting  ultra  vires  or  in  breach  of  the  rules 
governing  its  operation.  In  this  latter  case,  the  organ  is 
nevertheless acting in the name of the State: this principle 
is affirmed in article 7.
126
 In applying this test, of course, 
each case will have to be dealt with on the basis of its own 
facts and circumstances.
Article 5.  Conduct of persons or entities exercising 
elements of governmental authority