"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip


      216    2009/81 834 .    -   Subsidized contracts


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2015 
 
 
216 
 
2009/81
834

 
-
 
Subsidized contracts  
The new Directive has provided for the same rules on subsidized contracts, as Directive 
2014/18, except for thresholds, which are decreased
835
.  
In  any  case,  the  contracting  authorities  providing  the  subsidies  shall  ensure  compliance 
with this Directive where they do not themselves award the subsidized contract or where 
they award that contract for and on behalf of other entities. 
PPL  does  not  provide  rules  on  subsidized  contracts.  As  such,  it  should  implement  the 
Directive provision, adjusting it into the national context
836
.  
 
-
 
Reserved contracts 
 
The  new  directive
837
  gives  the  possibility  to  Member  States  to  reserve  the  right  to 
participate  in  public  procurement  procedures  to  sheltered  workshops  and  economic 
operators,  whose  main  aim  is  the  social  and  professional  integration  of  disabled  or 
disadvantaged persons or to provide for such contracts to be performed in the context of 
sheltered employment programmes, provided that at least 30 % of the employees of those 
workshops, economic operators or programmes are disabled or disadvantaged workers
838
.  
Directive  2014/24  introduces  also  a  new  provision  allowing  Member  States  to  provide 
that contracting authorities may reserve the right  to allow organizations to participate in 
procedures  for  awarding  public  contracts  exclusively  in  health,  social  and  cultural 
services
839
. In this case, an organization should fulfill all the following conditions:  
a)
 
Its  objective  is  the  pursuit  of  a  public  service  mission  linked  to  the  delivery  of  the 
services referred to in above; 
b)
 
Profits are reinvested with a view to achieving the organization’s objective. Where profits 
are distributed or redistributed, this should be based on participatory considerations;  
                                       
834
 Directive 2009/81 is not yet  implemented by the  Albania legal system. However, in the  National Plan 
for European Integration 2014-2016, it has been foreseen to have a partial approximation by the year 2016.  
835
 See respectively article 8 of Directive 2004/18/EC and article 13 of Directive 2014/24/EU. 
836
 It should adjust at least the relevant thresholds.  
837
 See article 20 of Directive 2014/24/EU. 
838
 Reserved contracts have been provided also by Directive 2004/18/EC, article 19. However, the scope of 
this provision in the new Directive is much wider than its equivalent under the directive 2004/18/EC since 
the percentage requirement referred to above has been reduced from more than 50 % (most of most of the 
employees concerned are handicapped persons) to at least 30 % and the new directive refers to much wider 
category of “disadvantaged workers.  
839
 See articles 74 and 77 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
217 
 
c)
 
The structures of management or ownership of the  organization performing the contract 
are  based  on  employee  ownership  or  participatory  principles,  or  require  the  active 
participation of employees, users or stakeholders; and 
d)
 
The  organization  has  not  been  awarded  a  contract  for  the  services  concerned  by  the 
contracting authority concerned pursuant to this Article within the past three years. 
The maximum duration of the contract may not be longer than three years
840

 
PPL has no specific provisions regulating reserved contracts, but as analyzed above, non-
profits organizations are not prohibited to participate in a procurement process
841
. Despite 
this,  a  specific  regulation  will  clear  up  and  facilitate  even  more  the  position  of  these 
organizations  toward  the  procurement  process.  However,  if  PPL  decides  not  to 
implement  such  provisions,  be  considering  the  fact  that  relevant  provisions  on  reserved 
contracts are optional even for Member States themselves, it should not be considered as 
not approximated in this regard.       
-
 
Principles of procurement
842
 
Except for the principles provided by Directive 2004/18 (which are implemented by PPL, 
as well
843
), the new directive has listed explicitly the proportionality principle
844
, and has 
highlighted  the  importance  of  the  competition  in  a  procurement  process,  providing  that 
‘the design of the procurement shall not be made with the intention of excluding it from 
the  scope  of  the  directive  or  of  artificially  narrowing  competition.  Competition  is 
considered to be artificially narrowed where the design of the procurement is made with 
the  intention  of  unduly  favoring  or  disadvantaging  certain  economic  operators.  The 
provision  of  Article  18  (2)  of  the  new  directive  is  entirely  new,  according  to  which 
Member  States  should  take  appropriate  measures  to  ensure  that  in  the  performance  of 
public  contracts  economic  operators  comply  with  applicable  obligations  in  the  fields  of 
environmental,  social  and  labor  law  established  by  Union  law,  national  law,  collective 
agreements  or by the international  environmental, social and labor law provisions listed 
in Annex X to the directive
845
.   
                                       
840
  See  generally  S.  Smith  “Articles  74  to  76  of  the  2014  Public  Procurement  Directive:  the  new  "light 
regime"  for  social,  health  and  other  services  and  a  new  category  of  reserved  contracts  for  certain  social, 
health  and  cultural  services  contracts”  Public  Procurement  Law  Review,  2014,  4,  Sweet  &  Maxwell, 
London 2014, pg. 159-168. 
841
  According  to  article  39  of  Law  no.  8788,  date  07.05.2001  “On  non-profit  organizations”  ‘non-profit 
organizations, as all other legal persons, are eligible to participate in the field of undertakings, tenders and 
procurement of grants…”. 
842
 See article 18 of Directive 2014/24/EU. 
843
 See point 3.1 in Chapter III above.  
844
 According to PPL, this is not a principle listed in article 2 of PPL, but despite this, in the provision of 
qualification criteria, PPL requires the contracting authority to respect the principle of proportionality (see 
article 46 of PPL). 
845
 See also S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet & 
Maxwell, London 2014, para. 7-28 and 7-29. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
218 
 
PPL,  in  its  principles’  provision,  provides  only  for  the  obligation  of  the  contracting 
authority to respect the non-discrimination, equal treatment  and transparency principles. 
As such, the transposition of the whole principles’ provision of Directive 2014/24 into the 
PPL will only improve the legal frame of public procurement in Albania.  
-
 
Common Procurement Vocabulary (CPV) 
Same  as  Directive  2004/18
846
,  even  new  Directive
847
  defines  CPV  as  “the  reference 
nomenclature  applicable  to  public  contracts  as  adopted  by  Regulation  (EC)  No 
2195/2002”
848
. However, differently from Directive 2004/18, the new Directive does not 
refer to any other reference nomenclatures, except for CPV
849
.  
This  coding  system  is  not  provided  by  the  Albanian  PPL.  Formally
850
,  since  CPV  is 
adopted by means  of EU regulation  it would be directly applicable in  Albania as of the 
date of Albania’s accession to the European Union
851
 
-
 
Procedures of awarding public contracts
852
 
 
The new Directive has brought some slight differences on the existing procedures and has 
introduced some other new procedures compared to the Directive 2004/18.   

 
Open and restricted procedures
853
 
It keeps, without any significant changes, the open and restricted procedures as the basic 
procedures  of  awarding  public  contracts.  As  regards  the  open  procedure  two  main 
changes  comprise  shorter  time  limits  for  receipt  of  tenders  and  the  possibility  of 
contracting  authorities  to  examine  tenders  before  checking  if  any  of  the  grounds  for 
exclusion  apply  or  if  the  tenderer  meets  the  selection  criteria.  Member  States  may, 
however,  make  provision  prohibiting  this,  or  permitting  it  only  in  certain  types  of 
procurement or in specific circumstances.   
Although  PPL  is  considered  generally  approximated  as  regards  these  two  procedures, 
still, also in the light of the new Directive, there is some room for further approximation. 
As such, in regard to open procedure, required changes include: 
(i)  
Shortening of minimum time periods for receipt of tenders in open procedure; 
                                       
846
 See article 1 (14) of Directive 2004/18/EC.  
847
 See article 23/1 of Directive 2014/24/EU. 
848
 See footnote no. 462 above.  
849
 See article 23/2 of Directive 2014/24/EU. 
850
 It should be noted however, that even though formally CPV is adopted by means of EU regulation, it is 
not forbidden for Albania to refer to CPV during this transitional phase. Referring to the CPV during this 
phase might be helpful for preparing both, public and private stakeholders for such a coding system. 
851
 According to the article 288 of the Treaty on the functioning of the European Union (former Article 249 
of the Treaty establishing the European Community), ‘A regulation shall have a general application. It shall 
be binding in its entirety and directly applicable in all Member States’.  
852
 See article 26-32 of Directive 2014/24/EU. 
853
 See articles 27 and 28 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
219 
 
(ii)  
Providing  the  possibility  that  contracting  authorities  may  decide  to  examine 
tenders before verifying  the  absence of  grounds  for exclusion and the  fulfillment  of the 
selection criteria
854
.  
However, the second situation should be considered together with the implementation of 
the possibility of self-cleaning, or declaration on oath, provided by the Directive at issue.  
In regard to the restricted procedure, required changes include: 
(i)
 
Allowing for the possibility of limiting the number of participants; 
(ii)
 
Abolishing the conditions in place for the use of the restricted procedure; 
(iii)
 
If it is the case
855
, providing an option for sub-central contracting authorities to set 
a  time  period  for  receipt  of  tenders  by  means  of  mutual  agreement  with  all  selected 
candidates in the case of the restricted procedure. 
Implementation  of  such  changes  in  the  relevant  provision  will  give  the  restricted 
procedure  the  right  ‘value’  and  ‘position’  in  the  procurement  procedures  pool,    and 
encourage contracting authorities to use it when it is the relevant case
856
.  

 
Competitive  dialogue  and  Competitive  procedure  with  negotiations  (former 
negotiated procedure with a prior notice publication) 
857
  
The  competitive  dialogue  is  not  an  optional  procedure  under  the  new  directive,  which 
means  that  Member  States  have  to  offer  a  possibility  of  using  this  procedure  to  its 
contracting  authorities.  The  same  mandatory  requirement  is  with  the  competitive 
procedure with negotiations.  
The competitive dialogue and the competitive procedure with negotiations share the same 
conditions,  under  which  those  procedures  may  be  applied
858
.  The  analysis  of  those 
conditions  indicates  that  de  facto  those  procedures  have  become  basic  procedures  with 
the exception of standard, off - the - shelf products or services.  
The  new  Directive  provides  also  for  the  definition  of  ‘irregular  tenders’  and 
‘unacceptable tenders’.  
As irregular are defined tenders which, in particular:  

 
Do not comply with the procurement documents, which were received late,  

 
Where there is evidence of collusion or corruption, or which  
                                       
854
 The verification of absence of grounds for exclusion and fulfillment of the selection criteria should be 
carried out in an impartial and transparent  manner so that no contract is awarded to a tenderer that should 
have been excluded or that does not meet the selection criteria set out by the contracting authority. 
855
 See the discussion above on introducing the sub-central contracting authorities.   
856
 As analyzed in Chapter IV above, the provision of the restricted procedure in the PPL is very ambiguous 
and  this  ambiguity  is  reflected  in  the  very  low  number  of  use  of  the  restricted  procedure  from  the 
contracting authority in Albania. 
857
 See articles 29 and 30 of Directive 2014/24/EU. 
858
 See article 26/4 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
220 
 

 
Have  been  found  by  the  contracting  authority  to  be  abnormally  low,  shall  be 
considered as being irregular.  
Unacceptable  tenders  are,  in  particular,  tenders  submitted  by  tenderers  that  do  not  have 
the  required  qualifications,  and  tenders,  whose  price  exceeds  the  contracting  authority's 
budget  as  determined  and  documented  prior  to  the  launching  of  the  procurement 
procedure.   
The  competitive  procedure  with  negotiations  as  compared  with  the  current  negotiated 
procedure  with  notice  is  regulated  in  much  more  detail
859
.    In  any  case,  in  using  this 
procedure, contracting authorities may award contracts on the basis of the initial tenders 
without negotiation, where they have indicated in the contract notice or in the invitation 
to confirm interest, that they reserve the possibility of doing so. 
As it is discussed in Chapter V above, PPL has not implemented the competitive dialogue 
procedure.  This  has  been  somehow  justified  by  the  fact  that  Directive  2004/18/EC 
provided this procedure, as optional for Member States themselves. The new approach of 
Directive 2014/24/EU changes the position of PPL in this regard. Full implementation of 
provisions related to those two procedures would require mandatory and optional changes 
in Albanian PPL and in concrete:  
-   Transposing the procedure of the competitive dialogue,  
-   Replacing  the  provisions  regulating  the  conduct  of  the  negotiated  procedure  with  a 
notice by provisions concerning competitive procedure with negotiations,  
-   Transposing  conditions  allowing  for  the  use  of  the  competitive  dialogue  and 
competitive procedure with negotiations,  
-   Introducing  an  option  for  sub  central  contracting  authorities  to  set  a  time  period  for 
receipt  of  tenders  by  means  of  mutual  agreement  with  all  selected  candidates 
(optional),   
-   Providing  the  possibility  of  inviting  competition  by  means  of  a  prior  information 
notice  (the  competitive  procedure  with  negotiations  conducted  by  sub  -  central 
contracting authorities) (optional),  
                                       
859
 The new procedure has clearly defined the following stages:  
1.
 
Publication of a call for competition; 
2.
 
Submission by economic operators of requests to participate and information for qualitative selection 
that is requested by the contracting authority;  
3.
 
Qualification  of  economic  operators  (candidates)  and  invitation  to  submit  initial  tenders  by  all 
candidates meeting the minimum qualification criteria or limited number of candidates (short listed in 
accordance with Article 65); 
4.
 
Negotiations of initial tenders and all other subsequent tenders; 
5.
 
Conclusion of negotiations and informing about this fact participants; 
6.
 
Invitation to submit final tenders. 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
221 
 
-   Introducing a possibility that the competitive procedure with negotiations is finalised 
without negotiations, directly after submission of initial tenders by invited candidates 
(optional).  
However,  the  transposition  of  the  relevant  directive  provisions  should  be  made  by 
considering  both;  the  Directive’  perspective,  and  the  Albanian  context  as  well.  The 
directive perspective with these two procedures seems to establish grounds for the use of 
flexible procedures. It is not entirely clear from the wording of the substantive provision 
how flexible the new provision is intended to be. However, if you scrutinize the wording 
of  the  Recitals,  you  get  the  impression  that  the  grounds  should  be  interpreted  in  an 
extremely flexible manner
860
. Such approach of the Directive might be confusing and will 
be  reflected  directly  at  the  national  approach.  The  practice  has  showed  that  the  lack  of 
clarity on scopes and grounds of using the competitive dialogue procedure, for example, 
led to an unfortunate uncertainty with regard to the scope of the procedure and to a very 
hesitant  application  of  the  procedure  in  a  broad  range  of  Member  States
861
.  The  same 
situation  has  been  experienced  with  the  negotiated  procedure  with  prior  publication  in 
Albania
862
.  Considering  the  past  experience  with  this  approach,  adding  here  the 
‘supposed  extreme  flexibility’  of  these  procedures
863
,  they  might  be,  legally  speaking, 
transposed into the PPL, but it is not sure if they will really be implemented in practice. 
As  such,  aiming  at  their  effective  implementation,  they  should  not  only  be  transposed 
into  PLL,  but  first  they  should  be  adapted  into  the  national  context,  especially  when 
speaking for optional changes.  
 

 
Innovation Partnership
864
  
 
The directive provides for a completely new procedure, which is mandatory for Member 
States,  such  as  Innovative  Partnership.  The  purpose  of  this  procedure  should  be  the 
development of an innovative product, service or works and the subsequent purchase of 
the  resulting  supplies,  services  or  works,  provided  that  they  correspond  to  the 
performance  levels  and  maximum  costs  agreed  between  the  contracting  authorities  and 
the participants. 
The  contracting  authority  may  decide  to  set  up  the  innovation  partnership  with  one 
                                       
860
S. Treumer “Evolution of the EU Public Procurement Regime: The New Public Procurement Directive”; 
François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New 
Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg. 24. 
861
  See  the  extensive  and  comparative  analysis  in  S.  Arrowsmith  and  S.  Treumer  (eds.),  Competitive 
Dialogue in EU Procurement, Cambridge University Press, 2012. 
862
 See the analysis on the use of the negotiated procedure with prior publication in Albania, in Chapter IV, 
above. 
863
  As  discussed  earlier,  it  seems  that  in  Albania  not  only  the  legislator  fears  the  discretion  of  the 
contracting authorities, but also contracting authorities  fear their own discretion.   The  ‘flexibility’ of the 
rules leaves officials open to criticism and to prejudices mainly of the audit bodies, and for this reason they 
prefer better detailed rules, which will ‘protect’ them from any audit ‘opinion’ or ‘perceptiveness’. 
864
See article 31 of Directive 2014/24/EU 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
222 
 
partner or with several partners conducting separate research and development activities. 
Thus,  the  innovation  partnership  appears  to  be  applicable  in  situations  where  close 
cooperation  between  the  parties  is  envisaged  over  a  long-term  relation  and  requires  the 
development of products or services, which are not otherwise available on the market
865
.  
A cursory glance at the three procedures, regulated in successive articles of the Directive, 
creates an instant impression that all three procedures (including the competitive dialogue 
and the negotiated procedure with prior publication, as well) are very similar. Each has its 
own  specificities  but  there  is  more  by  way  of  commonality  than  distinction  between 
them
866
.  As  such,  the  underlying  rationale  for  providing  two  or  three  very  similar 
procedures with similar grounds for use might be questioned
867
. It can be argued in favor 
of  the  new  setup  that  by  having  multiple  different  procedures  for  use  in  the  same 
situations,  the  contracting  authorities  have  more  choice  at  the  time  of  selecting  a 
procedure. However, as  discussed also in Chapter  IV above, the practice in Albania has 
already  shown  that  having  two  or  three  similar  procedures  for  the  same  situations 
confuses  procurers  and  leads  to  non-adoption  as  it  leaves  officials  open  to  criticism 
should  a  procedure  fail  or  the  results  are  not  as  good  as  anticipated
868
.  Yet,  the  same 
concern  as  per  competitive  dialogue  and  competitive  procedure  with  negotiations  will 
arise  as  well  as  per  innovation  partnership;  legally  speaking,  this  procedure  might  be 
transposed into the PPL
869
, but because of its specifies as discussed above it is not sure if 
it will really be implemented in practice
870
.  
 

 
Negotiated procedure without prior publication of a notice 
The  new  directive  has  not  introduced  any  major  changes  to  the  provisions  concerning 
conduct of this procedure. There were, however, some changes such as for example: 
1.  The  list  of  circumstances  allowing  the  contracting  authorities  to  apply  these 
procedures
871
.  
                                       
865
 See Recital no.49 of Directive 2014/24/EU. 
866
  According  to  Recital  49  of  Directive  2014/24/EU  ‘The  innovation  partnership  should  be  based  on  the 
procedural rules that apply to the competitive procedure with negotiation and contracts should be awarded 
on the sole basis of the best price- quality ratio, which is most suitable for comparing tenders for innovative 
solutions’, suggesting that innovation partnership, is not a proper procedure in its own.  
867
  See  P.  Telles  and  L.  R.  A.  Butler  “Public  Procurement  Award  Procedures  in  Directive  2014/24/EU”; 
François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New 
Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg. 143.  
868
 See point 4.1.1.c, Chapter IV, above.  
869
  It  should  be  noted,  however,  that  the  procedure  of  innovation  partnership  up  to  the  moment  of 
conclusion of innovation partnership is practically the same as the competitive procedure with negotiations 
(both  procedures  have  the  same  steps  listed)  with  certain  modifications.  When  implementing  the  new 
provisions,  Albanian authorities  may then state that the innovation partnerships are awarded by  means of 
the competitive procedure with negotiations and add a few provisions specific only for IP.  
870
  See  also  P.  C.  Gomes  “The  innovative  innovation  partnerships  under  the  2014  Public  Procurement 
Directive”, Public Procurement Law Review, 2014, 4, Sweet & Maxwell, London 2014, pg. 211-218. 
871
Accordingly, the negotiated procedure without prior publication may be used:  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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