"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

        
                                                       
 
                
 
 
 
 
 
 
 
 
 
TEMA 
PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE 
“DOKTOR” 
 
 
“IMPACT OF EUROPEAN UNION PUBLIC PROCUREMENT LEGISLATION 
ON THE ALBANIAN PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
REPUBLIKA E SHQIPËRISË 
UNIVERSITETI I TIRANËS 
FAKULTETI I DREJTËSISË 
DEPARTAMENTI I TË DREJTËS PUBLIKE 
PUNOI: 
Msc. REIDA KASHTA (SHAHOLLARI) 
UDHËHEQËS SHKENCORË 
 
PROF.DR.ARTA MANDRO 
UNIVERSITY OF TIRANA 
 
PROF. ROBERTO CARANTA 
UNIVERSITY OF TURIN 
Tirana, 2015 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
II 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
TITOLO DELLA TESI: “IMPACT OF EUROPEAN UNION PUBLIC 
PROCUREMENT LEGISLATION ON THE ALBANIAN PUBLIC 
PROCUREMENT SYSTEM” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TORINO: 
DIPARTIMENTO DI: GIURISPRUDENZA 
DOTTORATO DI RICERCA IN : IN DIRITTO, PERSONA E MERCATO 
CICLO: XXVII 
TESI PRESENTATA DA:  
Msc. REIDA KASHTA (SHAHOLLARI) 
TUTORS:  
PROFESSORI  
ROBERTO CARANTA  
E ARTA MANDRO 
 
COORDINATORE DEL DOTTORATO: 
PROF. ROBERTO CARANTA 
 
 
ANNI ACCADEMICI: 2012-2014 
SETTORE SCIENTIFICO-DISCIPLINARE DI AFFERENZA: IUS/10 
Tirana, 2015 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
III 
 
This  thesis  is  prepared  under  the  Agreement  for  a  Joint  Doctoral  Research  Thesis 
between University of Tirana and University of Turin, according to which, conforming to 
the regulations of both countries, the two contracting parties organized the joint doctoral 
co-supervision programme. 
  
© All rights reserved: Reida Kashta (Shahollari) 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
IV 
 
TABLE OF CONTENTS 
INTRODUCTION......................................................................................................... XII
 
 
I The objectives and scope of the study ........................................................................ XII 
II The structure ............................................................................................................ XIV 
III Methodology ......................................................................................................... XVII 
IV Relevance of the study ............................................................................................. XX 
V Review of the literature of the field ........................................................................... XX
 
 
Abbreviations ................................................................................................................ XXII
 
 
CHAPTER I .................................................................................................................... 23
 
PUBLIC PROCUREMENT, ITS ROLE AND IMPORTANCE ............................... 23
 
 
1.Introduction ................................................................................................................. 23 
1.1 
Role of public procurement .................................................................................. 23 
1.1.1 Public procurement stages ..................................................................................... 24 
1.1.1.a Impact of procurement stages on each -other ............................................ 27 
1.1.1.b. The economic aspects of the public procurement system ................................. 29 
1.2 Components of public procurement, scope of application and exclusions .............. 32 
1.2.1. Contracting authority ............................................................................................ 32 
1.2.1.1 Public authorities ................................................................................................ 34 
1.2.1.1.a Associations of Contracting Authorities ......................................................... 35 
1.2.1.1.b  Central and joint purchasing .......................................................................... 36 
1.2.1.2 Bodies governed by public law .......................................................................... 36 
1.2.1.3 Condition for a body governed by public law .................................................... 37 
1.2.2 Economic Operators .............................................................................................. 43 
1.2.2.1 Legal form of the economic operator ................................................................. 43 
1.2.2.2 Group of economic operators ............................................................................. 44 
1.2.3 Public fund ............................................................................................................ 45 
1.2.4   Public contracts ................................................................................................. 45 
1.2.4.1 ‘Procurement’ contracts ..................................................................................... 49 
1.2.4.1.a Public works contracts ..................................................................................... 49 
1.2.4.1.b Public supplies contract ................................................................................... 50 
1.2.4.1.c Public service contracts ................................................................................... 51 
1.2.4.2 Mixed contracts .................................................................................................. 51 
1.2.4.2.a Supplies/services ............................................................................................. 52 
1.2.4.2.b Works/services ................................................................................................ 52 
1.2.4.2.c Works/supplies ................................................................................................ 53 
1.2.5 Exemptions ............................................................................................................ 53 
1.2.5.1 Exemptions by reason of choice ......................................................................... 54 
1.2.5.1.a The Defense procurement ................................................................................ 54 
1.2.5.1.b Contracts requiring secrecy measures ............................................................. 55 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
V 
 
1.2.5.1.c Contracts governed by other rules ................................................................... 55 
1.2.5.2 Exemptions due to the nature of the contract ..................................................... 57 
1.2.5.2.a Contracts for the acquisition of land ............................................................... 57 
1.2.5.2.b Broadcasting material and time ....................................................................... 57 
1.2.5.2.c Arbitration and conciliation services ............................................................... 58 
1.2.5.2.d Certain financial services ................................................................................ 58 
1.2.5.2.e Employment contracts ..................................................................................... 58 
1.2.5.2.f Research and development contracts ............................................................... 59 
1.2.5.3 Services contracts provided on the basis of exclusive rights ............................. 59 
1.3 The approach of means and goals in public procurement ........................................ 60 
1.4 Basic factors which impact the regulation of a public procurement system- 
Summary ........................................................................................................................ 64
 
 
CHAPTER II:  
HISTORY AND PROGRESS OF THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM IN 
ALBANIA AND THE EUROPEAN UNION ............................................................... 67
 
 
2. Introduction ................................................................................................................ 67 
2.1 The beginnings of the public procurement concept in Albania................................ 67 
2.2 Reintroducing the concept of public procurement after the ’90 ............................... 68 
2.3 The First Law on Public Procurement in Albania .................................................... 69 
2.4 Early steps for approximating public procurement framework to the EU Directives  70 
2.4.1 Impact of the Stabilization and Association Agreement in public procurement ... 70 
2.4.2 New law on public procurement and its approximation process........................... 72 
2.4.3 Electronic procurement ......................................................................................... 77 
2.5 History and progress of the EU public procurement system .................................... 78 
2.5.1 Introduction ........................................................................................................... 78 
2.5.2 Public procurement Directives .............................................................................. 80 
2.5.2.1 The general programs ......................................................................................... 80 
2.5.2.2  First procurement Directives ............................................................................. 82 
2.5.2.3  Directives of Liberalization ............................................................................... 82 
2.5.2.4 The first Directives of Coordination .................................................................. 83 
2.5.2.5  Directives following the Single European Act .................................................. 84 
2.5.2.6 Improving measures ........................................................................................... 85 
2.5.2.7 Expansion and rationalization ............................................................................ 86 
2.5.2.8  The Consolidated Directives ............................................................................. 88 
2.5.2.8.a  Main changes to the Directive for procurement in the public sector.............. 88 
2.5.2.8.b  Main changes in the Directive for procurement in the utilities’ sectors ........ 89 
2.5.2.9 Amending of the Directive for review in the public and utilities’ sector ........... 89 
2.5.2.10 The new Directives ........................................................................................... 90 
2.5.2.10.i  Major changes introduced by new Directives ............................................... 90 
2.6  Summary ................................................................................................................. 93
 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
VI 
 
CHAPTER III:  
PUBLIC PROCUREMENT PROCESS, RULES ACCORDING TO THE 
ALBANIAN SYSTEM; SIMILARITIES AND DIFFERENCES WITH THE 
CORRESPONDING EU LEGISLATION ................................................................... 94
 
 
3. Introduction ................................................................................................................ 94 
3.1 Public Procurement principles ................................................................................. 94 
3.1.1.a Prohibition against discrimination on grounds of nationality ........................... 95 
3.1.1.b Free movement of goods and prohibition of quantitative restrictions on imports 
and exports and measures having an equivalent effect .................................................. 96 
3.1.1.c Freedom of establishment ................................................................................... 97 
3.1.1.d Freedom to provide services .............................................................................. 98 
3.1.2 Basic principles of public procurement ................................................................. 99 
3.1.2.a Equal treatment ................................................................................................. 101 
3.1.2.b Non-discrimination ........................................................................................... 104 
3.1.2.c Competition ...................................................................................................... 107 
3.1.2.d Transparency .................................................................................................... 109 
3.1.2.e Proportionality .................................................................................................. 113 
3.1.2.f Mutual recognition ............................................................................................ 114 
3.1.3 Summary ............................................................................................................. 114 
3.2 Publication of notices in a procurement procedure ................................................ 116 
3.2.1 Prior Information Notice ..................................................................................... 117 
3.2.2 Contract notices and contract award notices ....................................................... 118 
3.2.3 Summary ............................................................................................................. 123 
3.3 Technical specifications and the qualification criterion ......................................... 125 
3.3.1 Technical specifications ...................................................................................... 126 
3.3.1.1 References of technical specifications ............................................................. 128 
3.3.1.3 Types of specification ...................................................................................... 133 
3.3.2 Qualification criteria............................................................................................ 135 
3.3.2.1 Grounds for exclusion of economic operators ................................................. 136 
3.3.2.1.a Mandatory grounds for exclusion .................................................................. 136 
3.3.2.1.b Optional grounds for exclusion ..................................................................... 138 
3.3.2.2 Grounds for exclusion and groups of economic operators/consortia ............... 143 
3.3.2.3 Mandatory grounds for exclusion and sub-contractors .................................... 144 
3.3.2.4 Selection criteria ............................................................................................... 144 
3.3.2.4.a Suitability to pursue the professional activity ............................................... 145 
3.3.2.4.b Economic and Financial Standing ................................................................. 146 
3.3.2.4.c Technical and/or professional ability ............................................................ 149 
3.3.2.5 Possibility of requiring economic operators to supplement or clarify evidences 152 
3.3.3 Summary ............................................................................................................. 153 
3.4 Contract award criteria ........................................................................................... 154 
3.4.1 Lowest price criteria ............................................................................................ 155 
3.4.1.1 Limitations of using lowest price criteria ......................................................... 156 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
VII 
 
3.4.2 Most Economically Advantageous Tender criterion ........................................... 157 
3.4.2.1 Advantages of using MEAT ............................................................................. 157 
3.4.2.2 Criteria that may be taken into account to determine the MEAT .................... 158 
3.4.2.2.a The cost-related criteria ................................................................................. 160 
3.4.2.2.b Non-cost related criteria ................................................................................ 161 
3.4.2.3 Selection criteria and award criteria; the difference between them ................. 161 
3.4.2.4 Abnormally low tenders ................................................................................... 162 
3.4.3 Summary ............................................................................................................. 164
 
 
CHAPTER IV:  
AWARDING PROCEDURES AND PROCUREMENT TOOLS ACCORDING TO 
THE ALBANIAN SYSTEM; SIMILARITIES AND DIFFERENCES WITH THE 
CORRESPONDING EU LEGISLATION. ................................................................ 166
 
 
4. Introduction .............................................................................................................. 166 
4.1 Public procurement procedures .............................................................................. 167 
4.1.1 Definitions and procedural aspects of competitive procurement procedures ..... 169 
4.1.1.a Open procedure ................................................................................................ 169 
4.1.1.b Restricted procedure ......................................................................................... 171 
4.1.1.c Negotiated procedure with prior publication of a notice .................................. 175 
4.1.1.d Competitive dialogue procedure ...................................................................... 179 
4.1.1.e Design contests ................................................................................................. 181 
4.1.2 Other competitive procurement procedures under PPL ...................................... 183 
4.1.2.a Consultancy services ........................................................................................ 183 
4.1.2.b Request for proposals ....................................................................................... 184 
4.1.3 Negotiated procedure without prior publication of a notice- a noncompetitive 
procedure ...................................................................................................................... 185 
4.1.3.1 Circumstances applied to all types of contracts ............................................... 186 
4.1.3.2 Circumstances applied to supplies contracts .................................................... 190 
4.1.3.3 Circumstances applied to service contracts ...................................................... 191 
4.1.3.4 Circumstances applied to works and service contracts .................................... 191 
4.2 Procurement tools ................................................................................................... 193 
4.2.1 Framework agreements ....................................................................................... 193 
4.2.1.1 Suitability of frameworks ................................................................................. 194 
4.2.1.2 Setting up a framework agreement ................................................................... 196 
4.2.2 Dynamic purchasing ............................................................................................ 197 
4.2.3 Electronic auctions .............................................................................................. 199 
4.3 Summary ................................................................................................................ 202
 
 
CHAPTER V:    
THE APPROXIMATION OF THE ALBANIAN PROCUREMENT 
LEGISLATION WITH THE CORRESPONDING EU LEGISLATION; THE 
RIGHT APPROACH OF THE CONCEPT. .............................................................. 204 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
VIII 
 
5.Introduction ............................................................................................................... 204 
5.1 The approximation level of both legislations ......................................................... 204 
5.1.1 Albanian PPL provisions compared to the corresponding Directive(s) provisions 205 
5.1.2 EU Directive provisions which need to be transposed into the Albanian PPL ... 206 
5.1.3 Summary ............................................................................................................. 251 
5.2 The factors which impact the level of approximation ............................................ 254 
5.2.1 Factors related to the status of the Directive(s) ................................................... 254 
5.2.2 Factors related to the development stage of the country. .................................... 257 
5.3 “Full approximation” vs. “copying” the EU System - Summary ........................... 258
 
 
CHAPTER VI:  
CONLUSIONS AND RECOMMENDATIONS......................................................... 261
 
 
6.Introduction ............................................................................................................... 261 
6.1 Final conclusions .................................................................................................... 261 
6.2 Recommendations .................................................................................................. 272