"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip


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2015 
 
 
41 
 
-
 
financial, 
-
 
managerial, or 
-
 
Supervisory. 
 
This condition is satisfied where only one of these three criteria is met
87

 
3/1) Financial dependency 
The term ‘financed for the most part’ means financed by ‘more than half’
88
. However, the 
term  ‘financed’  is  not  as  clear  as  it  seems.  The  question  concerns  the  actual  degree  of 
state  dependency  implied  by  the  level  of  state  financing.  Not  all  payments  made  by  a 
contracting  authority have the effect  of creating or reinforcing a specific relationship  of 
subordination  or  dependency  between  that  authority  and  another  body.  Only  payments 
that  are  made  to  finance  or  support  the  activities  of  the  body  concerned,  without  any 
specific  consideration,  may  therefore  be  described  as  public  financing
89
.  The  ECJ  has 
also  stated  that  the  “financing”  in  question  does  not  have  to  be direct.  Thus  in  Case 
C-337/06, 
Bayerischer 
Rundfunk 
and 
others 

GEWA 
Gesellschaft 
für 
Gebaüdereinigung  und  Wartung
90
  the  ECJ  indicated  that  broadcasting  authorities 
funded  through  a  state-imposed  license  fee  paid  by  all those with receivers, regardless 
of the actual broadcasting services each receives, is financed by the state. 
In  the  Cambridge  case
91
,  payments  in  the  form  of  awards  or  grants  for  the  support  of 
research  work  made  to  the  institution  as  a  whole  may  be  regarded  as  financing  by  a 
contracting  authority.  Similarly,  the  payment  of  student  grants  in  respect  of  tuition  fees 
collected by the universities may also be classified as public financing. Since there is no 
contractual consideration for those payments, they are not to be regarded as financing by 
a contracting authority in the context of its educational activities. On the other hand, the 
position is quite different in the case of payments made, in the form of consideration, by 
one or more contracting authorities for the supply of services  comprising  research work 
or  for  the  supply  of  other  services,  such  as  consultancy  or  the  organization  of 
conferences.  These  ‘sources  of  financing’  are,  in  fact,  sums  paid  by  one  or  more 
contracting  authorities  as  consideration  for  contractual  services  provided  by  the 
university, and it also does not matter that those activities of a commercial nature happen 
                                       
87
  See  article  1(9)(c)  of  the  Directive,  which  provides  that:  “…financed,  for  the  most  part,  by  the  State, 
regional or local authorities, or other bodies governed by public law; or subject to management supervision 
by  those  bodies;  or  having  an  administrative,  managerial  or  supervisory  board,  more  than  half  of  whose 
members  are  appointed  by  the  State,  regional  or  local  authorities,  or  by  other  bodies  governed  by  public 
law.” 
88
 See case C 380/98 (no. 47 above) para 33.  
89
 Ibid, at para 21. 
90
  See  case  C-337/06,      Bayerischer      Rundfunk      and      others      v      GEWA      Gesellschaft      für 
Gebaüdereinigung  und  Wartung  [2007]  ECR  I-11173.  The  same  position  is  held  also  in  case  C-300/07 
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik v AOK Rheinland/Hamburg, ECR [2009]. 
91
 See footnote no. 47 above. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
42 
 
to  coincide  with  the  teaching  and  research  activities  of  the  university.  The  contracting 
authority has in fact an economic interest in providing the service. 
 
3/2) Managerial dependency 
This  condition  relates  in  effect  to  the  direct  participation  of  public  authorities  and 
officials  in  the  management  of  the  entity  in  question.  In  a  sense,  fulfillment  of  this 
condition  represents  the  most  common  understanding  of  the  idea  of  a  state-owned  and 
controlled  enterprise
92
.  The  condition  will  be  fulfilled,  for  example,  where  a  body  has 
been established by a government minister, where its memorandum and articles and any 
amendments  must  be  approved  by  the  minister,  where  the  chairman  and  other  directors 
are appointed and their remuneration determined by the minister, where the appointment 
of the body’s auditors must be approved by the minister, and where the body is obliged to 
comply with state policy and any ministerial directives with regard to the remuneration, 
allowances and conditions of employment of its employees
93

 
3/3) Supervisory dependency 
This  condition  goes  further  than  mere  general  supervision  of  an  administrative  or 
financial nature, and it must give rise to a dependency on the public authorities equivalent 
to  the  dependency  that  exists  whenever  one  of  the  other  alternative  criteria  is  fulfilled. 
Namely,  an  equivalent  dependency  exists  whether  the  body  in  question  is  financed,  for 
the most part, by the public authorities or whether the latter appoint more than half of the 
members  of  the  body’s  administrative,  managerial  or  supervisory  organs,  thereby 
enabling  the  public  authorities  to  influence  the  decisions  of  these  organs  in  relation  to 
public contracts
94

In  the  Truley  case
95
,  the  Court  held  that  the  criterion  of  managerial  supervision  is  not 
satisfied in the case of mere review since, by definition, such supervision does not enable 
the  public  authorities  to  influence  the  decisions  of  the  body  in  question  in  relation  to 
public  contracts.  Where  the  supervision  of  the  activities  of  the  body  exceeds  that  of  a 
mere  review,  the  position  will  be  different.  That  could  be  the  case,  for  example,  where 
the  public  authorities  supervise  not  only  the  annual  accounts  of  the  body  but  also  its 
conduct from the point of view of proper accounting, regularity, economy, efficiency and 
expediency  and  where  those  public  authorities  are  authorized  to  inspect  the  business 
premises  and  facilities  of  that  body  and  to  report  the  results  of  those  inspections  to  a 
public authority that holds all of the shares in the body concerned. It is also appropriate to 
consider whether the various controls to which entities are subject render them dependent 
on the public authorities in such a way that the latter are able to influence the decisions of 
these  bodies  in  relation  to  public  contracts.  It  thus  requires  a  degree  of  managerial 
                                       
92
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 124, para 2.65.  
93
 See Case C-306/97 Connemara Machine Turf Co Ltd v Coillte Teoranta [1998] ECR I-8761. 
94
 See case C-237/99 Commission of the European Communities v French Republic [2001] ECR 939, paras 
48 and 49.  
95
 See Case C-373/00 (no. 46 above). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
43 
 
supervision that permits the public authorities to influence or interfere with procurement 
procedures. 
 
1.2.2 Economic Operators  
 
To make a public procurement procedure happen, two main stakeholders (parties) should 
be  acting;  a  public  buyer  named  as  the  contracting  authority,  on  one  side  and  a  private 
provider,  named  as  the  economic  operator,  on  the  other  side.  The  Albanian  public 
procurement  law  does  provide  for  a  definition  of  the  “economic  operator’  concept
96

which is as follows:  
‘Contractor’, ‘supplier’ and ‘service provider’ means any natural or legal person or public 
entity or group of such persons and/or bodies, which offers on the market, respectively, 
the execution of works and/or a work, products or services. 
An  ‘economic  operator’  shall  cover  equally  the  concepts  of  contractor,  supplier  and 
service provider, without any kind of distinction. 
a)  An  economic  operator,  who  has  submitted  a  tender,  shall  be  designated  a 
‘tenderer’. 
b)  One,  who  has  sought  an  invitation  to  take  part  in  a  restricted  or  negotiated 
procedure, shall be designated as a ‘candidate’.
97
 
 
1.2.2.1 Legal form of the economic operator 
As provided by Albanian procurement rules, an economic operator can be any natural or 
legal person or public entity or group of such persons and/or bodies, which offer on the 
market, respectively, the execution of works, products or services. This definition of the 
‘economic operator’ concept clearly envisages both individuals (as natural persons) and 
companies  (as  legal  persons
98
).  As  it  is  clearly  defined  by  the  procurement  rules,  (both 
PPL and corresponding procurement Directives) public entities may also be tenderers and 
even  the  fact  that  they  may  benefit  from  the  state  aid  does  not  preclude  them  from 
                                       
96
 See article 3, points 12 and 13 of PPL. 
97
  The  same  definition  is  provided  by  Directive  2004/18/EC    in  Art.1/8,  which  foresees  that  ‘The  terms 
"contractor", "supplier" and "service provider" mean any natural or legal person or public entity or group of 
such persons and/or bodies, which offers on the market, respectively, the execution of works and/or a work, 
products or services. 
The term "economic operator" shall cover equally the concepts of contractor, supplier and service provider. 
It is used merely in the interest of simplification. 
An economic operator, who has submitted a tender shall be designated a "tenderer". One, which has sought 
an  invitation  to  take  part  in  a  restricted  or  negotiated  procedure  or  a  competitive  dialogue,  shall  be 
designated a "candidate".’ 
98
 According to the article 44/1, para 2 of the PPL and article 4/1, para 2 of the Directive 2004/18/EC “…in 
the case of public service and public works contracts as well as public supply contracts covering in addition 
services and/or siting and installation operations, legal persons may be required to indicate in the tender or 
the request to participate, the names and relevant professional qualifications of the staff to be responsible 
for the performance of the contract in question”. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
44 
 
competing with other ‘private’ tenderers
99
. In some sectors, notably in respect of utilities 
activities,  contracting  entities  are  themselves  actively  involved  in  providing  services  as 
economic  operators,  regardless  of  whether  they  are  simultaneously  concerned  with 
providing  for  needs  in  the  general  interest
100
.  Many  contracting  authorities  will  also  set 
up  ‘private  law’  companies  either  on  their  own,  or  jointly
101
  with  other  contracting 
entities  or  with  private  parties
102
  in  order  to  provide  specific  services.  A  contracting 
authority and its ‘private law’ subsidiary, even when it is itself a body governed by public 
law  and  therefore  a  contracting  authority  in  its  own  right,  will  almost  invariably  be 
independent legal persons. Consequently, in such situations contracts between them will 
be contracts falling within the scope of the Directive
103
. In such situations, it is imperative 
that the subsidiary can be classified as a tenderer for the purpose of the Directives
104
.  
 
1.2.2.2 Group of economic operators 
 
The  definition  of  the  economic  operators,  as  prescribed  above  includes  the  ‘group  of 
natural  of  legal  persons  and/or  bodies’.  Procurement  rules,  except  for  the  definition, 
explicitly  provide
105
  that  groups  of  economic  operators  may  submit  tenders  or  put 
themselves forward as candidates. In order to submit a tender or a request to participate, 
the  group  of  economic  operators  may  not  be  required  by  the  contracting  authorities  to 
assume a specific legal form; however, the group selected may be required to do so when 
it  has  been  awarded  the  contract,  to  the  extent  that  this  change  is  necessary  for  the 
satisfactory performance of the contract
106
.  
                                       
99
  See  case  C-94/99  ARGE  Gewässerschutz  v  Bundesministerium  für  Land-und-Forstwirtschaft  [2000] 
ECR I-11037.  
100
 See case C-126/03 (no.56 above). 
101
  See  case  C-107/98  Teckal  Srl  v  Comune  di  Viano  and  Azienda  Gas-Acqua  Consorziale  (AGAC)  di 
Regio Emilia [1999] ECR I -8121. 
102
  See  case  C-26/03  Stadt  Halle  and  RPL  Recyclingpark  Lochau  GmbH  v  Arbeitsgemeinschaft 
Thermische Restabfall-und Energieverwertungsanlage TREA Leuna (‘Stadt Halle’) [2005] ECR I-1. 
103
 See Case C-231-03 Consorzio Aziende Metano (Coname) v Padania Acque SpA (‘Coname’) [2005].  
104
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 324, para 6.08.  
105
 PPL in article 44/2 provides that “Groups of economic operators may submit tenders or put themselves 
forward as candidates….”. The same is provided by the Public Sector Directive in article 4/2. 
106
 This provision is according to the article 4/2 of the Directive 2004/18/EC while according to the article 
44/2  of  the  Albanian  PPL,  in  order  to  submit  a  tender  or  a  request  to  participate,  the  group  of  economic 
operators should be required by the Contracting Authority to assume specific legal form, as provided in the 
secondary legislation. On the other hand, article 74 of the Decision of Council of Ministers No. 914, date 
29.12.2014  “On  approval  of  the  public  procurement  rules”,  explicitly  provides  for  strict  rules  on  how  a 
joint  group  of  economic  operators  should  submit  a  tender,  excluding  from  the  right  to  participate  as 
member  of  such  a  group,  any  economic  operator,  who  does  not  intend  to  execute  any  part  of  the  public 
contract.  This  stricter  provision  of  the  PPL  is  explained  with  the  need  of  the  contracting  authority  to  put 
insurance mechanisms for the satisfactory performance of the contract, related with the legal and economic 
environment where this law is applied.   

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
45 
 
 
1.2.3 Public fund 
 
Considering the fact that the Albanian public institutions and/or other entities, which fall 
under the provisions of the PPL, are eligible to and/or can profit funds from sources other 
than  the  state  budget,  such  as  for  example  international  donors,  PPL  has  explicitly 
provided for a definition of the ‘public fund’ notion
107
. According to the PPL, public fund 
means: 
a) Any monetary value of the State Budget determined to be used for public contracts
b) Any monetary value of the local budget determined to be used for public contracts; 
c) Aid or credit funds provided by foreign donors, based on international agreements, 
which do not require implementation of other procedures different from this law; 
d) Incomes from state, local enterprises, marketing associations and any other entity, 
where the State has the majority of the capital shares. 
 
This  public  fund  definition  is  strictly  connected  to  the  contracting  authority  definition 
(analyzed here above), and it should be “read” and interpreted in this context.  
The two first definitions are very clear as they refer to the budget of the public authorities 
(central or local), which are determined to be used for public contract.  
The  third  situation  intends  to  include  under  the  definition  of  the  ‘public  fund’  even  the 
aid  or  credit  funds  provided  by  foreign  donors,  based  on  international  agreements, 
providing  the  condition  that  these  international  agreements  do  explicitly  require  the 
application  of  the  Albanian  PPL.  In  this  case,  the  definition  as  ‘public  fund’  is  not 
determined  by  the  nature  of  the  fund  per  se,  but  by  the  nature  of  the  agreement,  which 
provides this fund.  
The  last  situation,  which  defines  a  notion  of  the  ‘public  fund’,  is  strictly  related  to  the 
definition of a ‘body governed by public law’, and more specifically with the condition of 
the ‘financial dependency’ from the state as analyzed here above. 
  
1.2.4   Public contracts  
 
If all the conditions needed to conduct a public procurement procedure are in place, most 
probably at the end of the given procedure, a contract will be concluded. What is decisive 
is  whether  the  procurement  is  the  subject  of  negotiations  for  entering  into  a  contract. 
Thus, the procurement rules cover both framework agreements and options, even if these 
are first to be fulfilled at a later date, or perhaps never fulfilled at all
108

The  distinction  between  contracts  and  other  measures,  such  as  the  legislative  or 
regulatory  acts  and  administrative  decisions,  is  obviously  quite  typical  in  defining  the 
                                       
107
 See article 3/4 of the PPL. 
108
 S.T. Poulsen, P.S. Jakobsen and S.E. Kalsmose-Hjelmborg, “EU Public Procurement Law; The Public 
Sector Directive, The Utilities Directive, 2
nd
 Edition”, DJØF Publishing, Copenhagen 2012, pg. 183.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
46 
 
scope  of  application  of  the  EU  public  procurement  law
109
.  In  the  Commission/Ireland 
‘Ambulances’  case
110
,  the  ECJ  indicated  that  the  provision  of  services  to  the  general 
public  by  a  public  authority  in  the  exercise  of  its  own  powers  derived  directly  from 
statute  and  applying  its  own  funds  was  not  regulated  by  the  EU  public  procurement 
directives,  although  a  contribution  is  paid  for  that  purpose  from  another  authority, 
covering part of the costs of those services. Although in a different context (the in house 
exception
111
), in the Asemfo’ case
112
 the Court considered both the fact that the building 
service  provider  was  required  by  law  to  carry  out  the  orders  given  to  it  by  the  public 
authorities,  and  the  fact  that  the  service  provider  was  not  free  to  set  the  tariff  for  its 
services  as  relevant  for  excluding  the  application  of  EU  public  procurement  law.  A 
number of aspects may  potentially come into play here, like the fact that all the entities 
involved in  providing the service were entities of public law, or the fact  that costs only 
were  covered,  and  no  profit  was  made  by  the  service  provider  (on  this  contrast 
Commission/Italy  C-119/06;  Ordine degli Architetti  delle Province di  Milano e Lodi  C-
399/98 also addressed the relevance of the public law aspect in an agreement between a 
contracting authority and a private party)
113

In the point of view of the public procurement regulatory framework, ‘public contracts’ 
are  contracts  for  pecuniary  interest  concluded  by  exchange  of  written  communication 
between  one  or  more  economic  operators  and  one  or  more  contracting  authorities  and 
                                       
109
  R.  Caranta  Questionnaire  General  Topic  3  “Public  Procurement  Law:  Limitations,  Opportunities  and 
Paradoxes”,  The  XXVI  FIDE  Congress  in  Copenhagen  2014  Congress  Publications  Vol.  3;  DJØF 
Publishing, Copenhagen 2014, pg 39. 
110
 See case C-532/03 Commission of the European Communities v Ireland, [2007] ECR I-11353 
111
  There  are  two  situations  of  exeptions  created  by  the  Court  of  Justice,  “inspired”    by    the  ‘in-  house 
contracts’  and  in  concrete:  a)    in  the  first  situation,  there  are  two  main  criteria  for  the  in-house 
arrangements;  first,  the  contracting  authority  must  exercise  control  over  the  in-house  entity,  which  is 
similar to the control it exercises over its own departments, and second, the essential part of the activities of 
the in-house entity must be performed for the benefit of the contracting authority (see ‘Teckal’ case, no 100 
above); b) the second type of exception from the procurement rules created by the ECJ, inspired by the in-
house  contracts,  is  named  the  public-public  cooperation.  The  ECJ  considered  that  exempting  a  public-
public arrangement from the procurement directives could be justified by the fact that an in-house provider, 
controlled  by  the  same  contracting  authorities,  could  also  have  been  exempted  (see  case  C-480/06 
Commission/Germany). The conditions for the exception based on public-public cooperation to apply as set 
out  by  the  ECJ  (See  See  cases  C-159/11  Ordine  degli  Ingegneri  della  Provincia  di  Lecce  and  Others
paragraphs 34 and 35, and C-386/11 Piepenbrock, paragraphs 36 and 37) are that (a) the aim of the contract 
is  to  ensure  that  a  public  task  that  all  participants  have  to  perform  is  carried  out,  (b)  the  contract  is 
concluded exclusively by public entities, without the participation of a private party, (c) no private provider 
of  services  is  placed  in  a  position  of  advantage  vis-à-vis  competitors  and  (d)  the  implementation  of  the 
cooperation is governed  solely by considerations and requirements relating to the pursuit of objectives in 
the public interest. 
112
 See Case 295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) v Transformación Agraria SA 
(Tragsa) and Administración del Estado ‘Asemfo’ [2007] ECR I-2999. 
113
  R.  Caranta  Questionnaire  General  Topic  3  “Public  Procurement  Law:  Limitations,  Opportunities  and 
Paradoxes”,  The  XXVI  FIDE  Congress  in  Copenhagen  2014  Congress  Publications,  Vol.  3,  DJØF 
Publishing, Copenhagen 2014, pg 39. 
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