"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
23 
 
CHAPTER I  
PUBLIC PROCUREMENT, ITS ROLE AND IMPORTANCE 
 
1.Introduction 
Public  procurement  is  a  process  performed  by  the  Contracting  Authorities  (CA),  which 
select  the  Economic  Operators  (EO)  through  a  public  competition,  to  enter  into  public 
contracts  for  the  provision  of  goods,  services  or  works  (construction),  against  payment 
from  public  funds
5
.  There  lies  a  public  purpose  and  a  public  task  behind  the  public 
procurement, which the contracting authorities provide for by means of the procurement. 
The construction of a school is necessary for the education of pupils. The background to 
procurement can be cultural policy, commercial policy etc. The construction of a power 
station can be necessary for the maintaining of power on the electric grid. More detailed 
considerations of its construction, size, technology, location etc., can also involve issues 
such  as  the  pollution  of  the  environment,  the  competitiveness  of  the  national  economy, 
safety,  national  security  and  so  on
6
.  This  is  a  process  conducted  by  the  state 
administration to serve directly or indirectly the citizens, who are taxpayers at the same 
time.  In  other  words,  through  this  process  a  state  authority  “delegates”  to  a  private 
entrepreneurship  the  right  to  perform  activities  mainly  of  a  technical  character  (non 
policy-making), on behalf and on account of the state authority, such as for example, the 
service of cleaning the city, construction of rural or urban roads, etc.
7
 Such “delegation” 
is  based  on  a  bilateral  contract,  for  the  awarding  of  which  the  state  authority  should 
follow  the  rules  of  public  procurement.  On  the  other  hand,  this  process  is  financed  by 
public funds, which indirectly belong to taxpayers as well. 
 
1.1
 
Role of public procurement 
  
If we visualized the public procurement process, we would imagine a chain composed by 
the  need  for  a  good,  service  or  work  (directly  for  the  Contracting  Authority  and/or 
indirectly  for  the  citizens),  a  source  of  financing  (public  funds,  i.e.  income  created  by 
different  types  of  payments  from  citizens),  the  administrator  of  such  need  and  its 
implementer (Contracting Authority) and the direct or indirect beneficiary of the product 
(citizens). The “public” or “government” procurement refers to the situation, in which it 
is  the  government  (whether  central  or  local),  or  some  public  body  that  purchases  items 
from  the  market.  Those  purchases  are  made  with  a  view  to  fulfilling  the  tasks  of 
government in providing public services. Procurement is, therefore, also  an “acquisition 
                                       
5
  Article  3/1  of  Law  no.  9643,  dated  20.11.2006  “On  Public  Procurement”,  as  amended  (here  and  after 
refered as PPL). 
6
  S.T.  Poulsen,  P.S.  Jakobsen  and  S.E.  Kalsmose-Hjelmborg,  “EU  Public  Procurement  Law;  The  Public 
Sector Directive, The Utilities Directive, 2
nd
 Edition”, DJØF Publishing, Copenhagen 2012, pg. 26. 
7
  S.T.  Poulsen,  P.S.  Jakobsen  and  S.E.  Kalsmose-Hjelmborg,  “EU  Public  Procurement  Law;  The  Public 
Sector Directive, The Utilities Directive, 2
nd
 Edition”, DJØF Publishing, Copenhagen 2012, pg. 27. 

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2015 
 
 
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for  public  consumption”,  a  statement,  which  neatly  discloses  the  public  interest  in 
procurement
8
.  Such  characteristic  of  public  procurement  is  reflected  in  its  two  essential 
elements;  the  “public  need”  and  the  “public  fund”.  The  “public”  character  makes  the 
procurement process highly sensitive
9
 and naturally raises the need and the necessity for 
the  special  regulation  of  this  process.  Also,  the  need  for  special  rules  on  the  award  of 
public  contracts  is  based  on  the  recognition  that  states,  in  contrast  to  commercial 
undertakings,  are  not  disciplined  by  market  forces  when  carrying  out  procurements. 
Selection of a  certain  economic operator,  without considering optimization of price and 
quality, at the end of a procurement procedure, could result in costs for the budget of the 
state authority performing the procurement. However, in no case it bears the same risks 
and financial costs as a private undertaking would bear at the same conditions. A private 
undertaking can risk even bankruptcy in such situations, while a state authority never has 
this  cost
10
.  The  same  position  has  been  kept  in  the  case  Arkkitehtuuritoimisto  Riitta 
Korhonen
11
,  where  the  consideration  for  the  difference  in  the  “economical  behavior” 
between  a  state  authority  and  a  private  undertaking  has  been  clearly  expressed. 
Considering  the  context  in  which  a  state  authority  operates  when  carrying  out  a 
procurement procedure, the definition of special rules for the management of state funds, 
aiming at minimizing the non-necessary costs on the state budget and the optimization of 
the  price  and  quality  of  the  required  good,  service  or  work,  become  quite  sensitive.  In 
these  conditions,  the  public  procurement  process  gains  a  very  important  role  as  the 
mechanism which aims at a good administration of public funds.  
 
1.1.1 Public procurement stages  
 
When we say public procurement, generally we refer to public procurement procedures, 
in  the  meaning  of  an  administrative  competition.  The  procurement  cycle  and  the 
regulation of procurement are not always coextensive. Procurement involves the purchase 
of  items  from  the  market,  but  the  process  of  purchasing  involves  many  stages  from  the 
initial  recognition  of  the  need  for  items  to  the  final  stage  of  ensuring  completion 
(satisfactory  delivery  or  construction).
12
  In  addition,  the  regulatory  rules  on  public 
procurement generally focus on the competition procedures, since it is in this phase that 
                                       
8
 P. Trepte “Regulating Procurement- understanding the ends and means of public procurement regulation”, 
Oxford University Press Inc., New York, 2004 (reprinted in 2006), pg. 27. 
9
 “Public procurement is also a major economic activity of the government where corruption has a potential 
high  impact  on  tax  payers’  money”.  See  “Integrity  in  public  procurement-  Good  practice  from  A  to  Z”, 
OECD Publishing 2007, pg.12. 
10
  S.T.  Poulsen,  P.S.  Jakobsen  and  S.E.  Kalsmose-Hjelmborg,  “EU  Public  Procurement  Law;  The  Public 
Sector Directive, The Utilities Directive, 2
nd
 Edition”, DJØF Publishing, Copenhagen 2012, pg. 28.  
11
 In the case C-18/01 Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen, parag. 51. is expressed as follows: “[a] body 
acting for profit and itself bearing the risks associated with its activity will not normally become involved 
in an award procedure on conditions, which are  not economically justified”.  
12
  P.  Trepte  “Regulating  Procurement-  understanding  the  ends  and  means  of  public  procurement 
regulation”, Oxford University Press Inc., New York, 2004 (reprinted in 2006), pg. 35. 

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legal  rules  and  other  regulatory  measures  become  important  tools  of  policy
13
.  A  clear 
example of this theory is the Albanian Law on Public Procurement. The objective of this 
law, stated at its beginning, is “to set out the rules applying to the procurement of goods, 
works and services by contracting authorities”
14
. If we analyze the aim of this law further, 
which is following its objective, we will see that it is focused on procedural aspects of the 
competition.  More specifically, the aim of the Albanian procurement law is to increase 
the  efficiency  in  public  procurement  procedures,  to  decrease  the  procedural  costs,  to 
stimulate  the  participation  of  economic  operators  in  public  procurement  procedures,  to 
stimulate  competition,  to  ensure  equal  treatment  and  nondiscrimination  in  public 
procurement  procedures  and  to  ensure  integrity  and  transparency  in  public  procurement 
procedures
15
. As easily noticed, the good conduct of the public procurement procedures is 
the aim of Albanian public procurement law
16
.   
On  the  other  hand,  the  output  of  a  procurement  procedure  is  the  conclusion  of  a  public 
contract, which is a contract for pecuniary interest concluded by  an exchange of written 
communication  between  one  or  more  economic  operators  and  one  or  more  Contracting 
Authorities,  having  as  its  object  the  execution  of  works,  the  supply  of  goods  or  the 
provision  of  services
17
.  Having  taken  into  consideration  the  main  definition  of  public 
procurement, as prescribed above
18
, and analyzing the elements of the public contract, it 
is  understandable  that  to  conduct  a  public  procurement,  the  concrete  needs  should  be 
known. Once the needs are identified, the private sector will compete to get a contract, to 
fulfill  the  said  needs.  Once  the  contract  has  been  concluded,  the  implementation  of  the 
contract should be supervised, to ensure the proper  satisfaction of the needs. As we can 
see, there are three main stages, which can be named as follows: 
 
1.
 
The  identification  of  needs  and  the  procurement  planning  stage  (deciding  which 
goods or services are to be bought and when); 
2.
 
The  competition  stage  (an  administrative  competition  process,  following  a 
certain procedure, aiming at awarding  the contract to the best offers); and 
3.
 
The implementation stage (the process of administering and supervising the contract 
to ensure effective performance).   
                                       
13
  See  S.  Arrowsmith  “Public  Procurement:  Basic  Concepts  and  the  Coverage  of  Procurement  Rules”, 
Public 
Procurement 
Regulation-an 
introduction, 
pg. 
1, 
Available 
on-line 
at 
http://www.nottingham.ac.uk/pprg/documentsarchive/asialinkmaterials/publicprocurementregulationintrod
uction.pdf
. Retrieved on, 20.12.2014.  
14
 See article 1/1 of PPL. 
15
 See article 1/2 of PPL. 
16
  In  addition,  the  Directive  2014/24/EU  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  26  February 
2014 on public procurement and repealing the Directive 2004/18/EC (here and after referred as Directive 
2014/24/EU),  stands in the same position, when declaring in article 1, that the scope of this Directive is to 
establish  rules  on  the  procedures  for  the  procurement  by  contracting  authorities  with  respect  to  public 
contracts as  well as design contests,  whose value  is estimated to be not less than thresholds laid down in 
article 4.  
17
 See article 3/2, of PPL. 
18
 See footnote no. 5, above. 

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26 
 
 
Often,  indeed  in  the  majority  of  the  cases  (frequently  as  a  result  of  internal  budgetary, 
administrative  or  audit  regulations),  the  different  stages  of  the  procurement  cycles  are 
carried  out  by  different  people
19
.  All  these  three  stages  should  be  included  under  the 
“umbrella” of the procurement process, because there is a close connection and a strong 
impact of these stages to one another. This means that in practice the three  stages  need  to 
be  closely  integrated  and  regarded  as  separate  phases  of  a  single  cohesive  “cycle”.  It 
also  needs  to  be  understood  that  there  is  a  significant  connection  between  the 
regulatory  measures  that  apply  at  the  second  stage and  the  first  and  third  phases  of  the 
process  –  and  that  in  certain  cases  the  regulatory provisions that  we consider will  have 
a direct impact on the first and second stages
20
.  
Besides the three stages of the public procurement process, as prescribed above, another 
division  might  be  introduced  as  well, in  the reference to  these  stages;  stages before and 
after  the  conclusion  of  the  contracts.  Such  concept  does  consider  the  steps  in  the 
procurement  cycle  up  to  and  including  the  publication  of  the  contract  as  "before 
conclusion", and steps that are taken after the contract is "concluded".
21
 This implies that 
the two initial stages described above, which prepare and direct the procurement process, 
stand before the conclusion of the contract and the activities for the contract management 
are after its conclusion.  
The  concept  reflects  the  activities  prior  to  the  conclusion  of  the  contract  as  an  "added 
value":  because  the  aim  of  these  two  stages  is  the  “correct”  implementation  of 
procurement  through  the  processes  that  happen  up  to  the  moment  the  contract  is 
awarded
22
.  On  the  other  hand,  the  contracting  authorities  actions  that  aim  at  the  correct 
execution  of  the  contract,  performed  after  the  contract  conclusion,  are  considered  as 
"added costs", because as it will be analyzed further on, besides the fact that changes of 
the contract conditions are not allowed after its conclusion, even if allowed, such changes 
would result in additional costs in relation to time and financial and/or human resources. 
 
                                       
19
 The same regulation is applied also in the Albanian system; the three stages should be implemented from 
different people, to avoid the potential situations of conflict of interests. See for example articles 57-58 of 
the  Decision  of  Council  of  Ministers  No.  914,  date  29.12.2014  “On  approval  of  the  public  procurement 
rules”. 
20
  See  S.  Arrowsmith  “Public  Procurement:  Basic  Concepts  and  the  Coverage  of  Procurement  Rules”, 
Public 
Procurement 
Regulation-an 
introduction, 
pg. 
1, 
Available 
on-line 
at 
http://www.nottingham.ac.uk/pprg/documentsarchive/asialinkmaterials/publicprocurementregulationintrod
uction.pdf
. Retrieved on, 20.12.2014.  
21
 The Albanian public procurement legislation provides for rules from the planning stage to the conclusion 
of the contract. Regarding the applicable rules during the contract execution stage, this legislation refers to 
the Civil Code. See article 60/3 of PPL. 
22
 This main objective of realizing the procurement procedure as good as possible, reflecting the contracting 
authority  needs, explains the  flexibility and legal possibility of the contracting authority to change  tender 
documents (see for example article 42 of the PPL), or to qualify an offer, even though it might have the so-
called ‘small deviations’ (see for example article 53/4 of  PPL). 

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1.1.1.a Impact of procurement stages on each-other 
 
The main situations on how the procurement stages can impact each-other are prescribed 
as follows:  
-
 
Procuring  involves  a  need  to  plan  future  procurement  carefully  to  ensure 
there is  e n o u g h   time  to  run  a  procurement  procedure  in  full  compliance  with  the 
various procedures and time limits set out in the procurement legislation
23
. Procurement 
laws  often  allow  the  use  of  procedures  without  an  advertisement  and  competition  to 
deal  with  cases  of  urgency  -  but  this  is  often  not  permitted  when  the  urgency  was 
foreseeable
24
.  This  is  a  clear  indicator  that  the  way  of  planning  impacts  the  type  of 
                                       
23
  According  to  the  article  35,  paragraph  1  “Notices”  of  the  Directive  2014/18/EC  of  the  European 
Parliament  and  of  the  Council  of  31  March  2004  on  the  coordination  of  procedures  for  the  award  of 
public  works contracts, public supply contracts and public service contracts (here and after referred as 
Directive  2004/18/EC),  “Contracting  authorities  shall  make  known,  by  means  of  a  prior  information 
notice published by the Commission or by themselves on their "buyer profile", as described in point 2(b) 
of Annex VIII: 
(a)  where  supplies  are  concerned,  the  estimated  total  value  of  the  contracts  or  the  framework 
agreements by product area which they intend to award over the following 12 months, where the total 
estimated value, taking into account Articles 7 and 9, is equal to or greater than EUR 750000. 
The  product  area  shall  be  established  by  the  contracting  authorities  by  reference  to  the  CPV 
nomenclature; 
(b)  where  services  are  concerned,  the  estimated  total  value  of  the  contracts  or  the  framework 
agreements in each of the categories of services listed in Annex II A which they intend to award over the 
following 12 months, where such estimated total value, taking into account the provisions of Articles 7 
and 9, is equal to or greater than EUR 750000; 
(c)  where  works  are  concerned,  the  essential  characteristics  of  the  contracts  or  the  framework 
agreements  which  they  intend  to  award,  the  estimated  value  of  which  is  equal  to  or  greater  than  the 
threshold specified in Article 7, taking into account Article 9. 
The notices referred to in subparagraphs (a) and (b) shall be sent to the Commission or published on the 
buyer profile as soon as possible after the beginning of the budgetary year. 
The notice referred to in subparagraph (c) shall be sent to the Commission or published on the buyer 
profile  as  soon  as  possible  after  the  decision  approving  the  planning  of  the  works  contracts  or  the 
framework agreements that the contracting authorities intend to award. 
Contracting  authorities  who  publish  a  prior  information  notice  on  their  buyer  profiles  shall  send  the 
Commission,  electronically,  a  notice  of  the  publication  of  the  prior  information  notice  on  a  buyer 
profile, in accordance with the format and detailed procedures for sending notices indicated in point 3 
of Annex VIII. 
Publication of the notices referred to in subparagraphs (a), (b) and (c) shall be compulsory only where 
the contracting authorities take the option of shortening the time limits for the receipt of tenders as laid 
down in Article 38(4). 
This  paragraph  shall  not  apply  to  negotiated  procedures  without  the  prior  publication  of  a  contract 
notice”.  
Prior Information Notice (PIN) is foreseen also by the Directive 2014/24/EU in article 48, refereeing as a 
mean of publication of the planned procurements of Contracting Authorities.  
24
 See article 31 “Cases justifying use of the negotiated procedure without publication of a contract notice” 
of  the  Directive  2014/18/EC.  The  same  position  is  stated  also  in  article  32  “Use  of  negotiated  procedure 
without prior publication”, of the Directive 2014/24/EU.
 

Impact of European Union public procurement legislation  
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28 
 
procedure, which should be used. A procurement plan should foresee at least the object 
of  the  contract  that  will  be  procured,  the  estimated  procurement  fund,  the  type  of  the 
procedure which will be followed and the approximated time foreseen for launching the 
said  procedure
25
.  If  a  contracting  authority  will  fail  to  have  a  well  identification  and 
planning process, this will directly impact the following stage, because  an “unplanned” 
need will be fulfilled, using an inappropriate procurement procedure. 
-
 
Only a good identification and planning stage is not enough. In any case, aiming 
for  an  efficient  process,  including  the  well-execution  of  the  contract,  a  good  planning 
stage  should  be  followed  by  an  adequate  competitive  stage.  Otherwise,  even  though 
there  was  a  very  good  planning  of  the  needs,  if  the  procurement  procedure  is  not 
respected and as such, the contract has not been awarded to the best offer, this will be 
reflected during the contract execution stage. Thus,  a  favored  bidder  in  collusion  with 
the  procuring  entity  could  make  a  very  favorable  bid  to  win  the  contract  in 
accordance  with  the  rules  of  the  competition  –  but  the  procuring  entity  could  then 
allow the bidder to undermine the terms of  its  bid  by,  for  example,  failing  to  enforce 
deliveries  or  quality  standards  under  the contract, or allowing price revisions that are 
favorable to the contractor
26
. 
-
 
In  some  other  cases,  if  there  was  a  bad  planning  of  the  needs,  even  though  the 
procedural rules are correctly followed, this will lead to a bad contract and therefore the 
aim  of  the  procurement  procedure  will  not  be  achieved.  On  the  other  hand,  if  the 
contracting  authority,  aiming  at  the  correct  fulfillment  of  the  contract,  will  change  the 
contract  terms  at  this  stage  (after  the  competition  procedure  is  concluded),  will  act 
against  the  public  procurement  rules
27
.  Changes  to  a  contract  made  during  the 
execution  phase,  may  sometimes  be  held by  the  courts  to  constitute  a  “new”  contract 
that must be retendered under public procurement laws
28
.  
The  terms  on  which  the  contract  is  concluded,  including  terms  relating  to  the 
termination  and  other  aspects  of  contract  administration,  may  be  determined  at least 
to some extent during the contract award process
29
.  
                                       
25
  See  for  example  article  4  of  the  Decision  of  Council  of  Ministers  No.  914,  dated  29.12.2014  “On 
approval  of  the  public  procurement  rules”,  and  Instruction  of  Public  Procurement  Agency  No.  2,  dated 
27.01.2015 “On preparation of the register of the planning and register of the realization of procurement 
procedure”, available at 
https://www.app.gov.al
, retrieved on, 30.01.2015.  
26
  See  S.  Arrowsmith  “Public  Procurement:  Basic  Concepts  and  the  Coverage  of  Procurement  Rules”, 
Public 
Procurement 
Regulation-an 
introduction, 
pg. 
1, 
Available 
on-line 
at 
http://www.nottingham.ac.uk/pprg/documentsarchive/asialinkmaterials/publicprocurementregulationintrod
uction.pdf
. Retrieved on, 20.12.2014.   
27
 According to article 60/1 “Rules applicable to the contracts”, of PPL, “The terms of the contract awarded 
pursuant to the PPL shall not differ from the prescriptions established in the tender documents and in the 
successful tender”. 
28
  See  Case  C-454/06,  Pressetext  Nachrichtenagentur  v  Republik  Osterrich  (Bund)  ECJ  judgment  of  19 
June 2008.  
29
 According to article 59/1 “Conditions for performance of contracts”, of PPL, “CA may lay down special 
conditions  relating  to  the  performance  of  a  contract,  provided  these  are  lawful  and  indicated  in  the 
invitation to tender or in the tender documents”. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system