"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

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abolished. These included for example, different treatments in relation to regulations for 
securities  and  deposits,  and  highlighted  the  “principle  of  proportionality”,  seeking  to 
consider the proportionality between the mean used and the objective to be accomplished. 
The  Directives  of  Liberalization  provided  for  and  required  the  application  of  the  above 
mentioned principles in relation to the free movement of goods, freedom of establishment 
and  freedom  to  provide  services.  The  importance  of  these  essential  principles  was 
recognized  by  the  Court  of  Justice  in  cases  related  to  procurement
276
.  Despite  of  the 
provisions  of  Liberalization  Directives,  abolition  of  all  discrimination  had  to  be 
associated with other positive measures such as for example coordination of procurement 
procedures  of  different  Member  States
277
.  Such  function  was  with  the  Coordination 
Directives,  which  aimed  at  the  approximation  of  those  laws,  regulations  and 
administrative practices of Member States directly affecting the founding or functioning 
of the common market. 
 
2.5.2.4 The first Directives of Coordination 
 
The first two directives of coordination were respectively: Directive 71/305
278
 on public 
work contracts and Directive 77/62
279
 on goods’ contracts. Both directives provided more 
or less for the same regulations and practically there was no strong argument why works 
and  services  had  to  be  treated  separately  in  two  different  Directives,  up  to  2004  when 
both of them and Directive 92/50
280
 in relation to services’ contracts were consolidated in 
a single text. Directive 71/305 was adopted following to the General Programs with the 
aim  of  coordinating  the  internal  procedures  (legislation)  of  the  Member  States  for 
selecting winners and awarding the public work contracts. Hence, this Directive reaffirms 
once again the main objectives of the General Programs such as the prohibition of setting 
as qualification criteria the technical specification of a discriminatory effect or the setting 
of the objective criteria for the participation of bidders. The Directive also gives special 
importance to the implementation of an effective competition in public contracts’ sector. 
The  general  Treaty  rules  on  free  movement  entail  an  obligation  not  to  discriminate  in 
public  procurement,  which  is  an  important  starting  point  for  opening  up  public 
procurement.  However,  this  alone  has  long  been  considered  insufficient  to  remove 
barriers  to  trade  that  exist  in  public  markets:  it  is  widely  considered  that  positive 
obligations,  including  transparency  requirements,  are  needed  in  order  to  achieve  this
281
. 
Thus,  the  aim  of  this  Directive  was  to  provide  possible  contractors,  established  in  the 
                                       
276
  See  for  example  Case  C-263/85  Commission  v  Italy  (1991)  ECR  I  –  2457;  Case  C-243/89  Danish 
Bridge; Case 76/81 SA Transporoute et Travaux v Minister of Public Work (1982) ECR 417. 
277
 See also S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet & 
Maxwell, London 2014, para. 3-28. 
278
 OJ 1971 L 185/1. 
279
 OJ 1977 L 13/1. 
280
 OJ 1992 L 209/1. 
281
  See  S.  Arrowsmith  “Law  of  Public  and  Utilities  Procurement”,  Volume  1,  Third  Edition,  Sweet  & 
Maxwell, London 2014, para. 3-29. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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community,  with  the  opportunity  of  having  adequate  information  to  decide  whether  it 
was in their own interest to participate in a procurement procedure or not.  
Directive 77/62 was adopted with the purpose of coordination of procedures for selecting 
the  winners  and  awarding  the  goods’  contracts.  This  directive,  in  addition  to  the 
requirement for creating equal conditions for competitiveness, highlights the transparency 
of the procurement process, aiming at a facilitated control of implementation of the above 
mentioned principles. The purpose of both directives was the increase of transparency of 
the  procurement  process  (by  publishing  of  tenders  in  all  Member  States  of  the 
Community), from which derived public contracts, assuring and monitoring the principle 
of effective competitiveness, which in its side brings equal opportunities and equal access 
in these contracts (by setting objective criteria for participation and prohibition of setting 
technical discriminatory specifications).  
These  Directives  also  regulated  two  other  important  aspects.  First,  as  coordination 
measures,  they  do  not  require  establishing  a  common  regulatory  regime  in  the  Member 
States. Directive 71/305 states that coordination should take place considering as much as 
possible  the  existing  procedures  and  practices  in  each  member  state.  Article  2  of  both 
Directives  clearly  provides  that  contracting  authorities,  in  selecting  contractors  should 
apply  their  internal  procedures,  adopted  by  the  Directives.  These  directives,  differently 
from the later Directives, did not impose the usage of defined procedures; they provided 
only  for  defined  requirements,  which  had  to  be  fulfilled  (mainly  in  relation  to 
notice/publication  rules)  in  case  of  a  given  kind  of  procedure.  The  second  important 
characteristic  of  these  Directives  was  that  they  were  applicable  only  to  procurement 
procedures  and  contracts above a  certain  financial  value.  It  was  the  case  of such values 
considered to have impact on competitiveness and could affect the trade among Member 
States.  
 
2.5.2.5  Directives following the Single European Act  
 
Preparation  by  the  Commission  of  a  series  of  communication  to  Member  States  for  the 
application of these Directives
282
, at that time showed not very good results achieved in 
this  direction.  Beside  the  criticism  to  Member  States  for  not  adopting  measures  for 
application  and  inclusion  of  Directives  in  the  internal  legislation,  the  Commission 
identified a number of factors of a relevant impact in such misapplication. A first factor 
was  the  limited  application  area  (scope)  of  these  Directives  due  to  the  exclusion  of 
procurement in the utility sector, as it was the case of public and private entities operating 
in the sector of water, energy transport and telecommunication. Another factor identified 
by  the  Commission  was  that  the  level  of  the  defined  financial  threshold  restricted  the 
effect  of  the  directives,  because  the  Contracting  Authorities  signed  a  great  number  of 
public  contracts  under  the  threshold  set  by  the  Directives.  It  was  also  evident  that  the 
                                       
282
 COM (1984) 717, COM (1984) 747 and COM (1986) 375. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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open  tender  procedure  was  rarely  used,  incentivizing  the  usage  of  non-competitive 
procedures
283
.  
These problems were not only limited to public procurement, but were also manifested in 
other important sectors for the implementation of the common market. Jointly with other 
sectors where the four freedoms were not respected, public procurement was significantly 
improved  by  the  White  Paper  of  1985
284
,  which  aimed  at  achieving  the  European 
“objective”  by  foreseeing  an  ambitious  plan  for  the  realization  of  the  unique  internal 
common market  until  1992.  According  to  article  8 (now article 14), the internal  market 
intended an area without internal borders, within which free movement of goods, people, 
services  and  capitals  was  assured,  in  line  with  the  provision  of  this  Treaty.  In  order  to 
achieve  this,  the  Single  European  Act  provided  for  an  ex  novo  legal  basis  and  the 
Directives of procurement adopted on the basis of the Single European Act were based on 
the  new  article  100a  (article  114  of  TFEU),  which  permitted  the  Council  to  adopt 
measures  for  the  approximation  of  provisions  established  by  law,  regulations  or 
administrative  practices  by  the  Member  States,  which  have  as  their  objective  the 
founding  and  functioning  of  the  internal  market.  This  was  a  classic  economic  theory, 
according  to  which  the  removal  of  these  restrictions  to  trade  would  be  accompanied  by 
the  generation  of  benefits  in  trade,  such  as  the  increase  of  quality,  better  usage  of  the 
economy of scale and the increase of competitiveness. Savings were expected to grow by 
acquisitions of lower cost of imports, from rebates from local firms, which would result 
in  a restructuring of the  European industry. Most of the gains  were expected due to  the 
completion of the segmentation of the market in Europe, and by strengthening the ability 
of the European  industry to  compete in  the  world market.  In this  regard, two initiatives 
were taken: first to improve the existing Directives and second to expand the scope of the 
Directive  and  reduce  the  number  of  documents  for  participation  in  a  procurement 
procedure. 
 
2.5.2.6 Improving measures 
 
The Directive that regulated public works was amended by Directive 89/440
285
 whiles the 
Directive  on  goods  was  amended  by  Directive  88/295
286
.  The  main  purpose  of  these 
amendments  was  to  guarantee  real  freedom  of  establishment  and  freedom  to  provide 
services  in  the  market  for  public  works  contracts,  improving  and  expanding  the 
provisions  of  Directives  aimed  at  transparency  in  public  procurement  procedures  and 
practices  for  the  selection  of  the  winning  contractors,  as  to  ensure  the  removal  of 
restrictions and reduction of putting different competitive conditions for participants from 
different Member States. 
                                       
283
 See also S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet & 
Maxwell, London 2014, para. 3-30. 
284
 White Paper on Completing the Internal Market COM (1985) 310 final. 
285
 OJ 1989 L 210/1. 
286
 OJ 1988 L 127/1. 

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on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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In order to increase transparency and respect of the procurement process, these Directives 
provided for the first time for a request for the publication of the preliminary notification 
by which the Contracting Authorities showed their intentions and plans of purchase in the 
next budgetary year, and in exchange they would be allowed to reduce the minimum time 
limits set in the relevant Directives from the publication of the tender to the bid opening 
date.  In  addition,  the  Directives  would  go  further  by  introducing  requirements  for  the 
transparency of the process, by requiring that at the end of the process a notification with 
the winner contractor and summarized information for the unsuccessful candidates would 
be  published.  Both  amendments  to  the  Directives  provide  for  the  first  time  for  the 
negotiation  procedure,  which  would  be  used  in  such  circumstances,  under  which  other 
standard procedures of public procurement could not be used
287
.  
Both directives provided for a rule
288
, according to which Member States were authorized 
to  apply  their  internal  legislation  “aiming  at  the  reduction  of  regional  inequalities, 
promotion  of  jobs  in  the  area  regions  and  reduction  of  industrial  regions,  with  the 
condition  that  such  internal  legislation  was  in  conformity  with  the  Treaty  and  the 
Community’s  international  obligations.  Such  authorization  was  valid  up  to  1992,  when 
the  internal  market  was  expected  to  be  realized.  The  other  lone  “social”  objective 
foreseen by the Directive was in relation to the small and medium enterprises. According 
to this provision, bidders are provided with the possibility to define preliminarily in their 
tender documents the percentage, if it exists, of the contracts that they shall sub contract 
to  third  parties,  with  the  purpose  that  this  would  be  a  good  opportunity  for  small  and 
medium enterprises to participate in tenders.  
 
2.5.2.7 Expansion and rationalization  
 
The  next  step  in  relation  to  works  and  goods  was  the  adoption  of  two  new  Directives 
namely:  93/36
289
  and  93/37
290
.  The  preambles  of  these  two  Directives  reflect  the 
provisions  of  previous  Directives,  although  the  term  “transparency”  is  widely  replaced 
with provisions in relation to the right of information
291
.  
Following  the  Single  European  Act,  there  were  four  new  Directives  adopted:  I)  for  the 
review of procurement in the public sector
292
, II) for the review in the utility sector
293
, III) 
for the public procurement of works, goods and services in the utility sectors
294
, and IV) 
for the contracts of public services
295
. 
                                       
287
 See also S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet & 
Maxwell, London 2014, para. 3-31. 
288
 Article 21 of the Directive 89/440 and Article16 of the Directive 88/295. 
289
 OJ 1993 L 199/1. 
290
 OJ 1993L 199/54. 
291
 Recitals  14 and 10 respectively of Directives 93/36 and 93/37. 
292
 Directive 89/665 (OJ 1989 L 395/33). 
293
 Directive 92/13 (OJ 1992 L 76/14). 
294
 Directive 90/531 (OJ 1990 L 297/1). 
295
 Directive 92/50 (OJ 1992 L 209/1). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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I)
 
The Directives for the Review of procurement in the public sector 
Lack of binding measures has been identified in the communications by the Commission 
as  an  obstacle  for  effective  implementation  of  procurement  Directives.  Hence,  directive 
89/665  was  approved,  Recital  3  of  which  provided  that  the  “opening”  of  public 
procurement  to  the  Community’s  competitiveness,  makes  it  necessary  to  guarantee  the 
transparency  and  non-discrimination  and  to  ensure  that  a  system  of  effective  and  fast 
review is needed, in cases of violation of Community law in the procurement sector, or of 
the internal rules that implement the Community rules. Intending to ensure that rapid and 
effective means of redress is available in all EU countries in cases where bidders consider 
that contracts have been awarded unfairly, and improving the effectiveness of the review 
system  on  public  procurement  field,  the  above  mentioned  Directive  was  substantially 
amended  by  Directive  2007/66/EC
296
.  Through  this  Directive,  two  main  features  of  the 
said review system were introduced: a) a "standstill period" – contracting authorities need 
to  wait  for  at  least  10  days  after  deciding  who  has  won  the  public  contract  before  the 
contract  can  actually  be  signed.  This  period  gives  bidders  time  to  examine  the  decision 
and  decide  whether  to  initiate  a  review  procedure;  and  b)  more  stringent  rules  against 
illegal  direct  awards  of  public  contracts  –  national  courts  will  be  able  to  render  these 
contracts  ineffective if they  have been illegally  awarded without transparency  and prior 
competitive tendering
297
. 
 
II)
 
The Directives for the Review of procurement in the utility sectors 
Provisions of the Directive for the review of procurement in the public sector were almost 
replicated by Directive 92/13 for the review in the utility sectors, although this directive 
considered also the greater flexibility needed in the utility sectors thus providing for some 
additional  articles  for  the  verification  system  and  reconciliation  procedures.  This 
Directive  has  been  amended  too  by  the  Directive  2007/66/EC,  for  the  same  reasons  as 
described above in the case of the Review Directive in the public sector.    
 
III)
 
The Directive for public procurement of works, goods and services in the 
utility sectors 
At the beginning of the public procurement system regime was not thought that there is a 
need  for  special  regulations  of  the  utilities  sectors.  After  the  adoption  of  Utilities 
Directive,  contracting  entities  operating  in  these  sectors,  entered  the  regime  of  public 
procurement, but this regime provided for a set of more flexible procedures than those of 
the  classic  sector,  considering  the  more  trade  oriented  environment,  within  which  they 
operated (contracting entities in utility sectors were mainly private entrepreneurships). 
 
IV)
 
The Directive on Services procurements 
                                       
296
 OJ 2007 L 335/31 
297
 See article 1 of the Directive 2007/66 EC. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
88 
 
The  Directive  on  the  procurement  of  Services  is  almost  identical  to  the  directive  of 
Goods,  with  some  necessary  adjusting  to  the  specifics  of  service  contracts
298
.  This 
directive  was  based  in  the  Treaty  provisions  for  the  freedom  of  establishment  and 
freedom  to  provide  services.  This  Directive  applied  two  kinds  of  provisions,  depending 
on the kind of services procured.  
 
2.5.2.8  The Consolidated Directives 
 
Reform  of  the  above  mentioned  Directives  was  given  special  attention  since  the  Green 
Card of the Commission in 1996, which was followed by the Communication on Public 
procurement  in  the  European  Union,  in  1998
299
.  This  resulted  in  two  proposals  for  two 
new  Directives,  one  for  the  public  sector  and  the  other  one  for  the  utilitary  sectors
300
. 
Followed by a series of amendments, these proposals were transformed into Directives in 
2004, namely Directive 2004/18/EC “For the coordination of procurement procedures for 
contracts  of  public  works,  goods  and  services”
301
  and  Directive  2004/17/EC  “For  the 
coordination of procurement procedures in the utility sectors; water, energy, transport and 
postal services”
302
. Member States were given a deadline of two years to implement them 
into  their  internal  legislation.  In  general,  the  amendments  introduced  with  the  new 
Utilities’ Directive reflected those introduced with the new Directive of Public Sector. In 
fact,  the  most  significant  change  in  the  public  sector  was  the  codification  of  the  three 
previous directives, which were applied for the public works, goods and services, in one 
Directive.  In  addition,  this  Directive  was  simplified,  with  a  more  logical  structure.  The 
same may be said for the Utilities’ Directive, which begins with definitions, then with the 
aim and further on with the rules to be followed for the implementation of the procedure.  
 
2.5.2.8.a  Main changes to the Directive for procurement in the public sector 
 
The main changes introduced in the regime of public sector by Directive 2004/18/EC, are 
as follows: 
- 
Acknowledgment  of  the  right  of  some  procurement  entities  to  implement 
concentrated purchase through framework agreements; 
- 
Explicit  acceptance  of  the  use  of  framework  agreements,  although  this  is  under 
conditions  provided  in  the  directive  (these  are  already  allowed  in  the  original  Utilities’ 
Directive); 
- 
Amendments of the articles with reference to technical specifications, by waiving 
the obligation for references to the European standards; 
                                       
298
 This directive is applied for all service contracts and is not limited only to consultancy service contracts.  
299
 COM (1998) 143. 
300
 COM (2000) 275 and COM (2000) 276, respectively. 
301
 OJ 2004 L134/114. 
302
 OJ 2004 L134/1. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
89 
 
- 
Provision of competitive dialogue as a new procedure, which may be used by the 
contracting  authorities  when  they  cannot  determine  the  technical  solution  or  can  not 
specify the financial and contractual make up of the project. (this type of procedure is not 
provided for by the Utilities’ Directive given that the provisions of this last one are more 
flexible than those of the public sector); 
- 
Provision of the electronic procurement, including the electronic auction, and the 
dynamic purchase system  as  well as  the reduction of deadlines  in  the case of electronic 
communications; 
- 
Explicit  approval  of  considering  society  and  environment  during  drawing  of 
specifications and selection criteria and in the implementation of the terms of contract; 
- 
Provision of the new requirements in relation to the minimal qualifications as well 
as  the  selection  criteria,  which  should  be  made  preliminarily  known  to  the  possible 
offerers. 
 
2.5.2.8.b  Main changes in the Directive for procurement in the utilities’ sectors 
 
It  was  important  that  Directive  in  the  Utilities’  Sectors  be  consistent  with  the  Directive 
for Public Sector, having same amendments in the major part for both sectors. However 
this directive introduces some particularities for the utilitary sector.  
Main amendments made by Directive 2004/17/EC, included: 
- 
Exclusion by scope of directive of the entities operating in the telecommunication 
sector; 
- 
Inclusion of entities operating in postal services; 
- 
Provision of a general mechanism, which would allow exclusion of those entities 
that could demonstrate that they operate in competitive markets; 
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Amending  of the definition of the exclusive right to  approximate it, in  line with 
the definition provided by the European Court’ jurisprudence; 
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Changing  the  monetary thresholds to  fix the issues  raised by  GPA (Government 
Procurement Agreement) in relation to the variable monetary thresholds;