"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

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2.4.3 Electronic procurement 
 
On  October  2007,  by  Decision  no.  659,  Council  of  Ministers  approved  rules  on  public 
procurement by electronic means. This decision provides for the first time in the history 
of public procurement in Albania, the functional and legal requirements for implementing 
public procurement procedures by electronic means.  
In the framework of measures towards increasing transparency and fighting corruption in 
the  public  procurement  system  in  Albania,  according  to  the  Decision  of  the  Council  of 
Ministers  No.  45,  dated  21.01.2009,  all  public  procurement  procedures  are  performed 
through an e-procurement system.
248
 
The system offers a secure, efficient and transparent preparation and administration of all 
tender-related documents, removing unnecessary paper work
249
 and providing secure data 
flow throughout the entire process
250
. All the tender documents, from the contract notice 
to the winner notice and further more to the notice of the signed contract, are available in 
the  electronic  public  procurement  system.  Moreover,  all  transactions,  starting  from  the 
download of documents till the bidding by electronic means, may be done at anytime and 
anywhere the economic operators are. 
The  electronic  public  procurement  system  reduces  the  application  time,  facilitates  and 
standardizes  the  process  of  introduction  with  the  tender  conditions.  Likewise,  it 
guarantees  the  secrecy  of  offers  and,  at  the  opening  time  of  the  procedures,  allows  the 
simultaneous publication of the offers.  
Moreover,  the  electronic  system  does  generate  reports  enabling  ulterior  inspections,  ex 
post monitor of procedures and reduction of the possibility of corruptive deviations. It is 
constructed  in  such  a  way  as  to  maintain  at  all  times  a  copy  of  all  data  and  all  actions 
performed  on  it.  The  automatic  recording  of  transactions  is  done  by  a  separate  server 
called "Black box", which is located at a completely different place from the main server 
and to which, moreover, none of the EPS administrators can enter.  
                                       
248
  From  this  rule  were  excluded  the  negotiation  without  prior  publication  of  the  notice  and  small  value 
procurement.  Small  value  procurement  was  included  in  the  e-procurement  platform  in  January  2013, 
according to the DCoM No. 47, dated 23.01.2013. 
249
 Either from several studies is confirmed that ‘in theory, e-procurement reduces administrative costs and 
bureaucracy by helping the State avoid repeating tasks such as registration and certification of contractors, 
allowing  for  more  efficient  control  mechanisms  and  reducing  paperwork’.  See  further  M.  Singer,  G. 
Konstantinidis,  E.  Roubik  and  E.  Beffermann  “Does  e-procurement  save  the  state  money?”,  Journal  of 
Public Procurement, Volume 9, Number 1, PrAcademics Press, U.S.A., 2009, pg. 58-78. 
250
  This  position  has  been  stated  also  at  the  Albania  2009  Progress  Report  of  the  European  Commission, 
point  4.1.6  “Public  Procurement”  according  to  which  “…Legislation  was  approved  in  January  2009 
introducing  the  obligation  for  contracting  authorities  to  use  the  electronic  procurement.  Contracting 
authorities  have  also  to  publish  all  procurement  notices  and  tender  dossiers  on  the  website  of  the  Public 
Procurement  Agency  (PPA).  This  has  improved  access  to  information  and  reduced  procedural  costs.  The 
PPA provided advice and support to overcome the initial technical problems encountered. However, there 
are still some exceptions to the use of electronic procedures. Efforts need to continue to extend them to all 
types  of  public  procurement.  Electronic  procedures  aim  at  reducing  the  scope  for  corruption  although 
further efforts are still required in all phases of the procurement process…”. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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The  system  provides  greater  participation  of  the  economic  operators  in  the  public 
procurement  procedures  since  they  can  submit  their  offers  by  electronic  means,  from 
their  workplace,  and  have  information  on  the  procurement  procedure  they  have  applied 
on real time basis, without being necessary to be present at the Contracting Authorities
251
.  
The  Albanian  economic  operators  which  are  registered  at  the  National  Registration 
Center of Businesses can apply to be registered in the electronic procurement system, as 
well. Once they are registered, they have always the possibility to participate to the public 
procurement  procedures  and  submit  their  offers  electronically.  The  foreign  economic 
operators  should  also  be  registered  and  be  provided  with  a  user  name  and  password,  in 
order  to  access  the  electronic  procurement  system.  Registration  can  be  done  on-line  by 
registering  as  an  economic  operator,  or  directly  at  the  Public  Procurement  Agency. 
Registration  is  valid  for  bidding  in  all  public  procurement  procedures  delivered  in 
Albania, at any time.  
In  addition  to  what  is  mentioned above, benefits of using  the  e-procurement  system are 
also  measurable  in  concrete  terms.  Analysis  of  data  related  to  limit  funds  saved  in 
electronic procedures in  a three  year period using e-procurement shows budget  savings 
of  15%  for  the  year  2009,  12%  for  the  year  2010  and  20.1%  for  the  year  2011  (Public 
Procurement Agency of Albania, 2009, 2010, 2011). 
The  number  of  bidders  from  paper  based  procedures  to  electronic  procedures  was 
increased  from  2.3  to  7.7  bidders.  This  is  one  of  the  strongest  impacts  of  using  e-
procurement  system  in  Albania
252
.  However,  it  should  be  noted  that  contract  writing 
systems  such  as  e-procurement  system,  are  not  a  “black  box”  solution  into  which  a 
procurement request is submitted and a contract comes out the other hand, untouched by 
human  hands.  At its  essence,  a contract  writing  system  has two elements: the computer 
system  and  the  human  who  operates  it
253
.  As  such,  human  impact  should  always  be 
considered even though an electronic procurement system is used.  
 
2.5 History and progress of the EU public procurement system 
 
2.5.1   Introduction 
The  Treaty  on  the  European  Union  and  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the  European 
Union
254
  are  considered  in  the  European  Union  as  primary  sources  for  European 
                                       
251
 According to the American Chamber of Commerce Survey, 70% of respondents said that using EPS has 
increased the  number of procurement procedures,  for  which they submitted bids in 2009, as compared to 
the paper-based system. (American Chamber of Commerce in Albania, 2010). 
252
 R. Kashta “Corruption and Innovation in the Albanian Public Procurement System”, article published in 
Academicus 
International 
Scientific 
Journal, 
No. 
10, 
2014, 
pg.6. 
available 
also 
at: 
http://www.academicus.edu.al/?subpage=volumes&nr=10
 
253
 See R. E. Lloyd “Public Contract Writing Systems: A House Divided”, Journal of Public Procurement, 
Volume 12, Number 3, PrAcademics Press, U.S.A., 2012, pg.313. 
254
  Both  Treaties  have  been  amended  by  the  Treaty  of  Lisbon.  It  amends  the 
Maastricht  Treaty
  (1993), 
which  is  also  known  as  the 
Treaty  on  European  Union
,  and  the 
Treaty  of  Rome
  (1958),  which  is  also 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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legislation,  which  form  the  constitutional  basis  of  the  European  Union.  The  institutions 
established  (provided)  by  the  European  Union  Treaties  (Council  of  Ministers, 
Commission,  Parliament  and  the  Court  of  Justice-through  the  case-laws)  have  created 
quite  a  wide  and  complex  corpus  of  secondary  legislation.  Some  of  the  legislative  acts 
have  been  directly  adopted  at  the  European  Union  level,  but  a  good  part  of  such 
legislation  is  being  implemented  by  national  governments  under  the  “direction”  of  the 
European  Union.  Similarly,  some  (the  core  part)  of  the  European  Union  case-law  has 
been created by decisions of the European Court of Justice and the First Instance Court, 
but  also    a  lot  of  case-law  enriching  legislation  are  created  by  the  national  courts  of 
different instances, which operate under the overview of the Court of Justice
255
.  
Directives are one of the two types of primary legislation acts in the European Union. A 
Directive  establishes  the  policy  of  the  European  Union.  It  is  upon  the  choice  of  each 
member  state  to  implement  the  Directive  in  the  most  appropriate  manner,  which  better 
suits the internal legal system of that state
256
. Such manner differs from one state to the 
other  and  might  require  a  new  statute,  a  presidential  decree,  an  administrative  act,  a 
constitutional intervention (amendment), but in any case there should be an internal act to 
transpose  a  certain  Directive
257
.  Article  288  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the 
European Union (ex article 249 of the Treaty of Rome) provides among others that: “...A 
directive  shall  be  binding,  as  to  the  result  to  be  achieved,  upon  each  Member  State  to 
which  it  is  addressed,  but  shall  leave  to  the  national  authorities  the  choice  of  form  and 
methods....”.  All  Directives  impose  time  limits  to  Member  States  for  their 
implementation. Deadlines vary from type and content of the directives. If a Directive has 
not been transposed into the internal legislation by such deadline, it could transform into 
internal  legislation only  if  it has  “a direct  effect”
258
. However, not  all Directives have a 
direct  effect.  Court  of  Justice  has  established  that  only  Directives  that  provide  for  clear 
and  unconditional  obligations,  not  leaving  any  normative  discretion  to  Member  States 
have a direct effect
259
. What is exactly required to implement a Directive depends on the 
nature of the Directive: national law must simply provide for measures that are effective 
                                                                                                                  
known  as  the 
Treaty  establishing  the  European  Community
  (TEEC).  At  Lisbon,  the  Treaty  of  Rome  was 
renamed to the 
Treaty on the Functioning of the European Union
 (TFEU).   
255
  R.  H.  Folsom  “Principles  of  European  Union  Law”,  Concise  Hornbook  Series,  Thomson  West,  2005, 
pg.27, par. 2.0. 
256
  R.  H.  Folsom  “Principles  of  European  Union  Law”,  Concise  Hornbook  Series,  Thomson  West,  2005, 
pg.483. 
257
 See Case C-292/07, Commission v Kingdom of Belgium (2009). 
258
 In difference to the Regulations, for which article 288 of the Treaty of the Functioning of the European 
Union (ex article 249 of the Treaty of Rome) determines that are obligatory and directly applicable by the 
Member States, the position taken on the “direct effect” of the Directives, is not very clear.   
259
  R.  H.  Folsom  “Principles  of  European  Union  Law”,  Concise  Hornbook  Series,  Thomson  West,  2005, 
pg.73, par. 2.  
See also Van Duyn v. Home Office (1974) Eur.Comm.Rep. 1337; Becker v. Finanzamt Munster-Innenstadt 
(1982) Eur. Comm. Rep. 53. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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to secure the objectives of the particular Directive
260
. In this context public procurement 
Directives  which  have  been  implemented  correctly  into  national  law  do  not  have  direct 
effect.  On  the  other  hand,  provisions  in  public  procurement  Directives  which  have  not 
been implemented correctly into national law may have direct effect: some and probably 
many,  of the provisions  in  the public procurement Directives  have in  such a case direct 
effect in the sense that they can be invoked by individuals before the national courts
261
.  
 
2.5.2   Public procurement Directives 
 
To assess the context, in which the public procurement system of the European Union has 
been developed,  it  is  important  to  have  a historical  overview of the public procurement 
Directives. This will enable us to study the purpose/purposes of the procurement system 
in  the  EU  and  understand  the  extent  such  objectives  have  evolved  since  their 
beginnings
262
.  
 
2.5.2.1 The general programs 
 
The  Treaty  of  Rome  and  the  following  treaties
263
  do  not  provide  for  any  explicit 
provision with relation to public procurement. However, even though there is no special 
regulation  on  the  procurement  regime,  this  Treaty  contains  two  provisions,  which  may 
also  refer  to  procurement:  one  providing  for  the  open  competitiveness  and  equal 
treatment  principle  for  all  investments  funded  by  the  Community
264
  and  the  other 
establishes the exclusion from this rule, by recognizing to the Member States the right of 
not disclosing to the public such information, which it considers contrary to the essential 
interests  of  its  security,  as  the  case  may  be  for  the  production  of  or  trade  in  arms, 
ammunitions  and  war  materials
265
.  This  general  provision  on  public  procurement  could 
be explained by the fact that Treaties have provided for the main principles, while more 
detailed regulation is left with the secondary legislation. In this context, it can be said in 
certainty that although the Treaty does not provide for a special regulation with relation 
                                       
260
 See further S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet 
& Maxwell, London 2014, para. 3-55. 
261
  See  D.  D.  Dingel  “Public  Procurement-A  Harmonization  of  the  National  Judicial  Review  of  the 
Application  of  European  Community  Law”,  published  by  Kluwer  Law  International,  Netherlands,  1999, 
pg. 87.  
262
 See further F. Weiss “Public Procurement in European Community Law”, Athlone Press, 1993, Ch. 3; 
and J. F. Martin “The EC Procurement Rules: A Critical Analysis”, Clarendon Press, 1996, Ch. 1. 
263
 Treaty of Rome 1957, Establishing the European Community, as amended by the Single European Act 
1986, The Treaty of Mastricht 1992, officially known as the Treaty on European Union (TEU), the Treaty 
of Amsterdam 1997 and the Treaty of Nice 2001. When the Treaty of Lisbon came into force in 2009, the 
pillar system was abandoned, and hence the EC ceased to exist as a legal entity separate from the EU. This 
led  to  the  Treaty  being  amended  and  renamed  as  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the  European  Union 
(TFEU), as amended.  
264
 See article 132/4 of the Treaty of Rome. 
265
 See article 223/1/b of the Treaty of Rome. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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to  public  procurement,  several  provisions  of  this  Treaty  affect  directly  the  public 
procurement  regime.  Such  provisions,  which  affect  directly  the  procurement  process 
developed  by  one  of  the  Member  States,  refer  to:  a)  prohibition  of  discrimination  on 
grounds  of  nationality
266
;  b)  free  movement  of  goods  and  prohibition  of  import  and 
export  quantity  limitations  and  measures  of  equivalent  effect
267
;  c)  freedom  of 
establishment
268
  and  d)  freedom  to  provide  services
269
.  Beside  these  provisions  of  the 
Treaty, which directly affect the public procurement process, the principles of the Treaty 
affecting the process should not be left without mentioning, as well. Among these general 
principles, the most important to the public procurement process
270
 are worth mentioning: 
a)  the  principle  of  equal  treatment;  b)  the  principle  of  transparency;  c)  the  principle  of 
legal security (legality); d) the principle of proportionality and e) the principle of mutual 
recognition. Court of Justice has also developed a number of “general principles of law”, 
which are stemming from the Treaty or the legal systems of Member States. Both types 
of principles are directly applied in the public procurement sector
271
.  
The  first  real  intervention  of  the  European  Communities  in  the  procurement  system 
started  with  two  General  Programs
272
  for  the  abolition  of  restrictions  to  public  works 
contracts, showing at an early phase the interest  of Communities for non discrimination 
in public procurement. These programs began to deal with public works contracts, after 
being  adopted  here  in  the  provisions  with  relation  to  freedom  of  establishment  and 
freedom to provide services. Both programs aim at the abolition of restrictions, including 
regulations and practices of Member States towards foreigners, which exclude, restrict, or 
put  conditions  on the freedom  to  provide offers  or to  participate as a contractor or sub-
contractor in contracts entered into by Member States or other legal persons functioning 
on public laws. 
These were transitory rules and restrictions, which had to be abolished at the end of the 
transition  period.  Aiming  at  a  gradual  and  balanced  process  of  abolition  of  restrictions, 
the  elimination  process  was  subject  to  a  quotas’  system  according  to  which  Member 
States should suspend the award of contracts to companies of another member state if the 
number  of  awarded  contracts  to  such  company  of  the  other  member  state  surpassed  the 
predefined quotas. This rule stated that quotas had to be calculated on a percentage basis 
over the mean value of public contracts coming out of the procurement process in the two 
preceding  years. Such percentage was to be revised every two  years up to the transition 
                                       
266
 See article 12 of the Treaty of the European Community. 
267
 See articles 28 - 31 of the European Communities Treaty. 
268
 See articles 43 - 48 of the European Communities Treaty. 
269
 See articles 49 - 55 of the European Communities Treaty.  
270
 See Commission interpretative communication on concessions under Community Law (2000/C 121/02), 
section 3.1. 
271
 P. Trepte “Public Procurement in the EU- a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 5, para 1.11.  
272
  General  Programme  for  the  abolition  of  restrictions  on  freedom  to  provide  services  (JO  2/32;  English 
special  edition,  series  II,  Vol  IX,  p3);  General  Programme  for  the  abolition  of  restrictions  on  freedom  of 
establishment (JO 2/36; English special edition, series II, Vol IX, p7). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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period and in principle it would have to be the same for all Member States. Both General 
Programs  foresaw that elimination of discrimination  and restrictions in  the procurement 
sector  should  be  accompanied  with  measures  for  the  coordination  of  procurement 
procedures for Member States. 
 
2.5.2.2  First procurement Directives 
 
General  programs  were  implemented  through  a  number  of  Directives  approved 
consequently. They were of two types; the so called Directives of Liberalization and  the 
Directives of Coordination. Directives of Liberalization aimed the abolition of restrictive 
and  discrimination  measures.  Directives  of  Coordination  aimed  at  the  approximation  of 
Member  States  procurement  legislation  with  the  purpose  of  coordinating  procedures  of 
awarding public contracts in these states.  
 
2.5.2.3  Directives of Liberalization 
 
Three  General  Directives  of  Liberalization  were  approved  in  1964,  aiming  at  the 
implementation  of  the  General  Programs
273
.  The  first  two  provided  for  an  immediate 
abolishing  of  the  restrictions  identified  in  the  General  Programs.  In  relation  to 
procurement,  Directive  64/428  provided  that  certifications  issued  for  the  successful 
completion of work contracts in other Member States territories, shall be considered as an 
indicator of technical capacities and shall have the same value in the member state, which 
is  implementing  the  procurement  procedure.  Following  a  proposal  dating  in  1964,  the 
Council  adopted  its  first  Directive  of  Liberalization,  which  aimed  specifically  at  the 
abolition of restrictions to freedom  of establishment and  freedom  to  provide services  in 
respect to public work contracts
274
.  
In  relation  to  purchase  of  goods,  Directive  70/32
275
  was  the  first  Directive  regulating 
specifically  this  category.  The  Directive  was  adopted  just  before  the  termination  of  the 
transition  period,  so  it  has  more  theoretical  values.  This  Directive  was  applicable  to  all 
kinds  of  goods  purchased  by  central  and  local  institutions  or  legal  persons,  including 
equipment  (goods)  necessary  to  complete  a  construction,  despite  the  fact  if  they 
constituted  an  integral  part  of  a  public  work  (construction)  contract.  The  aim  of  the 
Directive was to require Member States to apply rules with relation to free movement of 
goods  in  their  entire  internal  regulatory  or  administrative  legislation  and  the 
administrative  practices,  which  totally  or  partially  (1)  excluded  imported  products  from 
participating  in  procurement;  (2)  protected  or  established  preferences  toward  national 
products; (3) or disadvantage imported products, despite the fact that such products were 
subject to taxation. Directive provided also for a list of discriminations, which had to be 
                                       
273
 Directives 64/427 (OJ 1964 No. 117/1863), 64/428 (OJ 1964 No. 117/1871) and 
    64/429 (OJ 1964 No. 117/1880). 
274
 Directive 71/304 (OJ 1971 L 185/1). 
275
 OJ 1970 L 13/1. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system