"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

2015 
 
 
65 
 
effectiveness. While the  second way theoretically might  be more  effective (by avoiding 
bureaucracy  you  save  time,  gain  quality,  increase  competitiveness).  The  differences  in 
the  objectives  both  between  different  public procurement  systems  and  between  private 
bodies  and  public  bodies,  to  some  extent,  explain  the  difference  in  the  approach  to 
procurement  and  the  rules  that  govern  it.  To  give  just  one  example,  a  system  that 
places great weight on accountability is more likely to  provide  for  a  detailed,  rule-based 
system,  which  allows  for  close  public  monitoring  of the  procurement  process  than  one 
that  does  not,  even  to  the  extent  that  adherence  to  rigid rules may cause some loss to 
value for money or efficiency in particular procurement procedures
204
. 
This  shows  clearly  that  regulation  of  a  certain  public  procurement  system  is  closely 
linked  to  a  political,  economic  and  social  environment,  where  it  will  be  implemented. 
Integrity, as analyzed more above, is a very important factor, which directly impacts  on 
the definition of objectives aimed at being fulfilled by the procurement regulation.  
On  the  other  hand,  in  a  procurement  system,  not  only  procurement  rules  reflect  the 
environment where they are applied, but even the needs of the contracting authorities will 
also reflect the political and social color of the government or the country in question. Its 
assessment of value for money will thus need to take into account the range of political 
and social policies it pursues. As a concept, ‘value for money’ is thus heavily contingent. 
It is contingent on individual’s preferences, on the availability of differentiated products 
and  services  and  on  the  political  and  social  value  judgments  of  governments,  which 
reflect  the  collective  will  and  preferences  of  the  majority.  It  does  not  have  meaning 
independent of the person or entity, whose value judgments are at issue
205
.    
Another  factor,  which  does  impact  the  approach  of  a  given  procurement  system  is  the 
‘historic  factor’.  As  will  be  further  discussed  in  the  following  chapter,  the  public 
procurement system is known within the EU for more than 50 years, and it is a system, 
which  has  undergone  drastic  changes  and  improvements  to  come  to  the  actual 
procurement  system  of  today.  Full  assimilation  of  the  EU  procurement  system  by  its 
Member  States  has  been  and  is  still  being  done  gradually  and  in  parallel  with  the 
consolidation of the EU itself and the improvement of the public procurement system. On 
the other hand, the Albanian public procurement system has rather a short history and as 
such  it  did  not  pass  all  the  evolution  phases,  as  in  the  other  European  Union  countries. 
This, of course, is reflected in the public procurement provisions, which tend to regulate 
in  detail  all  procedural  and  administrative  steps,  aiming  at  having  under  control  an 
‘unknown’ process
206
. 
                                       
204
  See  S.  Arrowsmith  “Public  Procurement:  Basic  Concepts  and  the  Coverage  of  Procurement  Rules”, 
Public 
Procurement 
Regulation-an 
introduction, 
pg. 
5, 
Available 
on-line 
at 
http://www.nottingham.ac.uk/pprg/documentsarchive/asialinkmaterials/publicprocurementregulationintrod
uction.pdf
. Retrieved on, 20.12.2014.   
205
  P.  Trepte  “Regulating  Procurement  -  understanding  the  ends  and  means  of  public  procurement 
regulation”, Oxford University Press Inc., New York, 2004 (reprinted in 2006), pg. 390. 
206
 See Law no.7971/1995 ‘On public procurement’ Official Gazette no. 18/1995, pg. 778.  This has been 
the first law regulating the public procurement system in Albania and it reflects in  its articles the fact that 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
66 
 
 
Political  context  is  another  factor  that  impacts  the  procurement  system.  Thus,  for 
example,  the  procurement  system  in  EU  Member  States  does  reflect  the  fact  that  these 
countries  are  part  of  the  EU  and  as  such  their  governing  rules  should  be  in  line  with 
Treaty principles and  all the rest of the EU legal regimes.  Member States are bound to 
take all appropriate measures to ensure the fulfillment of the obligations arising out of the 
Treaty or resulting from actions taken by the institutions of the Union. The procurement 
Directives,  are  by  definition  not  directly  applicable,  i.e.  they  do  not  apply 
automatically
207
. In order to produce their effects within the Member States, they need to 
be  implemented  or  “transposed”  into  national  law.  The  Member  States  are,  therefore, 
required  to  take  the  measures  necessary  to  give  full  effect  to  the  provisions  of  the 
Directives in national law and to ensure that no other national provisions undermine their 
applicability.  This  normally  takes  the  form  of  a  transposition  of  the  Directives  into 
national law and the abrogation of all contrary legislative provisions.  
 
The  Albanian  procurement  legislation,  on  the  other  hand,  does  also  reflect  the  political 
commitments of the Albanian Government toward the integration process in the EU. The 
signing  by  Albania  of  the  Stabilization  and  Association  Agreement  (SAA)
 
meant 
engagement  and  obligation  to  approximate  the  domestic  legislation  to  the  European 
legislation
208
.  In  this  regard,  the  provisions  of  the  new  legal  framework  on  public 
procurement  in  Albania
209
  were  dictated  from  the  respective  EU  Directives,  signing  in 
this way  the first  steps  towards the approximation of  the public procurement legislation 
with acquis communautaire
210
.  
 
 
                                                                                                                  
there is a lack of previous experience on the field. The history of public procurement system in Albania will 
be treated in the following chapter.   
207
  See  R.  H.  Folsom  “Principles  of  European  Union  Law”,  Concise  Hornbook  Series,  Thomson  West, 
2005, pg.73, par. 2. 
208
 This subject will be trated in details in Chapter V, below. 
209
 Law 9643/2006 ‘On public  Procurement’  was drafted and approved after the SAA  was signed, and as 
such it was the first legal act in the field starting the approximation process.  
210
 See Albania 2007 Progress Report of European Commission, point 4.1.6 Public Procurement. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
67 
 
CHAPTER II 
HISTORY AND PROGRESS OF THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM IN 
ALBANIA AND THE EUROPEAN UNION 
 
2. Introduction 
 
The concept of Public Procurement in Albania is “old” and “new” at the same time. It is 
an “old” concept as its initial legal regulation dates back to the mid ’30s, and it is at the 
same  time  “new”  because  it  did  not  pass  all  the  evolution  phases,  as  in  the  other 
European Union countries. Public procurement ceased to exist in Albania by the mid ’40s 
and appeared again as a concept and as a process after the 1990s. This course of public 
procurement in Albania is tightly related to the political history of the country.  
 
2.1 The beginnings of the public procurement concept in Albania 
 
The  first  traces  of  public  contracts  awarded  by  the  state  administration  to  a  private 
entrepreneur,  through  a  competitive  procedure,  for  the  purchase  of  goods,  services  or 
works, are found in a special chapter of an act published in the Official Journal of May 
22
nd
, 1936, pg. 3-9
211
. Types of contracts allowed to the public administration, as well as 
the legal form to enter in such contracts are stipulated in this chapter. According to article 
19 of this act, contracts awarded by the state administration for its own needs for goods, 
services,  works,  selling,  as  well  as  concessions,  shall  be  deemed  as  legal  only  in  such 
case  that  they  are  awarded  following  one  of  these  processes:  a)  public  auction;  b) 
invitation to bid
212
; or c) private agreement. According to this act, the general rule is that 
contracts  are  awarded  by  the  state  administration  through  a  public  auction  process,  i.e. 
open  competition.  Further  on,  this  act  regulates  the  situations  and  the  conditions  when 
contracts  may  be  awarded  by  sending  an  invitation  to  bid
213
  to  several  private 
entrepreneurs in order to receive offers in relation to the aimed contract. At any case, this 
type  of  proceeding  is  considered  as  an  exemption,  considering  that  the  general  rule,  as 
                                       
211
 Department of Public Administration, “100 Vjet Administratë”, No.12, 13, 14, Botime Pegi, 2012, pg. 
166-170.  
212
 The original term used for this procedure at the referred act, is “licitation”. 
213
 Article 20 regulating the contracts of the public administration, stated that: “According to article 5 of the 
law  as  amended  by  article  1  of  the  Decree  of  Law  of  13.6.1929,  a  contract  may  be  awarded  through 
invitation to bid 1)  when public auction  fails; 2) for all kinds of supply,  for transport, or  works,  when an 
urgent need does not allow for the necessary deadlines for a public auction; 3) for the purchase of materials, 
vehicles,  or  artistic  products,  which  should  be  bought  at  the  place  of  production,  or  that  their  production 
should be entrusted to specialized houses; 4) when, despite of the object of contract, the foreseen price of 
the contract does not exceed 2000 franga ari {golden francs} and cannot be repeated by the administration 
earlier than three months. In the case mentioned in point 1 of this article, conditions, including the price to 
be established in the contract awarded through licitacjon, cannot be less favorable for the state, than those 
established before in the public auction carried on for the same contract”.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
68 
 
described above is that of a public auction. Further on, article 21 of this act provides for 
the  cases  when  purchase  of  goods,  services  and  works,  may  be  conducted  through  a 
private  agreement.  Awarding  a  private  agreement  meant  that  there  was  no  preliminary 
public notice for the object of such agreement. Both articles 20 and 21 of this act provide 
for  the  specific  cases  when  institutions  of  public  administration  are  allowed  to  award  a 
private agreement. The following articles provided for the procedures to be followed for 
the publication of the notice and for the implementation of the public auction or invitation 
to  bid  procedure.  Interestingly,  the  terms  and  conditions  for  the  selection  of  one  of  the 
procurement procedures (either the public auction as a general rule, or a less transparent 
procedure  such  as  the  invitation  to  bid  or  the  private  agreement),  in  essence  have  been 
similar to  those provided for by the actual legislation of public procurement.  The slight 
differences consist more to a terminological character than to the content of the rules.  
With the adoption of the communist system in Albania and considering the political and 
economic features of such system, in particular the property regime, for a period of nearly 
50 years, public procurement “ceased” to exist. Forbidding private entrepreneurship, the 
system did not allow for the concept of public procurement, which is basically a contract 
between a public entity and a private one
214
.   
 
2.2 Reintroducing the concept of public procurement after the ’90 
 
In 1990, although there was still a communist regime, Albania was undergoing political 
changes.  In  this  frame,  there  is  a  return  of  the  concept  of  “private”,  which  inevitably 
brought the reintroduction of the “public procurement” concept.  
DCM no. 400 of 17 November 1990 “On the purchase and realization of services outside 
the state sector”, provided that enterprises and institutions, for fulfilling their own needs, 
were  allowed  to  buy  primary  tools,  equipment,  goods  and  materials  as  well  as  services 
against payment.  This  Decision mentions also  the evaluation  criteria,  which were either 
the price approved in advance, or the lowest price, which was evaluated by a commission 
created within the institution. 
After  this  first  transition  phase  and  the  evolution  of  the  concept  of  private 
entrepreneurship  and  the  free  market,  an  evolution  of  the  concept  and  of  the  legal 
framework  regulating  the  public  procurement  system  in  Albania  was  required  as  well. 
DCM  no.  191  of  22  March1993  “On  the  system  of  public  purchase  and  the  activity  of 
buying  and  of  services  realized  by  enterprises  and  institutions  financed  by  the  state 
budget”, provided for situations and detailed rules for the purchase of goods and services, 
but  the  term  “public  procurement”  had  not  been  introduced  yet.  However,  this  act 
mentions for the first time the foreign private economic entities, which are presented as 
                                       
214
 See DCM no. 107, of date 12.07.1968 “On forbiddance of purchase and realization of services out of the 
socialist sector”, which forbid all institutions, enterprises and artisanal cooperatives, to effect purchases for 
fulfilling their needs for equipment, goods and materials, out of the socialist sector. This decision forbade 
also  realization  of  services  out  of  the  socialist  sector,  apart  for  transport  with  animals  and 
loading/unloading. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
69 
 
potential entrepreneurs  for being awarded public contracts by the state institutions. This 
Decision  also  defines  the  other  elements  of  public  procurement  like  the  evaluation 
criteria, which in this case was the lowest price offered as well as the evaluation method 
by the Offer Evaluation Commission. 
A  particularity  of  this  phase  is  the  fact  that  public  works  (constructions)  are  not 
mentioned by the decisions, which provide for the process of awarding a public contract. 
The  term  “procurement”,  referring  to  the  purchase  of  goods,  works  and  services,  is 
mentioned  for  the  first  time  by  DCM  no.  467  of  17  August  1993  “On  procedures  for 
procurement with public funds”. This decision regulates in a more complete and detailed 
way the public procurement procedures. In this decision, investments are mentioned for 
the  first  time  by  providing  that  selection  of  private  entrepreneurs  for  awarding  the 
contract should be done through a public procurement process. The decision gives a clear 
definition of the procurement process and all its elements and envisages for the first time 
several  procurement  procedures  and  when  they  have  to  be  applied.  Rules  for  the 
procedures,  deadlines,  establishment  of  evaluation  commissions  are  also  foreseen  in 
detail. This decision gains a great importance for that time, as it is the first normative act, 
which provides for and regulates in full, the public procurement system in Albania. 
 
2.3 The First Law on Public Procurement in Albania 
 
Even  though  the  public  procurement  concept  has  been  reintroduced  from  1990,  still  in 
1995 there was no law on public procurement in Albania
215
, leaving an incomplete legal 
framework. Considering the greater importance gained by public procurement, especially 
within the frame of  an open market  economy, it was  necessary to  have an apposite law 
regulating  this  sector.  In  this  context,  a  law  on  public  procurement  was  drafted  and 
approved.  Law  no.  7971  of  26  July  1995  “On  public  procurement”  was  based  on  the 
model  law  on  procurement  of  goods,  civil  works  and  services  adopted  by  UNCITRAL 
(United  Nations  Commission  on  International  Trade  Law)
216
.  Thereafter,  secondary 
legislation was also approved, such as the Instruction of the Council of Ministers (ICM) 
                                       
215
 Up to that time, the public procurement process has been regulated by secondary legislation. 
216
 Model law on procurement of goods, civil works and services adopted by UNCITRAL aimed to serve as 
a  model  for  developing  countries  for  assessing  and  improving  their  public  procurement  law  and/or  for 
preparing public procurement legislation in those countries  where such legislation did not exist, as it  was 
the Albanian case in 1995.  
The Model Law is purely a model to assist states – it is not a legally binding document in any way - and 
states  are  free  to  accept  or  reject  bits  of  the  Model  as  they  wish.  Even  if  states  accept  most  of  the 
provisions in it, it is envisaged that additional regulations will be needed to fill out the details of the Law 
and to adapt it to the particular state: for example, to state the thresholds at which informal procedure such 
as the "request for quotations" should apply. The Model Law is intended only to provide a framework for 
regulation  of  procurement  and  not  a  complete  and  comprehensive  code.  When  the  Model  Law  was 
adopted  it  was  envisaged  that  it  would  be  used  mainly  by  developing  countries.  Its  main  influence  was 
initially felt in Eastern and Central Europe, but it is now being used increasingly in other places, including 
in many African countries and many in Asia. 
www.uncitral.org
  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
70 
 
no. 1,  dated 01 January 1996 “On public procurement”, as amended
217
 and Decision of 
Council  of  Ministers  (DCM)  no.  335,    dated  23  June  2000  “Rules  of  public 
procurement”,  as  amended
218
.  This  has  been  a  step  further  towards  the  development  of 
the  public  procurement  system  in  Albania.  Since  1995  and  up  to  2006  the  law  has 
undergone many changes dictated by the dynamics of the economic situation in Albania, 
as well as by the issues faced in application of the law itself.
219
 
However,  despite  several  changes  of  the  law  and  the  secondary  legislation  package, 
throughout  a period of  more than 10-years (1995  -  2006), the legal  framework was  still 
far from being in line with the EU’s Directives
220
. 
 
2.4  Early  steps  for  approximating  public  procurement  framework  to  the  EU 
Directives 
 
2.4.1 Impact of the Stabilization and Association Agreement in public procurement 
 
In 2006 a radical change of the public procurement framework was necessary, mainly for 
two reasons: (i) public procurement legal framework and issues  faced by  its application 
in practice, and (ii) Albania’s commitments towards integration to the EU
221
. The signing 
by Albania of the Stabilization and Association Agreement (SAA)
222 
meant engagement 
                                       
217
 This Instruction has been amended by ICM no. 1, dated 24 May 2002, ICM no. 3, dated 10 July 2003, 
ICM  no.  4,  dated  16  June  2005,  ICM  no.  1,  dated  18  January  2006,  ICM  no.    2,  dated 27 January  2006, 
ICM no. 3, dated 6 May 2006, and ICM no. 4, dated 14 June 2006. 
218
 This Decision has been amended by DCM no. 228, dated 24 May 2002, DCM no. 337, dated 01 June 
2004, DCM no. 36, dated 18 January 2006, DCM no. 127, dated 02 March 2006, DCM no. 241, dated 19 
April 2006, DCM no. 570, dated 23 August 2006. 
219
 Law no. 7971, dated 26 July 1995 “On public procurement” has been amended by Law no. 8039, dated 
23 November 1995, Law no. 8074, dated 22 February 1996, Law no. 8112, dated 28 March 1996, Law no. 
8767, dated 05 April 2001, Law no. 9064, dated 08 May 2003, Law no. 9872, dated 14April 2005 and Law 
no. 9450, dated 15 December 2005. 
220
 According to Albania 2005 Progress Report, of European Commission, point 3.1.6 Public Procurement, 
“Albanian  public  procurement  legislation,  which  dates  from  1995,  has  undergone  a  number  of  changes 
(most recently in June 2005). The current legislation is based on definitions, basic principles, procedures, 
thresholds,  evaluation  and  award  criteria,  publication  requirements  and  review  procedures,  which  are 
fundamentally 
different 
from 
those 
of 
EU 
legislation…”. 
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/package/sec_1421_final_progress_repo
rt_al_en.pdf
  
221
 According to Albania 2005 Progress Report, of European Commission, point 3.1.6 Public Procurement, 
last  paragraph  “Very  considerable  further  efforts  will  be  necessary  if  Albania  is  to  ensure  the  correct 
implementation  of  procurement  rules.  Significant  improvements  are  needed  in  the  legislation  to  align  it 
with 
the 
acquis 
and 
to 
provide 
full 
coherence…”. 
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/package/sec_1421_final_progress_repo
rt_al_en.pdf
 
222
 Stabilization and Association Agreement between the European Communities and their Member States, 
on the one part, and the Republic of Albania, on the other part was signed on 12 June 2006 in Luxembourg 
and entered into force on 1 April 2009, after ratification from 25 EU Member’ Countries at the time the 
SAA  was  signed.  SAA’s  general  frame  consists  of  4  pillars:  political  dialogue  and  regional  cooperation; 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system