"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

2015 
 
 
47 
 
having  as  their  object  the  execution  of  works,  the  supply  of  goods  or  the  provision  of 
services within the meaning of the said rules
114
.  
As made clear by the ‘public contract’ definition, there must be a “contract for pecuniary 
interest concluded in writing between one or more economic operators and one or more 
contracting  authorities”.  According  to  this  definition,  a  public  contract  covered  by  the 
procurement rules, should meet three main conditions: 
-
 
The  contract  must  be  for  pecuniary  interest,  i.e.  for  money  or  money’s  worth. 
There  must  be  a  financial  consideration,  no  matter  how  it  is  paid.  The  contract  must, 
furthermore,  be  for  ‘pecuniary  interest’.  This  means  that  there  must  be  some  kind  of 
consideration for the contractor. This can take different forms, for example, the fact for a 
public  administration  to  waive  recovery  of  a  fiscal  contribution  in  exchange  of  some 
infrastructure works constitutes the pecuniary nature of the contract
115
. The fact that the 
payment  only  covers  the  fees  of  the  contractor,  but  doesn’t  cover  any  profit,  doesn’t 
exclude the pecuniary nature of the contract.
116
  
-
 
The contract must be in writing. Since the requirement is for a contract in writing, 
it would seem that an oral contract may escape the provisions of the Directive. However, 
it  is  unlikely  that  any  contract,  which  would  otherwise  fall  within  the  terms  of  the 
Directives, could be concluded orally, not only for the reasons relating to the complexity 
of  such  contracts  and  the  specific  requirements  of  the  contracting  entities  but  also 
because  of  the  amounts  of  pecuniary  interest  involved
117
.  It  is  difficult  to  imagine  that 
arrangements where a contracting authority is a party and the value of which exceeds the 
threshold  laid  down  in  the  directives  would  not  be  recorded  in  writing
118
.  However,  in 
any  case,  even  arrangements  that  are  not  written  are  subject  to  the  provisions  of  the 
Treaty
119
. 
-
 
The  contract  must  be  between  two  parties:  the  economic  operator  and  the 
contracting entity. There are situations in  the public sector, however, where  agreements 
are not made between two separate and distinct parties, and therefore there is no contract 
according  to  this  definition.  Arrangements  made  between  departments  of  the  same 
organization, for example, would not ordinarily be covered by the procurement rules
120
. 
                                       
114
 This definition is the same for both acts we are discussing in this Chapter; Albanian PPL and Directive 
2004/18/EC.  See  respectively  article  3(2)  of  the  PPL  and  article  1  (2)  (a)  of  the  Directive.  The  same 
definition is provided also by the new Public Sector Directive 2014/24/EU, see article 2(5).  
115
 Case C-399/98, Ordine degli Architetti delle Province di Milano e Lodi and Others v Comune di Milano 
[2001] ECR I-5409. 
116
 Case C-159/11, Azienda Sanitaria Locale di Lecce and Università del Salento v Ordine degli Ingegneri 
della Provincia di Lecce and Others [2012]. 
117
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 186, para 4.06.  
118
  A.  Tokár  Institutional  Report,  “Public  Procurement  Law:  Limitations,  Opportunities  and  Paradoxes”, 
The  XXVI  FIDE  Congress  in  Copenhagen  2014  Congress  Publications  Vol.  3,  DJØF  Publishing, 
Copenhagen 2014, pg 184. 
119
 See case C-532/03 (no. 110 above).  
120
 This rule is valuable only if we refer to the relationship between departments of the same organization. 
As  soon  as  these  structures  become  separate  legal  entities,  however,  any  arrangement  between  them 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
48 
 
This  is  because  there  would  normally  not  be  any  contractual  relationship  between  the 
various  departments  of  a  single  organization.  As  such,  the  procurement  rules  cannot  be 
applied to unilateral relationships, for instance when an entity’s intervention derives from 
its statute
121
. The question on whether or not the relationship relies on a proper contract 
can sometimes be asked
122
. In an ECJ case, the Court held that: “[…] the requirement for 
the application of the directives governing the award of public service contracts relating 
to the existence of a contract was not met where the company in issue in the case had no 
choice as to the acceptance of a demand made by the competent authorities in question or 
as  to  the  tariff  for  services.”
123
.  The  Court  later  reduced  the  impact  of  this  solution, 
stating that it was applicable when the administration was the only possible customer of 
the company
124
. On the other hand, an arrangement may be covered even when it is not a 
contract under the domestic law definition of a contract: as with other concepts under the 
Directives,  an  EU  law  definition  of  the  concept  of  a  contract  applies
125
.  This  helps  to 
ensure  that  the  Directives  catch  all  acquisitions  involving  a  risk  of  national  preferences 
and to  avoid  significant  divergences in  coverage  based on the irrelevant  criterion of the 
domestic law definition of contract
126
. 
 
 
 
                                                                                                                  
becomes a ‘contract’ between two parties, with one being a contracting entity, and the other an economic 
operator.  When  this  happens,  the  procurement  of  goods,  works  and  services  between  the  ‘parent’ 
contracting  entity  and  the  ‘owned’  economic  operator  becomes  a  procurement  contract  between  those 
parties. This means that the contract must be awarded using the provisions of the Public Sector Directive so 
that the contracting entity may not make a direct award of a contract to its own company. This situation has 
been confirmed by the European Court of Justice (ECJ). In the rather important case of Teckal (see footnote 
no 100 above), the ECJ held that it was sufficient to apply the arrangements set out in the Directive “if the 
contract  was  concluded  between,  on  the  one  hand,  a  local  authority  and,  on  the  other,  a  person  legally 
distinct from that local authority”. It then went on to say, however, that the situation would be different if, 
in effect, the contracting entity controlled the company as if it were one of its departments. This would take 
the arrangement outside the scope of the Public Sector Directive. 
121
 See Case C‑532/03, (no.110 above); See also A.Brown «The Commission Loses another Action against 
Ireland  Owing  to  Lack  of  Evidence:  A  Note  on  Case  C-532/03  Commission  v  Ireland  »  in  Public 
Procurement Law Review, 2008, NA9. 
122
  See  R.  Noguellou  “Scope  and  Coverage  of  the  EU  Procurement  Directives”,  Part  I  ‘Substantive  EU 
Public  Procurement  Law’,  “EU  Public  Contract  Law-  Public  Procurement  and  beyond”,  Administrative 
Law, Publisher: Bruylant, Bruxelles 2014, pg. 25. 
123
 See Case 295/05, ‘Asemfo’ (no. 112 above), paragraph 51. 
124
  Case  C‑220/06,  Asociación  Profesional  de  Empresas  de  Reparto  y  Manipulado  de  Correspondencia 
[2007] ECR I-12175. 
125
  See  case  C-220/05,  Jean  Auroux  v  Comune  de  Roanne  [2007]  E.C.R.  I-00385,  para.40  and  Case 
C‑220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia [2007] ECR 
I-12175, para.50, where the ECJ stated that the classification of an arrangement as contractual or otherwise 
under domestic law was irrelevant for determining the scope of the Directive. 
126
 See also S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet & 
Maxwell, London 2014, para. 6-05. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
49 
 
1.2.4.1 ‘Procurement’ contracts 
 
The  procurement  legislation  (neither  the  Public  Sector  Directive  2004/18,  nor  the  PPL) 
does  not  give  any  particular  definition  of  a  ‘procurement’  contract,  but  only  certain 
contracts,  in  concrete  three  types  of  contracts  fall  within  the  scope  of  this  legislation 
referring  to  them  as  ‘public  works’  contracts,  ‘public  supply’  contracts  and  ‘public 
services’  contracts.  On  the  other  hand,  the  new  Public  Sector  Directive  2014/24  in  its 
article  1(2)  does  provide  for  a  new  definition:  ‘Procurement  within  the  meaning  of  this 
Directive is the acquisition by means of a public contract of works, supplies or services 
by  one  or  more  contracting  authorities  from  economic  operators  chosen  by  those 
contracting authorities, whether or not the works, supplies or services are intended for a 
public  purpose’
127
.  The  definition  of  procurement  brings  an  additional  requirement  – 
‘acquisition’– to the definition of public contract as provided by the Directive
128
. 
 
1.2.4.1.a Public works contracts  
 
The  procurement  rules  do  give  a  definition  of  ‘public  works  contracts’,  according  to 
which works contracts are public contracts having as their object either the execution, 
or  both  the  design  and  execution  of  works  or  a  work,  or  the  realization,  by  whatever 
means,  of  a  work  corresponding  to  the  requirements  specified  by  the  contracting 
authority. A "work" means the outcome of building or civil engineering works taken as 
a whole, which is sufficient of itself to fulfill an economic or technical function.
129
 As 
                                       
127
 The procurement concept is elaborated also at the Recital of the Directive 2014/24/EU, which provides 
that:  ‘The  increasingly  diverse  forms  of  public  action  have  made  it  necessary  to  define  more  clearly  the 
notion  of  procurement  itself;  that  clarification  should  not  however  broaden  the  scope  of  this  Directive 
compared  to  that  of  Directive  2004/18/EC.  The  Union  rules  on  public  procurement  are  not  intended  to 
cover all forms of disbursement of public funds, but only those aimed at the acquisition of works, supplies 
or services for consideration by means of a public contract. It should be clarified that such acquisitions of 
works,  supplies  or  services  should  be  subject  to  this  Directive  whether  they  are  implemented  through 
purchase, leasing or other contractual forms. 
128
  R.  Caranta  “Mapping  the  margins  of  EU  public  contracts  law:  covered,  mixed,  excluded  and  special 
contracts”, François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. 
The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg 69.  
129
 This is the definition of public works contracts and “works” concept provided by the Albanian PPL in 
the articles 3(8) and (9). This definition is the same as the one of the Directive 2004/18/EC, with the only 
difference  that  that  Directive  does  refer  to  “a  list  of  activities  provided  by  its  Annex  one”.    More 
specifically,  the  definition  given  by  the  Directive  in  article  1  (2)  (b),  in  this  respect  is  “Public  works 
contracts" are public contracts having as their object either the execution, or both the design and execution, 
of  works  related  to  one  of  the  activities  within  the  meaning  of  Annex  I  or  a  work,  or  the  realization,  by 
whatever  means,  of  a  work  corresponding  to  the  requirements  specified  by  the  contracting  authority.  A 
"work" means the outcome of building or civil engineering works taken as a whole, which is sufficient of 
itself to fulfill an economic or technical function. This difference is explained by the fact that Albania is not 
an  EU  Member  State  and  as  such  the  Annexes  of  the  Directive  are  not  applicable.  Almost  the  same 
definition is provided also by the Directive 2014/24/EU, which changes somehow the wording, but not the 
content. See article 2(6).  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
50 
 
it  is  clearly  stated  by  the  given  definition,  the  ‘design  and  build’  contracts  also  fall 
within this definition, as the possibility of including design works into a works contract 
is also foreseen. This could include for example, contracts covering the designation of 
a project as well as its execution.  
For  the  second  part  of  the  definition,  a  ‘work’  is  the  outcome  of  building  or  civil 
engineering works taken as a whole that is sufficient of itself to fulfill an economic and 
technical  function.  This  definition  is  relevant  for  a  number  of  reasons,  notably  in  the 
context of the realization of works by any means and for the purpose of assessing the 
threshold  values
130
  and  consequently,  in  deciding  whether  a  single  requirement  for 
works has been split up with a view to bringing contracts below the relevant threshold 
value.
131
   
 
1.2.4.1.b Public supplies contract 
 
According to the procurement rules, ‘public supply contracts’ are public contracts having 
as their object the purchase, lease, rental or hire purchase, with or without option to buy, 
of products
132
.  
Except  for the definition of the public supply contracts,  the Albanian PPL does  provide 
for a definition of ‘products’ as well. According to article 3 (7) of the PPL, “a ‘product’ is 
any material thing, which can be economically evaluated”.
133
  
Although there is no a definition given by Directive, for what will be called a ‘product’ or 
‘good’,  the  ECJ’  jurisprudence  has  defined  goods  as  products,  which  can  be  valued  in 
money
134
.  Despite  this,  difficulties  have  arisen  over  what  may  be  termed  ‘intangible’ 
goods,  which  includes  the  transmission  of  electronic  signals.  The  ECJ  has  held  that  the 
broadcasting
135
  and  transmission
136
  of  television  signals  are  services,  not  goods. 
Electricity, on the other hand, is defined as goods.
137
 Production and broadcast can thus 
                                       
130
 See for example case C  -16/98 Commission of the European Communities v French Republic (Sydev) 
[2000] ECR I-8315. 
131
 P. Trepte “Public Procurement in the EU- a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 213, para 4.54.  
132
 This is the definition of public supply contracts provided by the Albanian PPL in the article 3(6). This 
definition is the same with the one of the Directive 2004/18/EC, which provide in the article 1(2) (d) that 
‘Public supply contracts" are public contracts other than those referred to in (b) having as their object the 
purchase, lease, rental or hire purchase, with or without option to buy, of products. The same definition is 
provided by the Directive 2014/24/EU, see article 2 (8).  
133
  Directive  2004/18/EC  does  not  define  the  term  “product”  or  ‘good”. The  Court’s  jurisprudence  in  the 
context of the free movement of goods would seem, however, to consider goods to be products, which can 
be valued in money and which are capable as such of forming the subject of commercial transactions. See 
for example Cf case 7/68 Commission v Italy [1968] ECR 423. 
134
 See the footnote no. 129 above. 
135
 See case 155/73 Giuseppe Sacchi [1974] ECR 409. 
136
 See case 52/79 Procureur du Roi v Marc J.V.C. Debauve and others [1980] ECR 833. 
137
 See case C-393/92 Municipality of Almelo and others v NV EnergiebedrijfIjsselmij [1994] ECR I-1477. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
51 
 
give raise both to the goods and services. Similarly, some products could be considered to 
be both goods and services as it is for example IT software.
138
 
 
1.2.4.1.c Public service contracts 
 
‘Public  service  contracts’  are  public  contracts  having  as  their  object  the  provision  of 
services.
139
 Even though this definition does not differ too much in the content from the 
one of the Public Sector Directive, it is not exactly the same.  More specifically, article 1 
(2) (d) of the Directive provides that "Public service contracts" are public contracts other 
than  public  works  or  supply  contracts  having  as  their  object  the  provision  of  services 
referred to in Annex II. It seems that the aim of the Directive giving such a definition is 
to  cover  all  contracts  for  pecuniary  interest,  which  do  not  fall  within  the  definitions  of 
works and supplies contracts
140
. Also, as in the case of the work contracts, the Directive 
does refer to one of its Annexes for the list of services covered
141
.  
 
1.2.4.2 Mixed contracts 
 
The  public  procurement  legislation  (both  Public  Sector  Directive  and  PPL)  contains 
provisions on how to categorize a contract containing elements of works and/or supplies 
and/or services.  The distinctions  are relevant  in  the case of mixed supplies  and services 
contracts.  It  is  an  issue  also  in  the  case  of  works  contracts  that  contain  elements  of 
supplies or services, given the much higher thresholds that apply to works contracts. The 
way  in  which  mixed  contracts  are  categorized  depends  on  the  subjects  and  types  of 
contracts,  which  are  mixed.  On  the  other  hand,  the  new  Public  Sector  Directive 
2014/24/EU, does provide in a specific article
142
 for a definition of “mixed procurement”, 
according  to  which  ‘contracts,  which  have  as  their  subject  two  or  more  types  of 
procurement  (works,  services  or  supplies)  shall  be  awarded  in  accordance  with  the 
provisions applicable to the type of procurement that characterizes the main subject of the 
contract in question’. 
Article  3(2)  is  dedicated  to  mixed  procurements  in  the  traditional  sense  of  mixes  of 
works,  supplies,  and  services
143
.  Concerning  other  mixed  contracts,  Article  3(3) 
                                       
138
 P. Trepte “Public Procurement in the EU- a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 224, para 4.84. 
139
 This is the definition of public service contracts provided by the Albanian PPL in the article 3(5). 
140
 
The  Directive  2014/24/EU  changes  somehow  this  definition,  providing  that  ‘public  service  contracts’ 
means public contracts having as their object the provision of services other than design services covered 
by the definition of woks contracts. See article 2 (9).
 
141
  The  services  covered  are  defined  by  reference  to  the  United  Nations’  Central  Product  Classifications 
(CPC)  and  the  Annex  referred  to  above  set  out  the  services  by  name  together  with  the  relevant  CPC 
category.  
142
 See article 2(3) of the Directive 2014/24/EU.  
143
  These  contracts  were  already  regulated  in  Directive  2004/18/EC,  whose  provisions  are  basically 
repeated  with  the  adjustments  necessary  after  social  and  special  services  have  taken  the  place  of  non-
priority services. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
52 
 
introduces a different regime according to whether the different parts of a given contract 
are objectively separable or not
144
. This  implies that  the contracting  authorities are now 
expressly empowered to shape complex contractual arrangements provided that this does 
not  translate  in  bringing  the  resulting  contract  outside  the  scope  of  application  of  the 
Public Sector Directive
145
. 
 
1.2.4.2.a Supplies/services 
 
Essentially, contracts containing elements of both products and services will be treated as 
one or the other type of contract depending on the value represented by each element
146
. 
According to PPL, ‘a public contract having as its object both products and services shall 
be  considered  to  be  a  ‘public  service  contract’  if  the  value  of  the  services  in  question 
exceeds  that  of  the  products  covered  by  the  contract
147
.  Based  on  this  definition,  it  is 
understood that where the value is equal, it will be considered as a supplies contract.  
 
1.2.4.2.b Works/services 
 
In the case of works and services, the procurement rules do not provide for a value test, 
as above, but include a test  based on the principal  object  of the contract, as  opposed to 
considerations  that  are  merely  incidental  to  that  object
148
.  As  such,  a  public  contract 
having as its object services and including works that are only incidental to the principal 
object  of  the  contract  shall  be  considered  to  be  a  “public  service  contract”.
149
  The 
                                       
144
  According  to  Recital  11  of  the  new  Directive  2014/24/EU  it  should  be  clarified  “how  contracting 
authorities should determine  whether the different parts are separable or not. Such clarification should be 
based on the relevant case-law of the Court of Justice. The determination should be carried out on a case-
by-case basis; expressed or presumed intentions of the contracting authority to regard the various aspects 
making  up  a  mixed  contract  as  indivisible  should  not  be  sufficient,  but  should  be  supported  by  objective 
evidence  capable  of  justifying  them  and  of  establishing  the  need  to  conclude  a  single  contract.  Such  a 
justified need to conclude a single contract could for instance be present in the case of the construction of 
one  single  building,  a  part  of  which  is  to  be  used  directly  by  the  contracting  authority  concerned  and 
another part to be operated on a concessions basis, for instance to provide parking facilities to the public. It 
should  be  clarified  that  the  need  to  conclude  a  single  contract  may  be  due  to  reasons  both  of  a  technical 
nature and of an economic nature”. 
145
  R.  Caranta  “Mapping  the  margins  of  EU  public  contracts  law:  covered,  mixed,  excluded  and  special 
contracts”, François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. 
The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg 79. 
146
  See  case  Case  C-300/07  Hans  &  Christophorus  Oymanns  GbR,  Orthopädie  Schuhtechnik  v  AOK 
Rheinland/Hamburg, ECR [2009]. 
147
 See article 3 (6) of the PPL. 
148
 P. Trepte “Public Procurement in the EU- a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 236, para 4.109.  
149
 See article 3(5) of the PPL and article 1(2) (d) para 2 of the Directive 2004/18/EC. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system