"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

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Furthermore, the Treaty provides that quantitative restrictions on imports and exports and 
all measures having equivalent effect shall be prohibited between the Member States
326
. 
This  principle  seeks  to  prevent  all  trading  rules  enacted  by  EU  Member  States  that  are 
capable  of  hindering,  directly  or  indirectly,  actually  or  potentially,  intra-  Community 
trade
327
.  The  objective  is  to  prevent  Member  States,  through  their  contracting 
authorities
328
,  from  buying  only  national  products  (‘buy  national’  requirements).  It 
applies to both the distinctly applicable measures that are clearly intended to discriminate 
against  foreign  goods  (such  as  local  content  clauses)  and  the  indistinctly  applicable 
measures  that  apply  equally  to  local  and  foreign  goods  but  nevertheless  discriminate 
indirectly  against  foreign  goods  in  that  their  effect  is  to  make  market  access  more 
difficult for imported products than for local ones
329
. 
 
3.1.1.c Freedom of establishment  
 
Restrictions  on  the  freedom  of  establishment  of  nationals  of  a  Member  State  in  the 
territory of another Member State shall be prohibited. Such prohibition shall also apply to 
restrictions  on  the  setting-up  of  agencies,  branches  or  subsidiaries  by  nationals  of  any 
Member State established in the territory of any Member State. Freedom of establishment 
shall include the right to take up and pursue activities as self-employed persons and to set 
up  and  manage  undertakings,  in  particular  companies  or  firms
330
,  under  the  conditions 
laid  down  for  its  own  nationals  by  the  law  of  the  country  where  such  establishment  is 
effected
331
.  Unlike  the  provisions  relating  to  the  free  movement  of  goods  (as  analyzed 
above),  the  provision  relating  to  the  freedom  of  establishment,  does  refer  only  to 
Community nationals.  
This  principle  is  designed  to  guarantee  the  rights  of  Community  nationals  to  establish 
themselves or an agency, branch or subsidiary in the territories of other Member States. It 
also acts to protect the pursuit of activities of self-employed persons. Thus, an economic 
operator from a member state will be permitted to carry out a business in another member 
state through the establishment of a local entity
332
. 
                                       
326
 See articles 34 and 35 of the TFEU (ex articles 28 and 29 of the TEC). 
327
 See case 8/74 Procureur du Roi  v Dassonvile [1974] ECR 837 at 852. 
328
  The  ECJ  has  specifically  held  that  it  applies  to  all  authorities  of  a  Member  State,  be  they  central 
authorities, the authorities of a federal state, or other territorial authorities. See for example joined cases C-
1/90 and C-176/90 Aragonesa de Publicidad Exterior SA and Publivia SAE v Departamento de Sanidad y 
Seguridad Social de la Generalitat de Cataluna [1991] ECR I-4151. 
329
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 7, para 1.17. 
330
 According to article 54 of the TFEU (ex article 48 of the TEC), ‘Companies or firms’ means companies 
or firms constituted under civil or commercial law, including cooperative societies, and other legal persons 
governed by public or private law, save for those which are non-profit-making. 
331
 See article 49 of the TFEU (ex article 43 of the TEC). 
332
  According  to  article  50  of  the  TFEU  (ex  article  44  of  the  TEC),  ‘in  order  to  attain  freedom  of 
establishment  as  regards  a  particular  activity,  the  European  Parliament  and  the  Council,  acting  in 
accordance  with  the  ordinary  legislative  procedure  and  after  consulting  the  Economic  and  Social 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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3.1.1.d Freedom to provide services  
The  restrictions  on  freedom  to  provide  services  within  the  Union  shall  be  prohibited  in 
respect of nationals of Member States, who are established in a Member State other than 
that of the person for whom the services are intended. The European Parliament and the 
Council,  acting  in  accordance  with  the  ordinary  legislative  procedure,  may  extend  the 
provisions of the Services’ chapter to nationals of a third country, who provide services 
and  who  are  established  within  the  Union
333
.  This  principle  protects  the  rights  of  the 
nationals  of  Member  States,  who  are  established  in  the  Community  to  provide 
commercial  or  professional  services
334
  in  the  territories  of  other  Member  States.  This 
would  include  the  right  of  temporary  establishment  in  the  territory  of  another  member 
                                                                                                                  
Committee,  shall  act  by  means  of  directives’.  Furthermore,  this  article  provides  for  the  main  duties  The 
European Parliament, the Council and the Commission shall carry out on this regards, in particular:   
(a) by according, as a general rule, priority treatment to activities where freedom of establishment 
makes a particularly valuable contribution to the development of production and trade; 
(b)  by  ensuring  close  cooperation  between  the  competent  authorities  in  the  Member  States  in  order  to 
ascertain the particular situation within the Union of the various activities concerned; 
(c)  by  abolishing  those  administrative  procedures  and  practices,  whether  resulting  from  national 
legislation  or  from  agreements  previously  concluded  between  Member  States,  the  maintenance  of  which 
would form an obstacle to freedom of establishment; 
(d) by ensuring that workers of one Member State employed in the territory of another Member State may 
remain in that territory for the purpose of taking up activities therein as self-employed persons, where they 
satisfy the conditions, which they would be required to satisfy if they were entering that State at the time 
when they intended to take up such activities; 
(e)  by  enabling  a  national  of  one  Member  State  to  acquire  and  use  land  and  buildings  situated  in  the 
territory of another Member  State, in so far as this does not conflict with the principles laid down in the 
Treaty (Article 39(2); 
(f)  by  effecting  the  progressive  abolition  of  restrictions  on  freedom  of  establishment  in  every  branch  of 
activity  under  consideration,  both  as  regards  the  conditions  for  setting  up  agencies,  branches  or 
subsidiaries in the territory of a Member State and as regards the subsidiaries in the territory of a Member 
State and as regards the conditions governing the entry of personnel belonging to the main establishment 
into managerial or supervisory posts in such agencies, branches or subsidiaries; 
(g)  by  coordinating  to  the  necessary  extent  the  safeguards  which,  for  the  protection  of  the  interests  of 
members  and  others,  are  required  by  Member  States  of  companies  or  firms  with  a  view  to  making  such 
safeguards equivalent throughout the Union; 
(h)  by  satisfying  themselves  that  the  conditions  of  establishment  are  not  distorted  by  aids  granted  by 
Member States. 
333
 See article 56 of the TFEU (ex article 49 of the TEC). 
334
 According to article 57, para 1, of the TFEU (ex article 50 of the TEC), ‘services shall be considered to 
be ‘services’ within the meaning of the Treaties where they are normally provided for remuneration, in so 
far  as  they  are  not  governed  by  the  provisions  relating  to  freedom  of  movement  for  goods,  capital  and 
persons. ‘Services’ shall in particular include: 
(a) activities of an industrial character; 
(b) activities of a commercial character; 
(c) activities of craftsmen; 
(d) activities of the professions’. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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state for the purposes of providing a service in that member state
335
. Thus, an economic 
operator based in one member state will be entitled to submit a tender in another member 
state without the need to set up a local entity or representative. 
Unlike the provisions relating to  the  freedom  of  establishment, the  provision  relating to 
the freedom to provide services does ‘open a window’ to the possibility for nationals of a 
third country to benefit from this freedom. In any case, this possibility is applicable only 
if there are two conditions fulfilled: a) nationals of a third country, who provide services 
and  b)  who  are  established  within  the  Union.  Yet,  this  possibility  will  be  real  if  the 
European Parliament and the Council, acting in accordance with  the ordinary legislative 
procedure, will decide to extend the provisions of the Services’ chapter to nationals of a 
third country. 
 
3.1.2 Basic principles of public procurement 
 
In  addition  to  these  fundamental  principles  in  the  Treaty,  the  award  of  contracts 
concluded in the Member States on behalf of the State, regional or local authorities and 
other  bodies  governed  by  public  law  entities,  is  also  subject  to  the  principles  deriving 
therefrom,  such  as  the  principle  of  a)  equal  treatment,  b)  the  principle  of  non-
discrimination, c) the principle of mutual recognition, d) the principle of proportionality 
and  e)  the  principle  of  transparency.  The  dimensional  nature  of  public  procurement  by 
virtue  of  the  monetary  applicability  of  the  relevant  rules  introduces  a  de  minimis 
criterion, where certain thresholds in relation to the value of the contracts are utilized for 
the applicability of the Directives
336
. Thus, for public contracts above a certain value, it is 
advisable  to  draw  up  provisions  of  Community  coordination  of  national  procedures  for 
the  award  of  such  contracts,  which  are  based  on  these  principles  so  as  to  ensure  their 
effects  and  to  guarantee  the  opening-up  of  public  procurement  to  competition.  These 
coordinating  provisions  should  therefore  be  interpreted  in  accordance  with  both  the 
aforementioned rules and principles and other rules of the Treaty
337
. 
As such, the public procurement legislation (Public Sector Directive and Albanian PPL) 
does  provide  for  specific  principles,  which  should  be  applied  while  running  a 
procurement process. Both the Public Sector Directive and the Albanian PPL do provide 
                                       
335
  According  to  the  article  57,  para  2,  of  the  TFEU  ‘without  prejudice  to  the  provisions  of  the  Chapter 
relating  to  the  right  of  establishment,  the  person  providing  a  service  may,  in  order  to  do  so,  temporarily 
pursue  his  activity  in  the  Member  State  where  the  service  is  provided,  under  the  same  conditions  as  are 
imposed by that State on its own nationals’. 
 
336
  See  C.  H.  Bovis  “EU  Public  Procurement  Law”,  Second  Edition,  Edward  Elgar  Publishing  Limited, 
United Kingdom, 2012, pg. 254. 
337
 See Recital 2 of the Public Sector Directive 2004/18/EC. The same is stated also in the Recital 1 of the 
Public  Sector  Directive  2014/24/EU,  which  does  stress  also  the  fact  that  ‘for  public  contracts  above  a 
certain value, provisions should be drawn up coordinating national procurement procedures so as to ensure 
that those principles are given practical effect and public procurement is opened up to competition’. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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for principles, which should be considered by a contracting authority, in the procurement 
process,  according  to  which  the  latest  shall  treat  economic  operators  equally  and  non-
discriminatorily  and  shall  act  in  a  transparent  way
338
.  Except  for  these  principles,  PPL, 
differently from the said Directive, provides explicitly for the principle of proportionality. 
On  the  other  hand,  the  New  Public  Sector  Directive  2014/24/EU  does  not  only  provide 
that  contracting  authorities  shall  treat  economic  operators  equally  and  without 
discrimination  and  shall act  in  a  transparent  and  proportionate  manner,  but  goes  further 
by providing  explicitly the necessity  of measures to  prohibit the  artificial  narrow of the 
competition. As such, according to this Directive, the design of the procurement shall not 
be  made  with  the  intention  of  excluding  it  from  the  scope  of  this  Directive  or  of 
artificially narrowing competition.  The competition shall be considered to be artificially 
narrowed  where  the  design  of  the  procurement  is  made  with  the  intention  of  unduly 
favoring  or  disadvantaging  certain  economic  operators
339
.  There  is  a  legal  scope  for 
Directives, which is the enactment of the Treaty principles of competition in the internal 
market,  and an economic approach, more sensible to  practical effects  deriving from the 
abolition  of  trade  barriers,  which  entails  important  consequences  on  the  structure  of 
European  industry  as  well  as  on  prices
340
.  Another  explanation,  which  is  perhaps  more 
pragmatic,  lies  with  the  idea  that  the  reference  to  better  value  for  money  in  the  new 
Directive  has  to  do  with  “marketing”  considerations:  in  order  to  counter  the  increasing 
disfavor  of  the  imposition  of  public  procurement  procedures,  the  Commission  tries  to 
“sell”  the  new  Directives  with  the  argument  that  public  procurement  entails  value  for 
money and not only internal market objectives
341
. 
Some  general  principles  of  law  have  also  emerged  from  the  case  law  of  the  European 
Court of Justice (ECJ). As general principles, these will also be applied in the context of 
public  procurement,  and  a  number  have,  in  fact,  been  applied  by  the  ECJ  in  cases 
concerned with public procurement disputes. They are important because they will often 
be used by the ECJ to fill in gaps in the legislation and to provide solutions of principle to 
situations  that  are  often very  complex.  Thus,  a  very  relevant  principle  set  by  ECJ  case-
law  was  the  application  of  Treaty  principles  also  under  the  threshold  public 
procurements
342
. The result is  that, according to  procurement Directives  (both Directive 
                                       
338
 See respectively article 2 of the Directive 2004/18/EC and of the PPL.  
339
 See article 18 of the 2014/24/EU. 
340
 See R. Caranta, ‘The changes to the public contract directives and the story they tell about how EU law 
works’,  Common  Market  Law,  Review  Contents  Vol.  52  No.  2  April  2015,    ©  2015  Kluwer  Law 
International. Printed in the United Kingdom. pg. 394. 
341
 M. E. Comba “Variations in the scope of the new EU public procurement Directives of 2014: Efficiency 
in public spending and a major role of the approximation of laws”; François Lichère, Roberto Caranta and 
Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, 
Copenhagen 2014, pg. 45.  
342
 See case C-59/00, 2001, Vestergaard ECR I-9505, in  which the ECJ concluded that  “Notwithstanding 
the fact that a public works contract does not exceed the threshold laid down in Directive 93/37 and does 
not, thus, fall within its scope, article 30 of the Treaty precludes a contracting authority from including in 
the contract documents for that contract a clause requiring the use in carrying out the contract of a product 
of a specified make, without adding the  words ‘or equivalent’”. See also R. Caranta, The Borders of EU 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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2004/18 and Directive 2014/24)
343
, the Treaty principles of the free movement of goods, 
freedom  of  establishment  and  provision  of  services  are  applicable  in  the  award  of  all 
public contracts concluded in the Member States, but only contracts above a certain value 
require  the  Community  coordination  of  national  procedures
344
.  The  Treaty  technique  of 
approximation  of  legislation  is  peculiar  of  public  procurements  above  the  threshold, 
while other Treaty principles are common to above and below the threshold contracts
345
. 
On  the  other  hand,  the  principles  provided  by  the  Albanian  PPL,  in  the  frame  of  the 
approximation process, are the same as the ones provided by the Public Sector Directives 
(both 2004/18 and 2014/24), but in any case they are applied in a different context. 
Further below, we will see how the differences of the contexts do impact the ‘shape’ of 
the core principles, which rule the public procurement process. 
 
3.1.2.a Equal treatment 
Equality of treatments contains both formal and substantive elements. In a formal sense, 
equality  presupposes  equality  before  the  law  and  is  a  fundamental  requirement 
recognized by most systems of law
346
. In a substantive sense, this principle requires that 
identical situations be treated in the same way or that different situations not be treated in 
the  same  way
347
.  Thus,  this  principle  does  not  depend  on  the  nationality  (as  with  the 
principle of non-discrimination), but is based on the idea of fairness to its subjects
348
. In 
                                                                                                                  
Public Procurement Law, in D. Dragos, R. Caranta (eds), Outside the EU Procurement Directives  – Inside 
the Treaty?, Copenhagen, Djoef Publishing, 2012, p. 25 – 60.  
343
 See Recital 2 of Directive 2004/18/EC and Recital 1 of Directive 2014/24/EU. 
344
 M. E. Comba “Variations in the scope of the new EU public procurement Directives of 2014: Efficiency 
in public spending and a major role of the approximation of laws”; François Lichère, Roberto Caranta and 
Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, 
Copenhagen 2014, pg 36.  
345
  See  Case  C-6/05,  Medipac-Kazantzidis,  2007,  ECR  I-4557  and  joined  cases  C-147/06  and  C-148/06, 
SECAP, 2008, ECR I-3565. 
346
  See  P.  Trepte  “Public  Procurement  in  the  EU-  a  practitioner’s  Guide,  Second  Edition”,  published  by 
Oxford University Press Inc., New York, 2007, pg. 14, para 1.32.  
347
 See case C-304/01 Kingdom of Spain v Commission of the European Communities [2004] ECR I-7655 
and case C-434/02 Arnold Andre GmbH & Co KG v Landrat des Kreises Herford [2004] ECR I-11825.  
348
  See  for  example  case  C  –  94/99  “ARGE”,  where  the  association  of  undertakings  and  civil  engineers 
(“ARGE”)  complained  that  the  contracting  authority  conducting  the  public  procurement  breached  the 
principle of equal treatment of all tenderers by allowing  submission of tenders by service providers from 
public  sectors.  ARGE  challenged  the  participation  of  such  companies  claiming  that  as  semi  –  public 
tenderers, they received substantial state subsidies,  which  were not actually linked to the specific project. 
The  national  court  reviewing  the  case  referred  to  the  ECJ  with  a  number  of  questions.  It  was  asking 
essentially whether the decision of the contracting authority to admit to the open procedure bodies, which 
receive subsidies of any kind, enabling those bodies to tender in public procurement procedures at prices, 
which are substantially below those of their private competitors, infringe the principle of equal treatment of 
suppliers in public procurement. During the procedure ARGE was arguing that the EU directives, which are 
applicable  in  the  field  of  public  procurement,  are  based  on  the  principle  that  all  suppliers  must  compete 
against  each  other  under  the  normal  conditions,  without  the  market  being  distorted  by  the  actions  of 
Member  States.  The  ECJ  case  noticed  that  EU  directives,  in  particular  the  relevant  directive  92/50 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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any  case,  having  into  consideration  the  dynamic,  which  characterizes  the  procurement 
process,  the  definition/interpretation  of  the  ‘fairness  to  the  subjects’  should  be  done 
according to the specific situation
349
. Based on its importance, this principle is required to 
be respected during all phases of a procurement process, but  differently from the Public 
Sector Directive 2004/18, which does require for a equal treatment mainly in its recitals 
and has only one article
350
 explicitly calling this principle, the Albanian PPL except from 
the general article declaring the public procurement principles, which is the same as the 
one provided by the above mentioned directive
351
, does explicitly call for the principle of 
equal  treatment  in  several  articles
352
  reinforcing  the  importance  of  respecting  the  equal 
treatment principle not only to achieve the purpose of the law, but also in communication 
to all interested stakeholders, during the awarding process, while preparing the technical 
specifications,  while  considering  the  cancellation  of  an  awarding  procedure,  or  while 
deciding to a use a  negotiated procedure without prior publication of a contract notice
353
. 
                                                                                                                  
concerning  the  award  of  public  service  contracts  contains  detailed  conditions  for  the  selection  of  service 
providers and criteria for the contract award but none of those provisions provides that suppliers should be 
excluded  from  the  participation  because  they  receive  public  subsidies.  On  the  contrary,  the  directive 
expressly authorizes the participation of public bodies. The mere fact that the contracting authority allows 
bodies receiving the subsidies of any kind, which enables them to submit tenders at prices lower than those 
of the other, does not amount to a breach of the principle of equal treatment.  
349
  The  Court  of  Justice  rendered  an  interesting  judgment  in  case  C-336/12  Ministeriet  for  Forskning, 
Innovation  og  Videregående  Uddannelser  v.  Manova  A/S.  This  was  a  reference  for  preliminary  ruling 
submitted  by  a  Danish  court  in  the  course  of  proceedings  concerning  the  lawfulness  of  a  public 
procurement procedure organized by the Danish Ministry of Education. The Court of Justice held that the 
principle  of  equal  treatment  does  not  preclude  a  contracting  authority  from  asking  a  candidate,  after  the 
deadline  for  applying  to  take  part  in  a  tendering  procedure,  to  provide  documents  describing  that 
candidate’s situation – such as a copy of its published balance sheet – which can be objectively shown to 
pre-date that deadline, so long as it was not expressly laid down in the contract documents that, unless such 
documents  were  provided,  the  application  would  be  rejected.  That  request  must  not  unduly  favor  or 
disadvantage  the  candidate  or  candidates  to  which  it  is  addressed.  While  in  the  case  C-87/94  “Walloon 
buses”  the  principle  of  equal  treatment  was  breached  in  the  opinion  of  the  Court  by  the  contracting 
authority, which changed the award of contract criteria in the course of the procedure. In that regard, ECJ 
pointed  out  that  “by  taking  into  account,  in  its  comparison  of  tenders  (...),  the  cost  -  saving  features 
suggested by EMI [winning tenderer] without having referred to them in the contract documents or in the 
tender  notice,  by  using  them  to  offset  the  financial  differences  between  the  tenders  in  the  first  place  and 
those of EMI’s placed second and by accepting some of EMI’s tenders as a result of taking those features 
into account, the Kingdom of Belgium failed to fulfill its obligations under the Directive.” 
350
 See article 2 of the Directive 2004/18/EC. 
351
 See article 2 of the Albanian PPL, which is the same as article 2 of the Directive 2004/18/EC. 
352
  In  this  point  the  Albanian  PPL  is    ‘closer’  to  the  Public  Sector  Directive  2014/24/EU,  which  (in 
difference from the Directive 2004/18/EC) except for the recitals, does also explicitly call this principle in 
several  articles  (see  for  example  article  24  ‘Conflicts  of  interest’,  article  29  ‘Competitive  procedure  with 
negotiation’, article 31 ‘Innovation partnership’,  article 41 ‘Prior involvement of candidates or tenderers’,  
Section  3  ‘Choice of participants and award of contracts “Article 56 ‘General principles’ and Article 76 
‘Principles of awarding contracts’). 
353
  See  for  example  article  1  ‘Purpose  of  the  law’,  article  23  ‘Technical  specifications’,  article  24 
‘Cancellation  of  an  awarding  procedure’  article  32  ‘Negotiated  procedure  without  prior  publication  of  a 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system