"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

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Papers ........................................................................................................................... 285 
Studies .......................................................................................................................... 286 
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Legislation .................................................................................................................... 288 
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Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
IX 
 
 
Abstract 
Public  procurement  still  remains  a  relatively  new  concept  in  Albania  nowadays. 
Given 
the commitments  taken with  the purpose of the entry into the European  Union, Albania 
has begun the process of integration in order to achieve the European Union standards in 
the  public  procurement  system. 
The  integration  process  in  the  public  procurement  field 
means the approximation of the public procurement law and through it, the entire public 
procurement system with the corresponding EU Directives. In this context, the analysis of 
relevant  issues,  such  as  the  public  procurement,  becomes  important.  Certainly, 
approximation cannot be “rigid”, but on the contrary, it should take into consideration the 
actual  context  in  the  country.  The  analysis  of  the  actual  situation  of  the  public 
procurement system in Albania, its comparison with the procurement system provided for 
by  the  EU  Directives,  as  well  as  the  necessary  improvements  for  achieving  the  EU 
standards, gain particular relevance. 
The overall objective of this thesis is to analyze the approximation process of the public 
procurement  legislation  in  Albania  with  the  corresponding  EU  Directive(s),  and  to 
answer  the  question:  which  is  the  best  approach  to  be  followed  for  this  purpose?  This 
objective is achieved through the analysis and comparison of the procurement systems in 
Albania and in the European Union. 
Key  words:  public  procurement,  Albania,  European  Union,  approximation,  integration 
process.  
 
 
Abstrakt 
Prokurimi  publik  mbetet  ende  një  koncept  relativisht  i  ri  në  ditët  e  sotme,  në  Shqipëri. 
Duke  patur  parasysh  angazhimet  e  marra  me  qëllim  aderimin  në  Bashkimin  Evropian, 
Shqipëria ka filluar procesin e integrimit në arritjen e standardeve të Bashkimit Evropian, 
për sistemin e prokurimit publik. Procesi i integrimit në fushën e prokurimit publik do të 
thotë përafrim i ligjit të prokurimeve dhe, nëpërmjet tij, i të gjithë sistemit të prokurimit 
publik  me  direktivat  përkatëse  të  Bashkimit  Evropian,  në  këtë  fushë
.  Në  këtë  kontekst, 
analiza  e  çështjeve  konkrete,  sikurse  është  prokurimi  publik,  bëhet  e  rëndësishme.  Pa 
dyshim,  përafrimi  nuk  mund  të  jetë  “i  ngurtë”,  por,  përkundrazi,  duhet  të  marrë  në 
konsideratë  kontekstin  aktual  në  vend.  Analizimi  i  situatës  aktuale  të  sistemit  të 
prokurimit publik në Shqipëri, krahasimi i tij me parashikimet e Direktivave të BE, si dhe 
analizimi  i  përmirësimeve  të  nevojshme  për  arritjen  e  standardeve  të  BE,  fitojnë  një 
rëndësi të veçantë. 
Objektivi  i  përgjithshëm  i  kësaj  teze  është  të  analizojë  procesin  e  përafrimit  të 
legjislacionit për prokurimin publik në Shqipëri  me Direktivat korresponduese të BE, si 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
X 
 
dhe  t’i  japë  përgjigje  pyetjes:  cila  është  përqasja  më  e  mirë  që  duhet  ndjekur  për  këtë 
qëllim?  Ky  objektiv  bëhet  i  mundur  nëpërmjet  analizës  dhe  krahasimit  të  sistemeve  të 
prokurimeve, në Shqipëri dhe në Bashkimin Evropian. 
Fjalë kyçe: prokurim publik, Shqipëri, Bashkimi Evropian, përafrim, procesi i integrimit.  
 
 
 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
XI 
 
Acknowledgement  
 
When I first decided to do this study, I was afraid that I could not realize it. I have to say 
that it was not that easy, but now that I finalized it, I am grateful to a lot of people, who 
directly or indirectly have helped me to come to an end.   
 
First,  I  would  like  to  show  my  gratitude  to  my  two  supervisors,  Professor  Roberto 
Caranta  from  the  Law  Department  at  Turin  University  and  Professor  Dr.  Arta  Mandro 
from  the  Public  Rights  Department  at  Tirana  University,  who  have  led  me  during  this 
exercise,  providing  advice,  insight  and  expertise  that  greatly  improved  my  study  and 
shaped it in the form it is now.  
 
Another big  gratitude  goes  to  Professor Martin  Trybus, Professor of European  Law and 
Policy  at  Birmingham  University,  for  very  helpful  comments  and  advice  that  increased 
the quality of my study.  
 
As I had to realize this study on a part time basis, while I was working as the Director of 
the  Legal  and  Monitoring  Directory  at  the  Public  Procurement  Agency,  it  has  been  a 
challenge to handle them both, at the same time. In this case, I would like to thank all my 
colleagues and my friends, who had to hear every day about my study, sharing thoughts 
with them, and being comprehensible that I needed to dedicate some time to my research 
work.  Among my colleagues, I would like to thank particularly Enkeleida, for being one 
of the reviewers of my study and providing some helpful advice. 
 
I also want to thank Ador for taking care of the editing of the English language originally 
used for the preparation of the study.  
 
Special  thanks  go  to  my  lovely  husband,  for  being  the  first  reviewing  my  work, 
commenting  and  advising  on  it.  Apart  from  this,  he  deserves  my  gratitude  for 
encouraging  me  all  the  time  during  the  course  of  this  study  and  caring  about  our  two 
lovely children, Kres and Tea, when I was not at home and had to work for the study. 
 
Last, but not least, I am immensely grateful to my big family, my parents and my parents 
in law, my sisters and my brother and as well our nanny, for supporting me in hundreds 
visible and invisible ways, during these last years I had to work on this study.  
 
In  conclusion,  I  would  like  to  emphasize  that  all  the  views  expressed  here  are  my 
personal opinions and can in no way be taken to reflect the opinion or imply the position 
of anybody advising me on the study. 
 
 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
XII 
 
INTRODUCTION 
 
I The objectives and scope of the study 
 
Political  changes  in  Albania  after  the  ’90  were  inevitably  accompanied  by  radical 
changes of the economic system. The first changes in this context were the permission of 
the  private  entrepreunership  and  the  opening  to  the  market  economy.  These  changes 
impacted not only the private law, but the public law as well. Private enterpreunership is 
closely related to public procurement, a term not known in Albania up to that time. With 
the  opening  to  a  market  economy  based  on  free  competition,  it  became  necessary  to 
establish the legal and institutional framework for the regulation and implementation of 
the public procurement system. Since its beginnings and up to now, the system has been 
subject to several changes and improvements. 
Given  the  commitments  undertaken  with  the  purpose  of  the  entry  into  the  European 
Union, Albania has started the process of integration, in order to achieve the standards 
of  the  European  Union.  Albania  has  signed  and  is  implementing  the  Stabilization  and 
Association  Agreement,  and  on  that  basis  it  should,  among  other  things,  work  for  the 
approximation  of  its  legislation  and  legal  policies  with  those  of  the  EU.  Albania’s 
commitments for the approximation of its legislation with the EU legislation refer to the 
public procurement as well.  
The  integration  process  in  the  public  procurement  field  means  the  approximation  of 
public  procurement  law  and  through  it,  the  entire  public  procurement  system,  with  the 
corresponding EU Directives.  
In  this  context,  the  analysis  of  relevant  issues,  such  as  public  procurement,  becomes 
important. Certainly approximation cannot be “rigid”, but to the contrary it should take 
into consideration the actual context in the country. The analysis of the actual situation 
of  public  procurement  system  in  Albania,  its  comparison  with  the  procurement  system 
provided for by the EU Directives, as well as the necessary improvements for achieving 
the EU standards, gain a particular relevance. 
 
What is required in the field of public procurement in the frame of the Stabilization and 
Association  Agreement,  namely  in  articles  70  and  74,  and  in  the  frame  of  the  Interim 
Agreement,  namely  in  article  40,  consists  mainly  in  the    approximation  of  the  legal 
framework with the acquis communautaire, increase of transparency and elimination of 
discrimination,  encouragement  of  participation  in  public  procurement  procedures  and 
increase  of  competitiveness.  The  strengthening  of  the  administrative  and  institutional 
capacities, in function of the better implementation of public procurement legislation, is 
another priority of the European Partnership Document, which goes for the fulfilment of 
the  commitments  in  the  frame  of  the  Stabilization  and  Association  Agreement.  This 
process  has  a  certain  time  frame  and  is  planned  in  the  National  Plan  for  European 
Integration. 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
XIII 
 
The  first  incentive  for  conducting  a  study  on  “The  impact  of  EU  Public  Procurement 
Legislation  on  the  Albanian  Public  Procurement  System”  and  transforming  it  into  a 
thesis for receiving the “PhD” grade came from the many challenges I have come along 
in  my  everyday  work  as  Director  of  Legal  and  Monitoring  Department  in  the  Public 
Procurement  Agency,  which  focuses  on  the  establishment  of  an  efficient  national 
procurement  system.  Considering  that  besides  the  internal  factors,  the  establishment  of 
such  a  procurement  system  is  greatly  impacted  by  the  obligation  of  the  Albanian 
Government to fully approximate the legislation in this field with the corresponding EU 
Directives, the challenge of preserving an equilibrium between the formal approximation 
and a special regulation, which suits and manages at the same time a given context as it 
is the Albanian one has been quite big in the last decade.  
 
In  this  situation,  I  engaged  in  analyzing  both  systems,  and  based  on  my  experience, 
particularly on the problems faced in the practical application of the Albanian legislation 
and the typology of such problems, I provide a position concerning the approach for the 
approximation of the public procurement legislation and recommendations, which could 
help facilitate this process by making it less formal and more effective. 
 
The  main  objectives  of  the  present  study  relate  to  the  analysis  of  the  Albanian  public 
procurement  system,  the  level  of  impact  of  the  respective  EU  legislation  in  this  system, 
the commitments of Albania in the frame of the integration process in this field and what 
is to be understood with the requirement of “full approximation” of the Albanian public 
procurement legislation with the respective EU legislation. Through these objectives, the 
study  aims  at  analysing  and  discussing  the  feasibility  of  commitments  of  one  party  and 
the expectations of the other party, concerning the full approximation of a national law, 
applicable in a given context (such as Albania is), with an EU Directive, which aims at 
regulating the performance of certain states in a certain field, as public procurement is, 
with  the  purpose  of  creating  of  a  common  market.  Hence,  the  states  addressed  by  the 
respective acts are in different phases of development, and therefore the context in which 
these acts will be applied is totally different. 
 
At the end, the study will come with conclusions concerning the approach followed in the 
process  of  approximation  of  the  public  procurement  legislation  with  the  respective  EU 
Directives, as well as with recommendations on the steps to be taken for the achievement 
of maximal efficiency of the process by both parties. 
 
I would like to emphasise that generally this is a theoretical study, but it is also combined 
with some practical aspects of public procurement. 
 
 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
XIV 
 
II The structure  
 
This work studies the Albanian public procurement system, its regulation in the Albanian 
legislation  as  well  as  the  regulation  of  public  procurement  in  the  respective  EU 
Directives. The study focuses only on the procedural aspects of the procurement process, 
thus considering only the similarities and differencies with the Directive of Procurement 
in  the  Public  Sector
1
.  Taking  into  account  the  fact  that  during  the  preparation  of  this 
study, the EU approved a new Directive for the public procurement in the Public Sector, 
such  new  Directive  was  included  in  the  study,  with  the  aim  to  complete  as  much  as 
possible  the  presentation  and  analysis  of  the  regulatory  framework  and  the  fisibility  of 
the new obligations arising for Albania. The study includes an analysis of the similarities 
of the legal provisions and the level of approximation of the Albanian legislation with the 
respective EU Directives. The analysis is conducted by continuously posing the question 
and  discussion  on  the  possibility  of  implementation  of  certain  provisions  of  the 
Directives,  including  those  cases  when  the  domestic  legislation  provides  for  a  formal 
provision,  is  it  effectively  implementable,  or  is  it  being  applied  in  the  same  context  as 
established  by  the  Directive?  In  this  spirit,  the  Study  poses  for  discussion  the  question 
regarding  the  level  of  fulfillment  of  the  commitment  of  the  Albanian  Government  in  the 
frame of the Stabilization and Association Agreement for adapting the legislation, and if 
a full  approximation of  the legislation in the actual status  of  Albania  as a non-Member 
State and in its actual political, economic and social context is possible and obligatory.  
 
Apart from the Introduction, the Study is divided into six Chapters: five chapters consist 
in an analytical representation of the issue  while the sixth chapter includes conclusions 
based  on  the  analysis  and  discussions  and  also    provides  recommendations  concerning 
the efficency of the process. 
 
Chapter I is entitled: “Public procurement process, its role and importance” 
 
This chapter provides a descriptive frame of a public procurement system in general and 
of the procurement process itself in particular. Initially in this chapter, the role of public 
procurement  as  the  mechanism  is  analysed,  which  aims  at  a  good  administration  of 
public funds in a given country. Further on, the three phases of the procurement process 
are  analyzed  (the  identification  of  needs  and  the  procurement  planning  stage,  the 
competition  stage  and  the  implementation  stage);  the  impact  they  have  on  each  other 
and  on  the  achievement  of  the  final  goal  of  the  process.  Further  on,  the  analysis  is 
extended  to  some  economic  aspects  of  the  procurement  process  and  their  impact  in 
shaping the process. There follows a deeper analysis of the public procurement process 
elements, the application area and respective exclusions. An analysis of the “contracting 
                                       
1
  The  study  does  not  deal  with  issues  covered  by  the  Utility  Sector  Directive  2004/17/EC  and  the  Public 
Sector Remedies Directive 89/665/EEC, as amended by Directive 2007/66/EC.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
XV 
 
authority”  concept  is  presented  in  the  context  of  this  legislation,  of  the  “economic 
operator”,  “public  funds”,  “public  procurement  contracts”,  and  exclusions  from  these 
rules.  The  analysis  is  conducted  considering  the  spirit  of  the  legal  provisions  and  the 
case law of the Court of Justice of the European Union (hereafter referred as CJEU). At 
the  end  of  the  chapter,  the  means  and  the  goal  of  the  public  procurement  process  are 
taken  in  analysis,  as  well  as  the  main  internal  and  external  factors  impacting  the 
regulation of a public procurement system.  
 
Chapter II is titled “History and progress of the public procurement system in Albania 
and the European Union” 
 
This  chapter  analyzes  the  progress  of  the  public  procurement  system  in  Albania,  its 
beginnings and developments up to date. An historical view of the Albanian procurement 
system aims at providing a fuller picture of the Albania’s experience in this field as well 
as to assess in this context the improvements made by the country and the improvements 
asked  to  be  done.  The  chapter  also  presents  an  history  of  the  EU  public  procurement 
system. The corresponding European legislation is presented in a comparative way and 
in  function  of  the  results  aimed  by  this  study.  The  European  legislation  is  presented  by 
focusing mainly into the Directives, their position in the European legislation hierarchy 
and the obligations  for the  Member States. The historical  view  serves to evidentiate the 
experience of the EU in public procurement and the path followed for achieving a system 
as  the  one  provided  for  by  the  actual  Directives.  The  analysis  of  the  progress  of  both 
systems serves to evidentiate the differences, even in a timeframe, between them and the 
impact of such a fact in the actual approaches followed by each of them.  
 
Chapter  III  is  titled  “Public  procurement  process,  rules  according  to  the  Albanian 
system; similarities and differences with the corresponding EU legislation” 
 
This  is  one  of  the  most  important  chapters  of  the  study,  which  analyzes  in  details  the 
public procurement process according to the Albanian legislation and raises discussions 
on  the  similarities  and  differences  with  the  respective  regulation  of  this  process  by  the 
EU Directives. Through the discussion, it is aimed at understanding the impact of the EU 
system  in  the  Albanian  system  of  public  procurement  and  the  real  possibility  to 
implement  the  provisions  of  the  Directive  in  the  domestic  legislation.  Basic  elements  of 
the  procurement  process  are  also  analyzed  in  this  chapter.  So,  this  part  of  the  study 
analyzes  and  discusses  all  the  concepts  that  make  up  the  skeleton  of  a  procurement 
process. 
 
The definition of special rules for the management of public funds aims at minimizing the 
non-necessary costs on the state budget and the optimization of price and quality of the 
required  good,  service  or  work.  Taking  into  consideration  the  main  definition  of  public 
procurement and analyzing the elements of the public contract, it is understandable that 
concrete needs should be known to  conduct a public procurement. To make these needs 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system