"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

2015 
 
 
35 
 
laid down by legislation and which depends on state authorities for the appointment of its 
members, the observance of the obligations arising out of its measures, and the financing 
of  the  public  works  contracts  that  it  is  its  task  to  award  –  was  held  to  fall  within  the 
notion of the state, even though it is not part of the state administration in formal terms. 
The  state,  regional  or  local  authorities  (the  ‘public  authorities’)  are,  by  definition, 
contracting  authorities  for  the  purposes  of  the  Directive.  The  Directive  makes  no 
distinction,  in  this  respect,  between  public  contracts  awarded  by  a  contracting  authority 
for  the  purposes  of  fulfilling  its  task  of  meeting  needs  in  the  general  interest  and  those 
contracts that are unrelated to such a task
55
. There is thus no need, as in the case of bodies 
governed  by  public  law,  to  distinguish  between  activities  meeting  needs  in  the  general 
interest that are of an industrial or commercial character and those tasks that are not. All 
contracts awarded by a public authority are to be covered by the Directive, whatever their 
character
56
.  
 
1.2.1.1.a Associations of Contracting Authorities 
 
An ‘association’ of contracting authorities is not different from a contracting authority; it 
is merely a term  used to  describe the mechanism whereby public contracts  are awarded 
by ‘entities’ that do not have their own legal personality or identity but are based on co-
operation  between  public  law  bodies  subject  to  the  Directive,  such  as  purchasing 
consortia  between  territorial  public  bodies
57
.  As  such  the  ECJ  in  the  Arnhem
58
  case, 
found that the term  ‘association’ had only  a residual  function  and that  any Contracting 
Authority will fall within either the definition of ‘State, regional or local authorities’, or 
within the definition of ‘a body governed by public law’
59
. Thus any joint purchasing will 
be done in the name of all or one or more (lead) authorities as contracting authorities
60
. 
 
 
 
                                       
55
 See Case 44/96 (n.44 above), para 32. 
56
 In the Case C-126/03 Commission of the European Communities v Federal Republic of Germany (‘City 
of Munich’) ECR [2004] I-11197, (see para 18), ECJ found that “…it did not matter that the operation of 
the Munich North thermal power station was an independent economic activity, subject to competition, nor 
that  the  Contracting  Authority  intended  to  operate  as  a  provider  of  services  itself  and  that  the  contract  in 
question aimed, in that context, to subcontract a part of the activities to a third party. The fact that it was a 
public  authority  meant  that  ‘whatever  the  nature  and  the  context  of  the  contract  at  issue  may  be,  it 
constitutes a public contract’ within the meaning of, in that case, Article 1 (a) the Service Directive”. 
57
 See Case C 360/96 (n.54 above), Opinion of Advocate General La Pergola, para 40. 
58
 Case C 360/96, ibid, at para 27. 
59
  The  same  ruling  is  done  from  the  Albanian  PPL  at  article  3/14  when  providing  that  a  contracting 
authority  is  also  “…associations  formed  by  one  or  several  of  such  authorities  or  one  or  several  of  such 
public  bodies”,  meaning  that  each  of  the  members  of  such  ‘association’  should  fall  under  one  of  the 
definitions; ‘public authority’, or ‘bodies governed by public law’.  
60
 P. Trepte “Public Procurement in the EU- a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 101, para 2.19. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
36 
 
1.2.1.1.b  Central and joint purchasing 
Public  purchasers  have  recognized  that  they  can  benefit  from  economies  of  scale  by 
buying  their  requirements  in  bulk.  Even  where  the  procurement  needs  of  a  single 
procuring  contracting  authority  are  relatively  modest  in  respect  of  a  given  product  or 
service,  the  combined  needs  of  a  number  of  such  government  purchasers  may  be 
significant.  Government  departments  operating  in  similar  sectors  or  in  neighboring 
locations  have  often  found  it  beneficial  to  group  together  jointly  to  purchase  specific 
items.  This  is  most  likely  to  be  the  case  of  products  used  daily,  where  the  various 
purchasers do not have any requirements that are specific to the contracting authority 
or  differential  technical  requirements
61
.  A  central  purchasing  body  is  a  ‘Contracting 
authority’,  which  ‘acquires  supplies  and/or  services  intended  for  contracting 
authorities’, or ‘awards public contracts or concludes framework agreements for works, 
supplies or services intended for contracting authorities’
62
. 
 
1.2.1.2 Bodies governed by public law 
 
The  concept  of  a  body  governed  by  public  law  is  intended  to  bring  within  the Public 
Sector  Directive  all  entities  that  are  not  part  of  the  “traditional  state” apparatus  of 
government departments and local authorities, but are nevertheless closely dependent on 
the  state  such  as  there  is  a  risk  that  they  will  be  influenced  to  discriminate  in  their 
purchasing. 
A ‘body  governed by public law’ does not  have  a simple definition as in  the case of  a 
‘public  authority’;  it  depends  rather  on  whether  it  has  certain  characteristics.  These 
characteristics  are  expressed  as  conditions  that  need  to  be  met  in  order  for  the  body  in 
question to be considered as a body governed by public law. It is similar in approach to 
the  functional  test  adopted  by  the  ECJ  in  respect  of  the  definition  of  public  authorities. 
The main question centers on the three cumulative conditions required by the Directive
63
 
to  indicate  the  existence  of  a  body  governed  by  public  law
64
.  The  ECJ  has  consistently 
held  that a body must satisfy  all three of these conditions  to fall within the definition
65
. 
The ECJ had to interpret this notion of the “body governed by public law” and the key to 
understanding  its  case-law  is  summarized  in  the  Adolf  Truley  case
66
,  where  it  is  found 
that  “…Given  the  double  objective  of  introducing  competition  and  transparency,  the 
                                       
61
 See note no.40 above. 
62
 See Art 1/10 of the Directive 2004/18/EC. 
63
 As analyzed above, the Albanian PPL, provide the same ruling in this regard (see article 3/14/b of PPL).   
64
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 101, para 2.20.  
65
  See  for  example  Case  C-44/96  Mannesmann  (n.44  above)  at  para  12,  where  the  ECJ  found  that  the 
conditions provided by the Directive in this regard are cumulative. 
66
  See  R.  Noguellou  “Scope  and  Coverage  of  the  EU  Procurement  Directives”,  Part  I  ‘Substantive  EU 
Public  Procurement  Law’,  “EU  Public  Contract  Law-  Public  Procurement  and  beyond”,  Administrative 
Law, Publisher: Bruylant, Bruxelles 2014, pg. 16. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
37 
 
concept  of  a  body  governed  by  public  law  must  be  interpreted  as  having  a  broad 
meaning.”
67
  
Bodies governed by public law are those that fulfill the following conditions: 

 
established  for  the  specific  purpose  of  meeting  needs  in  the  general  interest,  not 
having an industrial or commercial character, 

 
having legal personality, and 

 
financed,  for  the  most  part,  by  the  state,  or  regional  or  local  authorities,  or  other 
bodies  governed  by  public  law;  or  subject  to  management  supervision  by  those 
bodies; or having an administrative, managerial or supervisory board, more than half 
of  whose  members  are  appointed  by  the  state,  regional  or  local  authorities  or  by 
other bodies governed by public law. 
 
It is important to stress that
68
 “an entity’s private law status does not constitute a criterion 
for  precluding  it  from  being  classified  as  a  contracting  authority.”
69
  Moreover,  the  fact 
that  the  entity  carries  out  other  kinds  of  activities  is  irrelevant  for  its  qualification  as  a 
“body governed by public law”, even if these activities are more important than the ones 
carried out to meet needs in the general interest.
70
 In that case, all contracts entered into 
by the contracting authority, whether it is to meet needs in the general interest or not, are 
subject to the rules of the Directive.
71
  
 
1.2.1.3 Condition for a body governed by public law 
 
1) Defining needs in the general interest 
The term  ‘needs in the general interest’ is not defined in the Directive, but the need for 
uniform  application  of  Community  law  and  of  the  principle  of  equality  require  that  the 
terms  of  a  provision  of  Community  law  must  normally  be  given  a  consistent 
interpretation throughout the Community. The ECJ has, therefore, held that this term has 
to be given an autonomous and uniform interpretation throughout the Community
72
. 
There are two main issues that are relevant, and these include the definition of (i) needs 
in the general interest and  
(ii) Not having an industrial or commercial character.  
 
                                       
67
 See Case 373/00 Truley (n.46 above), para 43. 
68
  See  R.  Noguellou  “Scope  and  Coverage  of  the  EU  Procurement  Directives”,  Part  I  ‘Substantive  EU 
Public  Procurement  Law’,  “EU  Public  Contract  Law-  Public  Procurement  and  beyond”,  Administrative 
Law, Publisher: Bruylant, Bruxelles 2014, pg. 17. 
69
 Case C-214/00, Commission v. Spain [2003] ECR I‑466. 
70
 See Case 373/00 Truley (n.46 above). 
71
 See Case C-44/96, Mannesmann (n. 44 above) and Case C-393/06, Ing. Aigner [2008] ECR I‑2339. 
72
 See Case 327/82 Ekro BV Vee-en Vleeshandel v Produktschap voor Vee en Vlees [1984] ECR 107, para 
11, case C 287/98 Grand Duchy of Luxemburg v Berthe Linster, Aloyse Linster and Yvonne Linster [2000] 
ECR  I-6917,  para  43,  and  case  C  357/98  The  Queen  v  Secretary  of  State  for  the  Home  Department,  ex 
parte Nana yaa Konadu Yiadom [2000] ECR I – 9265, para 26. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
38 
 
‘Needs  in  the  general  interest,  not  having  an  industrial  or  commercial  character’  are 
generally needs that are satisfied otherwise than by the availability of goods and services 
in  the  marketplace  and  that,  for  reasons  associated  with  the  general  interest,  the  state 
chooses  to  provide  itself  or  over  which  it  wishes  to  retain  a  decisive  influence
73
.  That 
does  not  mean  that  these  needs  will  always  be  satisfied  otherwise  than  by  the  private 
market  or  that  the  state’s  choice  will  always  be  decisive
74
.  Indeed,  it  is  precisely  these 
issues  of  the  extent  to  which  needs  in  the  general  interest  may  themselves  have  an 
industrial or commercial character or the extent to which such needs are, in fact, satisfied 
by  the  private  market,  which  has  engendered  the  extensive  case  law  in  this  area
75
.  In 
general, the ECJ has looked towards state requirements with regard to the specific tasks 
to  be achieved;  the explicit reservation of certain activities to  the public authorities;  the 
obligation  of  the  state  to  cover  the  costs  associated  with  the  activities  in  question;  the 
control  of  prices  to  be  charged  for  the  services;  the  degree  of  monitoring  or  security 
required; and the ‘public interest’. There have been several examples: 
-
 
One  example  is  of  an  entity  established  to  produce,  on  an  exclusive  basis,  official 
administrative documents, some of which required secrecy or security measures, such 
as  passports,  driving  licenses  and identity  cards,  whilst  others  were intended for the 
dissemination  of  legislative,  regulatory  and  administrative  documents  of  the  state. 
The public authorities fixed the prices, and a state control service was responsible for 
monitoring  the  security  measures,  where  necessary.  The  documents  were  closely 
linked to public order and required guaranteed supply and production conditions that 
ensured  the  observance  of  standards  of  confidentiality  and  security.  The  body  had 
been  established  for  the  specific  purpose  of  meeting  those  needs  in  the  general 
interest
76
.  
-
 
Another  example  is  an  entity  that  was  a  public  limited  company  set  up  by  two 
municipalities, which was specifically entrusted with a series of tasks defined by law 
in  the  field  of  waste  collection  and  cleaning  of  the  municipal  road  network,  carried 
out  a  need  in  the  general  interest
77
.  The  activities  of  funeral  undertakers  could  be 
regarded as meeting a need in the general interest, especially since the exercise of the 
activity was subject to the issue of prior authority and the public authorities could fix 
the maximum prices for funeral services
78
.  
-
 
In  other  examples,  it  was  found  that  regional  development  agencies  and  other  more 
specialized  undertakings  that  were  designed  to  attract  investment  to  a  particular 
                                       
73
 See for example case C-360/96 (n.54 above) at para 50 and 51 and joined cases C-223/99 and C-260/99 
Agorá Srl and Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C v Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano and 
Ciftat Soc.coo.arl (‘Agora’)[2001] ECR 3605, at para 37.  
74
  See,  for  example,  case  C-380/98  (n.47  above)  where  the  inclusion  of  the  universities  on  the  list  was 
challenged. 
75
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 105, para 2.26.  
76
 See case C-44/96 Mannesmann [1998] ECR I-73 (n.44 above) 
77
 See Case C-360/96 Gemeente Arnhem [1998] ECR I-6821 (n.54 above). 
78
 See Case C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931 (n.46 above). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
39 
 
location  could  fall  within  the  definition  of  general  interest,  by  bringing  together 
manufacturers and traders in one  geographical location. They were not acting solely 
in the individual interest of those manufacturers  and traders but were also providing 
consumers,  who  attended  the  events  with  information  that  enabled  them  to  make 
choices in optimum conditions. The resulting stimulus to trade was considered to fall 
within the general interest
79
.  
 
1/1) General interest needs not having an industrial or commercial character  
The  additional  criterion  for  the  purposes  of  this  definition  is  that  the  general  interest 
needs should not have an industrial or commercial character. Activities with an industrial 
or  commercial  character  are  generally  activities  that  are  carried  out  for  profit  in 
competitive markets. One of the fundamental questions asked of the Court in this respect 
was whether the term “not having an industrial or commercial character” limits the term 
“needs  in  the  general  interest”  to  those,  which  are  not  of  an  industrial  or  commercial 
character  or  whether  it  means  that  all  needs  in  the  general  interest  are  necessarily  not 
industrial or commercial in character
80
. The ECJ in the Arnhem case
81
 has held that: 
(i)
 
the  absence  of  an  industrial  or  commercial  character  was  a  criterion  intended  to 
clarify and not limit the meaning of the term `needs in the general interest’; 
(ii)
 
the  term  creates,  within  the  category  of  needs  in  the  general  interest,  a  sub-
category of needs that are not of an industrial or commercial character; and 
(iii)the legislature drew a distinction between needs in the general interest not having 
an industrial or commercial character and needs in the general interest having an 
industrial or commercial character. 
This  does  not  mean,  however,  that  a  body  governed  by  public  law  may  only  carry  out 
tasks in the general interest not having an industrial or commercial character. It may do 
both.  In  the  Mannesmann  case
82
,  for  example,  the  entity  involved  had  the  task  of 
providing  the  public  authorities  with  official  documents  (a  need  in  the  general  interest) 
but  was  also  in  the  business  of  acting  as  a  commercial  printing  company.  It  is  also 
immaterial  that  an  entity  carries  out  other  activities  in  addition  to  tasks  in  the  general 
interest. However, once an entity falls within the definition of a body governed by public 
law, any contract, of whatever nature, entered into by that entity is to be considered to be 
a public contract within the meaning of the Directive, and all of the entity’s contracts are 
covered  by  the  Directive.  Even  the  fact  that  meeting  needs  in  the  general  interest 
constitutes  only  a  relatively  small  proportion  of  the  activities  actually  pursued  is 
                                       
79
 See for example cases C-223/99 and C-260/99 Agorà [2001] ECR 3605; case C-18/01 Korhonen [2003] 
ECR I-5321). 
80
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 107, para 2.32.  
81
 See Case C-360/96 Gemeente Arnhem [1998] ECR I-6821 (n.54 above). 
82
 See case C-44/96 Mannesmann [1998] ECR I-73 (n.44 above) 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
40 
 
irrelevant,  provided that the  entity  continues  to  attend to  the needs  that it is  specifically 
required to meet
83
.  
This  also  means  that  bodies  governed  by  public  law  can  carry  out  activities  that  are 
pursued for profit, provided they continue to carry out the general interest needs that they 
are  specifically  required  to  meet.  On  the  other  hand,  if  a  body  governed  by  public  law 
carries  out  other  activities  and  these  are  provided  in  a  competitive  market,  this  may,  in 
fact,  indicate  the  absence  of  a  need  in  the  general  interest,  not  having  an  industrial  or 
commercial  character.  If  an  entity  falls  into  this  category,  then  the  Directive  will  not 
apply.  In  a  sense,  what  makes  the  contract  a  ‘public’  contract  for  the  purpose  of  the 
Directives is the fact that it is entered into by a public entity or by an entity, which fulfills 
the conditions of being a body governed by public law and, more particularly, carries out 
activities  that  meet  needs  in  the  general  interest  not  having  an  industrial  or  commercial 
character
84
.  
This  is  a  conceptually  difficult  distinction  because  whilst  the  existence  of  significant 
competition does not in itself prevent there being a need in the general interest not having 
an industrial  or commercial character to  be met, the very  existence of such competition 
may  be  an  indication  that  a  need  in  the  general  interest  does  have  an  industrial  or 
commercial character. 
 
2) Legal personality 
The  existence  of  a  legal  personality  is  generally  the  clearest  distinction  between  bodies 
that form part of the state, regional or local authorities and those that are considered to be 
bodies governed by public law
85
. Most government ministries, departments and divisions 
do  not  have  a  separate  legal  personality.  If  a  separate  body  is  created  as  a  company  or 
enterprise,  then  it  will  have  a  legal  personality  that  is  separate  from  the  state  and  it  is 
likely  to  be  seen  as  a  body  governed  by  public  law  if  the  other  two  conditions  are  also 
met. It does not matter whether the body in question is subject to public or private law, 
the onlyissue is whether it has a legal personality
86
. 
 
3) Dependency on the state 
This  condition  is  used  primarily  to  determine  the  degree  of  dependency  of  the  body  on 
the state. This dependency may, alternatively, be 
                                       
83
 In the case C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931 (n.46 above), the argument that the condition did 
not apply because the general interest services were only a small part of the overall services performed was 
also rejected (see para 55-56). 
84
 P. Trepte “Public Procurement in the EU - a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 110.  
85
 Ibid, para 2.60. 
86
 See case C-283/00 Commission v Spain [2003] ECR I-11697 in which EJC held that it was necessary to 
establish only whether or not the body concerned fulfilled the three conditions for establishing the existence 
of  a  body  governed  by  public  law  and  that  a  body’s  status  as  a  body  governed  by  private  law  did  not 
constitute a criterion capable of excluding its being classified as a contracting authority  for the purposes of 
the Directives.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system