Foreign relations of the united states 1969–1976 volume XXXVII energy crisis, 1974–1980 department of state washington

Kissinger

52.

Airgram From the Ambassador to Saudi Arabia (Akins) to

the Department of State

1

A–23

Jidda, April 13, 1975.

SUBJECT

War for Oil

The attached paper was written to be given as a speech in the

United States. Many Arabs, particularly Saudi Arabs who were most

intimately threatened in the various articles on occupation of Arab oil

1

Source: Washington National Records Center, OSD Files: FRC 330

−78-0058, Box

70, Middle East 381, 1975. Confidential. Drafted by Akins on April 5. Repeated to selected

posts in the Middle East, Europe, and the Far East and to COMIDEASTFOR, USMTM

Dhahran, and USCINCEUR. A stamped notation reads: “Dep Sec has seen.”

365-608/428-S/80010

174 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

fields,

2

believed that the U.S. Government inspired the articles, that it

was preparing the U.S. public for a new war. This Embassy believed the

speculation should be stopped by a forthright condemnation of the

idea of invasion. The Department, however, believed that it might stim-

ulate more public doubt on the subject and suggested that the paper be

submitted as an airgram or given as a classified talk to a Washington

audience. It is herewith submitted. It could be given later as a speech.

The military aspect of invasion has been discussed with the Amer-

ican military officers in Saudi Arabia. The action of Iran which is crucial

in many of the invasion articles, has been discussed with the Iranian

Ambassador in Saudi Arabia. The technical aspects of destruction of

the oil fields have been discussed with Aramco staff. The conclusion, of

course, is my own.

Akins

Enclosure No. 1

3

[Omitted here is a table of contents.]

WAR FOR OIL:

ARMAGEDDON AS FUN CITY

I. Introduction

Secretary of State Henry Kissinger in an interview in January said

the United States would react with force if we were being strangled by a

cutoff in oil deliveries. The question was hypothetical, but no one could

maintain that there could have been any other response than the one he

made. To have intimated that we would simply allow ourselves to be

“strangled” would have called for his immediate impeachment. Secre-

tary Kissinger in a subsequent interview said that he obviously had not

meant there could be military action just to bring down oil prices.

The implications of the first remark nonetheless were noted with

concern in most of the Organization of Petroleum Exporting Countries

(OPEC) and in Europe. Many of them condemned the Secretary and the

United States for this “provocation.” Saudi Arabia made no public

statement and no representations to us. Saudi officials told us in private

discussions that they understood what the Secretary meant and they

trusted us. In spite of significant differences of opinion and actions on

the Middle East problem they regarded their friendship with us as a

cornerstone of their foreign policy. They knew we knew this and they

2

See Document 30.

3

Drafted by Akins on March 1 and revised on March 30.

365-608/428-S/80010

August 1974–April 1975 175

knew Saudi Arabia was too important to the United States and its allies

for us to jeopardize this close association.

The invasion issue would probably have been quietly forgotten

had it not been picked up, embellished, and presented to the world in

five separate articles, all of which were widely quoted and discussed in

the United States, Europe, and the Middle East. The first was in a prom-

inent journal of intellectual opinion; it appeared shortly after Secretary

Kissinger’s statement and was reproduced in the Sunday edition of

Washington’s morning newspaper. Then there were two articles in

widely-circulated American newspapers which were based on

“sources” inside the Pentagon. Then in mid-February, the Sunday edi-

tion of another major newspaper carried a detailed account of how

many actions could be taken against OPEC short of war but that even

war could be carried out if necessary and occupation of Arabia should

be easy. Most recently and most provocatively was the lead article in

the March issue of a literary magazine. Some of the articles and the re-

lated commentary concentrated on military action against all the

Arabs, some against the Arabs of the Persian Gulf, but a common

theme to all of them was the necessity of occupying Saudi Arabia. Some

insisted this move be taken immediately as the West was already being

“strangled” by the high oil prices; all five articles agreed this would be

done in time of war. And all five agreed that only Saudi Arabia had

enough oil to force down world oil prices. The premise, on which all

the articles were based, was that the high price of oil is the main prob-

lem the world’s economy faces today; that inflation and unemploy-

ment are caused by the price of oil and that there is no way we could or

should cooperate with the OPEC countries. This being accepted, the au-

thors continued that we have the right to take the oil, that we could take

it with a minimum of difficulty, that supplies would be disrupted for

only a very short time, that Saudi Arabia and its OPEC allies would be

powerless to react, and that the Soviet Union, because Saudi Arabia

was a “friend” of the United States, would not intervene or allow its

Middle East allies to intervene.

Invasion, it was argued, would be simple, cheap and easy. Further-

more, it would be morally justified. In fact, it is a moral imperative for

us to take over Saudi Arabia, produce its oil and sell it for almost

nothing. The world’s inflation would then be cured; unemployment

would end; and we would devote ourselves to the task of finding new

energy sources when the Saudi oil would finally be exhausted. The

losers would clearly be the Saudis. To some, the dispossession of six

million Saudis would be regrettable, but—it would be argued—a small

price to pay for world happiness. The 200 million living in other OPEC

countries: Indonesia, Iran, Venezuela, Nigeria, Algeria, would of

course also be hurt but they would not be invaded. Their loss of income

365-608/428-S/80010

176 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

would just be one of life’s difficulties to which they would have to

adjust.

The January article was answered by I.F. Stone in the New York Re-

view of Books

February 6. In his essay “War for Oil,” Mr. Stone con-

demned the immorality of the invasion proposal and details how it

could lead the world and particularly the United States to disaster. The

invasion proposal, as such, was attacked by Terence McCarthy in the

March issue of Ramparts. His thesis was that the United States, unable

to discipline itself into facing its internal economic problems, would at-

tempt an external solution. It would try to seize the Arab oil fields, re-

store its own prosperity, and reduce Europe and Japan to vassalage. It

would also run the very real risk of a nuclear war in which the Soviet

Union, because of its still fairly primitive society, would be the relative

winner.

I gave a press interview in Jidda in early March in which I charac-

terized those who call for war as being criminally insane.

4

The inter-

view was widely quoted in Saudi Arabia and the Arab world and

Prince Fahd, now the Saudi Crown Prince, said this went a long way

toward defusing the issue. Secretary Kissinger in Riyadh on March 19

said again that war for economic reasons was impossible, that our

policy was “cooperation not confrontation.” His statement was quoted

in the Arab world, but was lost in the United States in the flurry over

the deterioration of Southeast Asia.

The feeling of unease in the Middle East continued. True, the polls

and letters to the editors in the United States strongly condemned the

invasion idea, and the articles by Stone and McCarthy were favorably

quoted. Yet even those who opposed a war for oil assumed that it was a

possibility. Some even publicly expressed their fears that the United

States was preparing its people for a new military adventure. This fear,

unfortunately, was shared by many in the Middle East—some even in

Saudi Arabia.

There was another flurry of excitement in the Middle East—partic-

ularly in Saudi Arabia—at the time of the death of King Faisal. We were

4

In an interview with Robert D. Kaplan almost 2 decades later, Akins said: “I re-

member when a large number of reports appeared in the American media about the

United States occupying the Arabian oil fields. I gave a TV interview saying that ‘anyone

who thinks that should happen is a madman, a criminal, and an agent of the Soviet

Union.’ Well, it turns out that Kissinger was the briefer behind those reports (it was Kiss-

inger’s way of making the Arabs nervous). Had I known that, I obviously would not have

chosen the words I did. I may be brazen, but I’m not suicidal.” (Robert D. Kaplan, The Ar-

abists: The Romance of an American Elite

, p. 176) This incident and the views expressed in

this paper helped lead to Akins’s recall from his post in August 1975. Kissinger’s August

20 letter to Prince Saud informing him of Akins’s recall from Saudi Arabia is scheduled

for publication in Foreign Relations, 1969–1976, volume E–9, Documents on Middle East

Region; Arabian Peninsula; North Africa, 1973–1976.

365-608/428-S/80010

August 1974–April 1975 177

alleged to be alerting the Seventh Fleet, to be preparing our citizens for

evacuation, to be spreading the story of disturbances in the Kingdom in

order to justify occupation of the oil fields to prevent sabotage.

5

No

matter that there had been no disturbances.

The main reason for this continuing fear of war is almost certainly

that there has been no strong, detailed condemnation of the invasion

concept by a member of the American Administration, no analysis of

why it could bring only disaster to the United States and to the world,

and why it could not be considered for both moral and practical

reasons. This is what I intend to do.

II. The Flaws in the Basic Premise and the Moral Issue

There can be no doubt that the sudden rise in oil prices by 400 per-

cent has contributed to the world’s current economic ills. But it is con-

veniently forgotten that the world faced a serious inflation before the

massive oil price increases of 1974; that unemployment was large and

growing; that wages were growing faster than productivity; in short,

that we were living beyond our means. Imported energy helped our

economic expansion for over twenty years. It enabled us to escape the

consequences of increasing real wages faster than productivity in-

creased. Oil was very cheap. Its price, even in current dollars, declined

from 1950 to 1972 and its 1972 price in constant dollars was half that of

the early 1950’s. The oil producing states increased their incomes only

by allowing production to grow faster than real prices declined. All of

the oil producers, by 1970, had come to realize that their oil reserves

were finite, in some cases quite small; all could see when their oil pro-

duction would start to decline and all had begun to think of how to in-

crease income per barrel. All, that is, except Saudi Arabia which was

and is unique.

It is a truism to state that oil is a wasting asset, that once used it is

gone forever. But most consumers chose to ignore this; they compared

the profit on a barrel of oil with the profit on a bushel of wheat and they

seemed convinced that the comparison was valid. The oil producers, on

their side, believed they must maximize their income, invest their

money and prepare to face the post-oil age.

With the shortages caused by the Arab oil boycott in late 1973, all

OPEC countries saw what the world would pay for oil. The Shah of

Iran announced that OPEC would no longer subsidize the industrial-

ized West. The era of cheap oil, he said, was over forever. OPEC took

5

A July 19, 1973, analytical summary of contingency plans in the event of instability

in Saudi Arabia, requested by Kissinger on July 12, 1973, is scheduled for publication

ibid.

365-608/428-S/80010

178 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

advantage of its new knowledge to increase oil prices, some say to

intolerable levels.

It would surely have been far better if the world had agreed to a

gradual increase in oil prices, but the consumers before 1973 were not

willing to consider such ideas. Our professional soothsayers told us oil

prices were low of necessity and would go even lower. We believed

them and we did nothing to develop alternative sources of energy. But

can it be pretended that the current high cost of oil is the sole source of

our economic problems? Or can anyone seriously think that a forced re-

duction of oil prices could miraculously solve all our problems? To

think so is to share the fairytale beliefs of certain academicians newly

converted to the dubious pleasures of militarism. Alan Greenspan, the

President’s chief economic advisor put very well recently: We had in-

flation before the oil price increases and we would still have it if oil

prices decline. Inflation, he said, is a productivity problem, not a com-

modity problem.

No discussion of price gouging would be complete without some

reference to our own role in food exports. The same magazine which in

March carried an article calling for the immediate invasion of Saudi

Arabia carried in its February issue an article which asserted that our

monopoly of food exports was more complete than OPEC’s in oil and

much more damaging to the underdeveloped countries. Wheat prices

go up by 400 percent; rice by 300 percent; soybeans by as much and we

speak only of “market forces” of “supply and demand” but the effect

on the consumer is as brutal as that caused by any cartel.

Even if oil prices were as crucial to the world’s economy as is pre-

tended, and even if food prices or declining productivity were irrele-

vant, could we seriously propose invasion, an act of international bri-

gandage so contrary to our national traditions and repugnant to our

religious heritage? Senator James McClure of Idaho asked in January if

our Viet-Nam venture would have been justified in the eyes of the New

Hawks if we had said we had gone to South Asia to appropriate its rice

to feed the world’s poor.

To say that we have the right simply to take oil or any commodity

because its price is too high, as our authors have suggested, threatens

the relatively stable political order the United States has hammered to-

gether since the Second World War. After a successful seizure of the

Arabian oil fields—why not foreign deposits of bauxite, lead, zinc, tin,

chrome, and other resources in short supply? Even renewable re-

sources such as rubber, cotton and food would seem fair game. To pos-

tulate that the United States and only the United States would be al-

lowed dispensation for such imperalistic action would be naive. Yet

one writer who purports to be a “defense consultant” concluded his ar-

ticle calling for invasion of Arabia by asking why we needed to spend

365-608/428-S/80010

August 1974–April 1975 179

$85 billion a year for our Armed Forces if we were not going to try to

get something out of them. Presumably he had never heard of Defense

or of Deterrence.

There are ample recent historical precedents for aggression of this

sort, but they are not ones we should be quick to quote. Japan went to

war to establish its “Greater East Asian Co-prosperity Sphere”; that is,

to secure access to land, tin, rubber, rice and oil. Hitler said he had a

“right” to Poland because the efficient Germans could use the land

more effectively than the “lazy Slavs.” Hitler also found the concentra-

tion of wealth in the hands of Jewish merchants an intolerable burden

to Aryan pride. While neither the Japanese nor the Nazis pretended to

benefit the entire world, the parallels between their actions and these

new proposals are close enough to be uncomfortable.

Senator McClure commented on his amazement at the call for in-

vasion and wonders why it had not been soundly denounced in the

United States, particularly by those who deplored our Viet-Nam war.

Why, he asked, is every newspaper in the country not beseiged with

letters decrying the immorality of such an idea? He and others have

commented on the curious transformation of Viet-Nam doves into

Middle East hawks.

The entire idea of invasion by the United States should be laid to

rest solely by the moral argument. There should be a wave of indigna-

tion, of outrage that the idea is considered and even justified by re-

spected intellectuals. Invasion for economic reasons is something one

would expect to read only in standard communist propaganda de-

scribing the moral bankruptcy of America. Unfortunately, the idea con-

tinues to be discussed; and the conclusion in some parts of the world—

at least Europe and the Middle East—is that someone may be trying to

soften up the American people for a new war; that American mo-

rality—at least as publicly expressed—has been blunted. If such is the

case, and I am certain it is not, then it would still be necessary for us to

examine carefully how United States interests would be affected by

such a war before advocacy of war be translated into policy.

[Omitted here are sections on “The Reactions of Others to Inva-

sion,” “The Invasion and its Costs,” “Saudi Actions and Reactions,”

and “The Length of the Cutoff and the Consequences.”]

VII. The Alternatives to War

This Armageddon scenario is postulated because it is alleged there

are no alternatives. It is alleged that capital accumulation in the OPEC

countries will be so enormous the world will not be able to adjust to it.

The New Hawks heap scorn on those who say the problem can be han-

dled in the context of normal trade, banking and investment.

365-608/428-S/80010

180 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

Yet the alternatives to war are in fact straightforward and not at all

esoteric. They would entail some transfer of real wealth, but this would

not be the first time in history this had happened. They could entail

some temporary leveling off in increasing standards of living, but this

need be only of short duration. Charles Shultz, now with the Brookings

Institute, wrote in the Washington Post the end of January that “over the

Seventies we might have expected real consumption per capita to grow

by 30 percent; the higher oil prices, when fully paid for, will reduce this

to 27 or 28 percent. Important, yes. But worth a Middle East War?”

Robert Roosa, Carroll Wilson and three non-Americans, in an excellent

article in the January issue of Foreign Affairs, pointed out that high oil

prices are a form of forced saving—a means of capital accumulation—

and they suggest how this could be put into productive use in Europe,

Japan, and the underdeveloped world. A proposal for an OPEC mutual

fund would bring the money into the areas where it was needed, would

supply capital for new ventures, would create a new wealth, and we

would have a no-lose situation. Professor Richard Cooper of Yale even

thinks there is an excellent chance “this second great Arab eruption into

Western history will, in the end, leave both the West and the Middle

East more sound and secure than ever before.”

The Arabs would profit through their investments and the devel-

oped world would also profit through a renovation or the expansion of

its industry and increased employment. Some of the new American in-

dustry might be partially owned by foreigners, but this would not be a

new experience in our history. Nor should it be objectionable to a

country which itself has made such massive foreign investments.

The figures of surplus OPEC funds have been grossly exaggerated.

We have heard of capital accumulations or unspent money of $1.2–$1.6

trillion in the next decade. The most recent U.S. Treasury studies indi-

cate it will be more in the order of $300 billion. Some of this will be in-

vested in the United States, some will be invested elsewhere. If we are

lucky enough to entice half of it to the United States, i.e., $150 billion,

this would amount to less than 4 percent of the $4 trillion of new invest-

ment we need in the next decade.

While some OPEC countries might be able to gain positions of in-

fluence in a few companies, their accumulated capital scarcely would

permit a “take over of American industry.” Some American companies

do not find Arab or OPEC capital to be in any way offensive or danger-

ous and are now trying to get Saudi capital into the States. While rela-

tively little has come yet, there is no doubt it will come unless legal ob-

stacles are placed in its way.

Saudi Arabia has already agreed this year to place enough in

Treasury notes and FNMA issues to cover more than half our balance

of payment deficit—scarcely action of an enemy country. I would not

365-608/428-S/80010

August 1974–April 1975 181

venture to say how much longer they will continue their investment in

view of the provocative statements and articles coming out of the

United States. Not very long if the invasion threats are taken seriously.

I hope, however, we can end now all speculation that the United States

could consider invasion of an oil producer merely to bring down oil

prices—or indeed for any other reason than actual “strangulation” in

its precise meaning: that is, we are dying and we take desperate action,

no matter how dangerous, to save ourselves from death. Scarcely a de-

scription of the gasoline shortages of the winter of 1973–74, or of the

economic situation in the world today—even if our problems could all

be ascribed to high oil prices.

VIII. Conclusion

There are several crucial questions which need to be asked about

all those who are advocating confrontation—economic or military. We

need to know their motives. Why are they proposing risking the de-

struction of the Western alliance, even nuclear war? Why are they ad-

vocating a policy in which the only conceivable winners would be the

two great communist nations? And neither of them could “win” a nu-

clear war, any more than could we. Why the concentration on the

Arabs as the enemies when other countries in OPEC have been fully as

anxious to maximize their income from oil? And why the concentration

on Saudi Arabia, one of our closest friends in the Middle East? What in-

terest do the advocates of aggression have in damaging relations with

the Arabs in general and Saudi Arabia in particular? And why do they

so resolutely reject the cooperative approach which has been advocated

and described by Secretaries Kissinger and Simon, and by Messrs.

Roosa, Wilson and Cooper? Is it simply to deprive the Arabs of their

“oil weapon,” and remove pressure on Israel? This hardly seems possi-

ble, as even Israel could not “win” in such a world catastrophe. Perhaps

these New Hawks have no motive at all; their guiding light may be sim-

ply malice and stupidity.

If the New Hawks are trying to frighten the OPEC countries into

submission or into a dramatic reduction in their oil prices, they have

not succeeded. If they are simply trying to disturb or destroy American

relations with OPEC, with the Arabs and especially with Saudi Arabia,

they have been somewhat more successful—primarily because, until

now, there has been no detailed rebuttal of the war call. And they also

seem to have put a fright into all those—in OPEC as well as the devel-

oped world—who know the ultimate victor in such an adventure

would be Russian imperialism but nonetheless believe invasion is pos-

sible simply because they question America’s sanity.

Fortunately, the world can relax. The arguments for invasion fall

of their own weight. Those who understand the difficulty in preparing

a major secret operation are appalled at this call to war; they are joined

365-608/428-S/80010

182 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

by those who know how an oil field is operated and who know the ease

of its destruction and the difficulties in its restoration and by respon-

sible political scientists who know what would happen in a Europe or a

Japan deprived of oil for several years. In short, everyone who knows

anything of the military, of our system of alliances, of the difficulties in

producing oil after oilfield installation has been destroyed, concludes

that talk of invasion for economic reasons must be one gigantic bluff

perpetrated by writers of distorted and immoral imagination, of varied

degrees of sanity and with varied motives but with no authority.

The United States is governed by moral men of good will. But

“morality” is a subjective characteristic and we cannot expect the world

to assume the United States, for moral reasons, would recoil from an im-

perialistic war. Self-interest is more objective and the world should

know that we are governed by rational men who are not bent on com-

mitting national suicide.

The American public shows no tendency whatsoever to follow the

New Hawks to Armageddon. The initial reaction in January to the in-

vasion proposal seems now to have been one of pure disbelief. It was

this troubling silence to which Senator McClure addressed himself. But

as the stories of invasion continued and enlarged, American outrage

has grown. If the provocateurs were launching trial balloons, they must

have been surprised at the rapidity with which they were pricked. Let

us now put this story to rest. We should not forget it, as it illustrates

how fragile peace is; and it illustrates how we could be drawn into an-

other disaster for “noble” motives. This time, however, we’ll look more

critically at the consequences than we did in Viet-Nam.