Foreign relations of the united states 1969–1976 volume XXXVII energy crisis, 1974–1980 department of state washington

339-370/428-S/80010

FOREIGN

RELATIONS

OF THE

UNITED

STATES

1969–1976

VOLUME XXXVII

ENERGY CRISIS,

1974–1980

DEPARTMENT

OF

STATE

Washington

339-370/428-S/80010

Foreign Relations of the

United States, 1969–1976

Volume XXXVII

Energy Crisis,

1974–1980

Editor

Steven G. Galpern

General Editor

Edward C. Keefer

United States Government Printing Office

Washington

2012

339-370/428-S/80010

DEPARTMENT OF STATE

Office of the Historian

Bureau of Public Affairs

For sale by the Superintendent of Documents, U.S. Government Printing Office

Internet: bookstore.gpo.gov Phone: toll free [phone]; DC area [phone]

Fax: [phone] Mail: Stop IDCC, Washington, DC 20402-0001

339-370/428-S/80010

Preface

The Foreign Relations of the United States series presents the official

documentary historical record of major foreign policy decisions and

significant diplomatic activity of the United States Government. The

Historian of the Department of State is charged with the responsibility

for the preparation of the Foreign Relations series. The staff of the Office

of the Historian, Bureau of Public Affairs, under the direction of the

General Editor of the Foreign Relations series, plans, researches, com-

piles, and edits the volumes in the series. Secretary of State Frank B.

Kellogg first promulgated official regulations codifying specific stand-

ards for the selection and editing of documents for the series on March

26, 1925. These regulations, with minor modifications, guided the series

through 1991.

Public Law 102–138, the Foreign Relations Authorization Act, es-

tablished a new statutory charter for the preparation of the series which

was signed by President George H.W. Bush on October 28, 1991. Sec-

tion 198 of P.L. 102–138 added a new Title IV to the Department of

State’s Basic Authorities Act of 1956 (22 USC 4351, et seq.). The statute

requires that the Foreign Relations series be a thorough, accurate, and re-

liable record of major United States foreign policy decisions and signifi-

cant United States diplomatic activity. The volumes of the series should

include all records needed to provide comprehensive documentation

of major foreign policy decisions and actions of the United States Gov-

ernment. The statute also confirms the editing principles established by

Secretary Kellogg: the Foreign Relations series is guided by the prin-

ciples of historical objectivity and accuracy; records should not be al-

tered or deletions made without indicating in the published text that a

deletion has been made; the published record should omit no facts that

were of major importance in reaching a decision; and nothing should

be omitted for the purposes of concealing a defect in policy. The statute

also requires that the Foreign Relations series be published not more

than 30 years after the events recorded. The editor is convinced that this

volume meets all regulatory, statutory, and scholarly standards of se-

lection and editing.

Structure and Scope of the

Foreign Relations Series

This volume is part of a subseries of volumes of the Foreign Rela-

tions

series that documents the most important issues in the foreign

policy of Presidents Richard Nixon and Gerald R. Ford. However, be-

cause of the thematic approach taken to document the energy crisis,

III

339-370/428-S/80010

IV Preface

this volume covers U.S. policy across administrations from August

1974 through the end of the Carter administration in January 1981. Vol-

ume XXXVI, Energy Crisis, 1969–1974, documents energy issues from

early concerns within the Nixon administration about high oil imports

through the crisis of the 1973 Arab oil embargo and the February 1974

Washington Energy Conference.

Focus of Research and Principles of Selection for

Foreign Relations

1969–1976, Volume XXXVII

This is one of a growing number of Foreign Relations volumes that

document global issues instead of a bilateral relationship, reflecting the

changing nature of U.S. foreign policy in response to an increasingly in-

terrelated world. The documentation in this volume focuses primarily

on the Ford and Carter administrations’ strategies to mitigate the

damage to the U.S. and global economy of rising oil prices imposed by

the OPEC cartel and reduced availability occasioned by the Iranian

Revolution in 1979. U.S. policy was primarily multilateral, and U.S.

diplomats were active participants in the development of the Interna-

tional Energy Agency’s program of energy cooperation. The Economic

Summits of the period brought together the heads of state of the richest

industrialized countries in Rambouillet, London, Bonn, and Tokyo to

devise a common strategy to deal with the impact of high oil prices on

the global economy.

The volume also documents both administrations’ bilateral efforts

to reach agreements with Mexico, the Soviet Union, and Iran to supply

oil and natural gas to the United States. Both administrations also un-

dertook broad-based domestic initiatives to increase energy conserva-

tion and reduce oil imports.

Editorial Methodology

The documents are presented chronologically according to Wash-

ington time. Memoranda of conversation and reporting telegrams are

placed according to the time and date of the meeting, rather than the

date a document was drafted.

Editorial treatment of the documents published in the Foreign Rela-

tions

series follows Office style guidelines, supplemented by guidance

from the General Editor and the chief technical editor. The documents

are reproduced as exactly as possible, including marginalia or other no-

tations, which are described in the footnotes. Texts are transcribed and

printed according to accepted conventions for the publication of histor-

ical documents. A heading has been supplied by the editor for each

document included in the volume. Spelling, capitalization, and punctu-

ation are retained as found in the original text, except that obvious ty-

pographical errors are silently corrected. Other mistakes and omissions

in the documents are corrected by bracketed insertions: a correction is

339-370/428-S/80010

Preface V

set in italic type; an addition in roman type. Words or phrases under-

lined in the source text are printed in italics. Abbreviations and contrac-

tions are preserved as found in the original text, and a list of abbrevia-

tions is included in the front matter of each volume. In telegrams, the

telegram number (including special designators such as Secto) is

printed at the start of the text of the telegram.

Bracketed insertions are also used to indicate omitted text that

deals with an unrelated subject (in roman type) or that remains classi-

fied after declassification review (in italic type). The amount and,

where possible, the nature of the material not declassified has been

noted by indicating the number of lines or pages of text that were omit-

ted. Entire documents withheld for declassification purposes have been

accounted for and are listed with headings, source notes, and number

of pages not declassified in their chronological place. All brackets that

appear in the original text are so identified in footnotes. All ellipses are

in the original documents.

The first footnote to each document indicates the source of the doc-

ument, original classification, distribution, and drafting information.

This note also provides the background of important documents and

policies and indicates whether the President or his major policy ad-

visers read the document.

Editorial notes and additional annotation summarize pertinent

material not printed in the volume, indicate the location of additional

documentary sources, provide references to important related docu-

ments printed in other volumes, describe key events, and provide sum-

maries of and citations to public statements that supplement and eluci-

date the printed documents. Information derived from memoirs and

other first-hand accounts has been used when appropriate to supple-

ment or explicate the official record.

The numbers in the index refer to document numbers rather than

to page numbers.

Advisory Committee on Historical Diplomatic Documentation

The Advisory Committee on Historical Diplomatic Documenta-

tion, established under the Foreign Relations statute, reviews records,

advises, and makes recommendations concerning the Foreign Relations

series. The Advisory Committee monitors the overall compilation and

editorial process of the series and advises on all aspects of the prepara-

tion and declassification of the series. The Advisory Committee does

not necessarily review the contents of individual volumes in the series,

but it makes recommendations on issues that come to its attention and

reviews volumes, as it deems necessary to fulfill its advisory and statu-

tory obligations.

339-370/428-S/80010

VI Preface

Declassification Review

The Office of Information Programs and Services, Bureau of Ad-

ministration, conducted the declassification review for the Department

of State of the documents published in this volume. The review was

conducted in accordance with the standards set forth in Executive

Order 13526 on Classified National Security Information, and appli-

cable laws.

The principle guiding declassification review is to release all infor-

mation, subject only to the current requirements of national security as

embodied in law and regulation. Declassification decisions entailed

concurrence of the appropriate geographic and functional bureaus in

the Department of State, other concerned agencies of the U.S. Govern-

ment, and the appropriate foreign governments regarding specific doc-

uments of those governments. The declassification review of this vol-

ume, which began in February 2009 and was completed in March 2011,

resulted in the decision to withhold 6 documents in full and to excise 11

documents.

The Office of the Historian is confident, on the basis of the research

conducted in preparing this volume and as a result of the declassifica-

tion review process described above, that the record presented in this

volume provides an accurate and comprehensive account of U.S. policy

toward the global energy crisis from August 1974 to the end of the

Carter administration in January 1981

Acknowledgments

The editor wishes to acknowledge the assistance of officials at the

Gerald R. Ford Presidential Library at Ann Arbor, Michigan, and the

Jimmy Carter Presidential Library in Atlanta, Georgia. John Earl

Haynes and Ernest Emrich expedited access to the Henry A. Kissinger

Papers and the James Schlesinger Papers housed at the Library of

Congress and carried out extensive copying on the editor’s behalf. The

editor was able to use the Henry A. Kissinger Papers with the kind per-

mission of Henry Kissinger. The editor wishes to thank the History

Staff of the CIA for invaluable assistance in arranging full access to the

files of the Central Intelligence Agency.

Steven G. Galpern collected the documentation, made the selec-

tions, and annotated the documents for this volume under the direction

of Edward C. Keefer, General Editor of the Foreign Relations series.

Chris Tudda coordinated the declassification review under the direc-

tion of Susan C. Weetman, Chief of the Declassification and Publishing

Division. Rita Baker and Rene´e Goings performed the copy and tech-

nical editing. Do Mi Stauber prepared the index.

Stephen Randolph

Bureau of Public Affairs

The Historian

October 2012

339-370/428-S/80010

Contents

Preface ...................................................................

III

Sources ...................................................................

IX

Abbreviations and Terms ............................................

XVII

Persons ..................................................................

XXV

Energy Crisis, 1974–1980

Consumers Organize: Preparatory Conference I,

August 1974–April 1975 ........................................

1

Preparatory Conference II, April 1975–October 1975 .......

189

The Rising Price of Oil, October 1975–January 1977 ........

293

Strategies to Cope with High Oil Prices,

February 1977–January 1979 ..................................

410

The Iranian Oil Shortfall, January 1979–January 1981 ......

578

Index .....................................................................

939

VII

339-370/428-S/80010

Sources

Sources for the

Foreign Relations Series

The 1991 Foreign Relations statute requires that the published rec-

ord in the Foreign Relations series include all records needed to provide

comprehensive documentation on major U.S. foreign policy decisions

and significant diplomatic activity. It further requires that government

agencies, departments, and other entities of the U.S. Government en-

gaged in foreign policy formulation, execution, or support cooperate

with the Department of State Historian by providing full and complete

access to records pertinent to foreign policy decisions and actions and

by providing copies of selected records. Most of the sources consulted

in the preparation of this volume have been declassified and are avail-

able for review at the National Archives and Records Administration.

The editors of the Foreign Relations series have complete access to

all the retired records and papers of the Department of State: the central

files of the Department; the special decentralized files (‘‘lot files’’) of the

Department at the bureau, office, and division levels; the files of the De-

partment’s Executive Secretariat, which contain the records of interna-

tional conferences and high-level official visits, correspondence with

foreign leaders by the President and Secretary of State, and memoranda

of conversations between the President and Secretary of State and for-

eign officials; and the files of overseas diplomatic posts. All of the De-

partment’s central files for 1974-1980 have been scanned onto the Cen-

tral Foreign Policy File system and are available through the National

Archives and Records Administration (Archives II) at College Park,

Maryland. Many of the Department’s decentralized office files, which

the National Archives deems worthy of permanent retention, have

been transferred or are in the process of being transferred from the De-

partment’s custody to Archives II.

The editors of the Foreign Relations series also have full access to the

papers of Presidents Ford and Carter and other White House foreign

policy records. Presidential papers maintained and preserved at the

Presidential libraries include some of the most significant foreign

affairs-related documentation from the Department of State and other

Federal agencies including the National Security Council, the Central

Intelligence Agency, the Department of Defense, and the Joint Chiefs of

Staff. Henry Kissinger and James Schlesinger have approved access to

their papers at the Library of Congress. These papers are key sources

for the Nixon-Ford subseries of Foreign Relations. Department of State

historians also have full access to records of the Department of Defense,

IX

339-370/428-S/80010

X Sources

particularly the records of the Joint Chiefs of Staff and the Secretary of

Defense as well as their major assistants. The Central Intelligence

Agency has provided full access to its files.

Research for this volume was completed through special access to

restricted documents at the Ford Presidential Library, the Carter Presi-

dential Library, the Library of Congress, and other agencies. While all

of the material printed in this volume has been declassified, some of it

is extracted from still classified documents. The staffs of the Ford and

Carter presidential libraries are processing and declassifying many of

the documents used in this volume, but they may not be available in

their entirety at the time of publication.

Sources for

Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII,

Energy Crisis, 1974–1980

To prepare this volume, the editor made extensive use of records

from the administrations of both Gerald R. Ford and Jimmy Carter. Be-

cause the National Security Council—led by Henry Kissinger until No-

vember 1975, and then by Brent Scowcroft until January 1977—was

deeply involved in the conception of foreign energy policy, the editor

found the files of the National Security Adviser, held at the Ford Presi-

dential Library in Ann Arbor, Michigan, to be an essential starting

point. Within this collection, the files that best reveal how the Adminis-

tration’s foreign energy policy was conceived and executed are the Na-

tional Security Council Meetings File, the National Security Study

Memoranda and Decisions File (folders on ‘‘NSSM 237: U.S. Interna-

tional Energy Policy’’), the Presidential Files of NSC Logged Docu-

ments (folders on ‘‘Oil Price Increase’’), the NSC Institutional Files

(folders on ‘‘NSSM 237’’), the NSC Staff for International Economic Af-

fairs: Convenience Files (particularly the Presidential and Institutional

Subject Files on ‘‘Energy,’’ ‘‘Oil,’’ and ‘‘OPEC’’), the Presidential Sub-

ject File (the folders on ‘‘Camp David Meeting of Foreign and Finance

ministers on Energy, Sept. 28-29, 1974,’’ ‘‘Energy,’’ and ‘‘OPEC’’), and

the Kissinger-Scowcroft West Wing Office File (folders on ‘‘Energy’’).

These contain the highest level memoranda, minutes of meetings, and

papers on the fundamental issue of how the Administration sought to

control the high price of oil. While not quite as useful, the Presidential

Agency File contains 12 installments of the CIA’s ‘‘International Oil De-

velopments’’ series, which analyzes trends in the international oil in-

dustry from January 1976-January 1977, and also has energy-related

documents from the Federal Energy Administration, the Council of

Economic Advisers, the Council on International Economic Policy, and

the President’s Foreign Intelligence Advisory Board.

Next, one should explore the files that concern the major oil con-

suming and producing countries, U.S. relations with which were criti-

cal to the Ford Administration’s efforts to control oil prices. The con-

339-370/428-S/80010

Sources XI

suming nations that, along with the United States, led efforts to reduce

petroleum consumption among the advanced industrialized democra-

cies were France, Germany, the United Kingdom, and Japan, while the

producing nations that the Administration most lobbied to restrain oil

prices were Saudi Arabia, Iran, and Venezuela. As a result, the memo-

randa of conversations between leading U.S. officials and their counter-

parts in the aforementioned countries, as well as the Presidential cor-

respondence with the leaders of those countries, are particularly useful.

Furthermore, the Presidential Country Files, grouped into regions such

as Africa, East Asian and Pacific Affairs, Europe and Canada, Latin

America, and Middle East and South Asia, are replete with the most

relevant Department of State telegrams to and from the leading con-

suming and producing countries. Such telegrams can also be found in

the NSC Staff Convenience Files, the working files of the NSC staff

members responsible for analyzing information on the regions under

their purview. These files contain valuable memoranda, papers, and

letters, and the material is divided into the same regional categories as

the Country Files. Finally, the Presidential and Institutional Subject

files within the NSC Staff for International Economic Affairs: Conven-

ience Files also has documents concerning the major oil producing

countries.

Other collections within the Ford Presidential materials also in-

clude documents related to foreign energy policy. The papers of Arthur

F. Burns of the Federal Reserve Board has material on the September

1974 Camp David Energy Meeting as well as oil in general, while the

papers of Frank G. Zarb of the Federal Energy Administration contain

documents on Ford’s energy program. Finally, the records of the U.S.

Council of Economic Advisers include material on Energy, OPEC, and

the International Energy Review Group.

For the Ford era, the records of the Department of State—Record

Group 59—at the National Archives and Records Administration

(NARA) are essential to understanding how the Administration’s for-

eign oil policy was conceived. Most important are the transcripts of

Kissinger’s Staff Meetings, which provide a valuable window into the

sometimes contentious back-and-forth between the Secretary and his

senior staff as well as into Kissinger’s thinking on energy issues. Also

essential are the records of the Bureau of Economic and Business Af-

fairs, which, along with the Under Secretary for Economic Affairs,

helped formulate U.S. foreign energy policy in both the Ford and

Carter eras. Since most of the Lot Files for the Bureau’s Office of Fuels

and Energy have been destroyed, the relevant papers and memoranda

should be located on P-Reel, as should the records of the regional Bu-

reaus that contributed to foreign energy policy, not to mention those of

the Under Secretary for Economic Affairs. Of course, Department tele-

339-370/428-S/80010

XII Sources

grams are available on P-Reel as well, but the majority of the ones cited

in this volume were found on the State Archiving System (SAS). For the

details of International Energy Agency meetings, including the Gov-

erning Board and the various subcommittees, these telegrams are

essential.

The records of the Department of Defense and the Central Intelli-

gence Agency, and the papers of Henry Kissinger at the Library of

Congress, are useful to greater and lesser degrees, but it should be

noted that the latter two are closed to the public. For both the Ford and

Carter Administrations, the records of the Secretary of Defense, his

deputy, and his assistants are at the Washington National Records

Center and contain oil field and pipeline vulnerability studies that are

also available in the National Security Adviser files at the Ford and

Carter Libraries. The CIA records, which are in Agency custody, con-

tain various international oil studies and research related to particular

countries but, as with the DoD material, the highest-level documents

are in the Ford and Carter National Security Adviser files. Finally, there

are the Papers of Henry Kissinger at the Manuscript Division of the Li-

brary of Congress. The collection was available, by permission of Kiss-

inger himself, to the staff at the Office of the Historian for use in the For-

eign Relations

series and is useful for obtaining occasional material not

found—or not easily found—at the Ford Library or in Record Group 59

at NARA.

For the Carter period, research should begin at the Carter Library

in Atlanta, Georgia. As with the Ford Administration, the editor found

the records of National Security Adviser—in this case Zbigniew Brze-

zinski—the best place to start. The part of the collection that best re-

veals how the Administration’s foreign energy policy was conceived

and executed is the Staff Material. In particular, Henry Owen’s Special

Projects File (Collection 19), Rutherford Poats’ Chronological File

within the International Economics File (Collection 29)—the Subject

File within the Middle East File (Collection 25), and the Robert Pastor

File within the North/South File (Collection 24) are extremely valuable

for documents on broader foreign energy policy and on relations with

the most important oil producers. Within the Subject File, the ‘‘Oil’’

folders in Box 48 are critical for NSC memoranda on the Carter Admin-

istration’s efforts to control petroleum prices and other energy-related

matters. The H-Files (Collection 132) contains the minutes of the Presi-

dential Review Committee and Special Coordination Committee

meetings on oil—as well as the papers and memoranda related to those

meetings. An alternative place to look for such documents is in the Staff

Material Office File (Collection 17), which helps to fill in the gaps that

appear in the H-Files.

Except in the context of the annual G7 Economic Summits, the

Carter Administration did not focus its foreign energy policy on the in-

339-370/428-S/80010

Sources XIII

dustrialized consuming nations as much as the Ford Administration

did, but instead concentrated on the producers. Mexico was of particu-

lar interest as a non-OPEC source of energy that the United States could

exploit to offset its dependence on OPEC sources. The best material on

efforts to reach an oil and gas deal with Mexico are in the aforemen-

tioned Pastor File. For documents related to the major producers—such

as Venezuela, Iran, Saudi Arabia, and others—the aforementioned Staff

Material Files, the Country File (Collection 6), the folders containing

Memoranda of Conversation within the Subject File, and the Presi-

dent’s Correspondence File (Collection 3) are the most fruitful. As with

the Ford era, Department of State telegrams to and from these countries

are in Record Group 59 at NARA.

Much of the interaction between the United States and the major

consuming countries on energy issues involved U.S. officials ex-

plaining the Carter Administration’s strategy to limit domestic energy

consumption. Administration officials discussed these efforts in the

context of the annual Economic Summits, IEA Governing Board

meetings, and bilateral conversations. The largest collection of eco-

nomic summit material is in Henry Owen’s aforementioned Special

Projects File, while accounts of the IEA Governing Board meetings and

bilateral discussions with consuming country representatives are in

Department of State telegrams at NARA. Of course, in the records of

the National Security Adviser at the Carter Library, the Memoranda of

Conversation within the Subject File and the President’s Correspon-

dence File are also a good source for documentation on bilateral com-

munication between the United States and consuming countries. Less

helpful in this regard are the Staff Material regional files, such as Eu-

rope, USSR, and East/West (Collection 23), and the aforementioned

Country File.

Records unique to the Carter Administration include those of the

Department of Energy and the James Schlesinger Papers at the Manu-

script Division of the Library of Congress, both of which are closed to

the public. The former contains the valuable Executive Secretariat Files,

material from which is often unavailable elsewhere. These include im-

portant memoranda of conversation as well as memoranda to and from

the Secretary of Energy, the Assistant Secretary of Energy for Interna-

tional Affairs, and the Deputy Secretary of Energy. Likewise, Schle-

singer’s papers at the Library of Congress contain memoranda and

memoranda of conversation not found in other repositories.

339-370/428-S/80010

XIV Sources