Foreign relations of the united states 1969–1976 volume XXXVII energy crisis, 1974–1980 department of state washington

Vance

127. Memorandum From the President’s Assistant for National

Security Affairs (Brzezinski)

1

Washington, August 19, 1977.

MEMORANDUM FOR

The Secretary of State

The Secretary of Defense

The Secretary of the Treasury

The Secretary of Energy

The Director of Central Intelligence

The Director, Office of Management and Budget

Administrator, Federal Energy Administration

Chairman, Council of Economic Advisors

SUBJECT

Petroleum Supply Vulnerability Assessment

The President has directed that an assessment be made of the vul-

nerability of the United States to disruptions in world petroleum

supply.

2

This memorandum confirms the interagency effort underway

to accomplish this task and establishes the terms of reference for the

assessment.

The assessment should be focused on the period between now and

1985.

1

Source: Carter Library, National Security Affairs, Staff Material, Middle East File,

Box 65, Subject File, Oil. Confidential. The Department of Energy was established on

August 4 when Carter signed the Department of Energy Organization Act. The

Cabinet-level agency officially began to operate on October 1.

2

On July 11, Bert Lance, Director of the Office of Management and Budget, sent

Brzezinski a memorandum informing him that Carter had asked for the petroleum

supply vulnerability assessment at a June 21 budget planning session. Lance requested

that the National Security Council lead the effort and attached a paper listing the objec-

tives and specific issues to be addressed by the assessment. (Ibid.)

365-608/428-S/80010

434 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

The assessment will be submitted for consideration by the Special

Coordination Committee.

3

In accordance with the attached terms of ref-

erence (Tab A), the Departments of State and Defense will chair

working groups composed of members from the interested agencies.

The Department of State will submit its report to the National Security

Council by September 2, 1977; the Department of Defense by Sep-

tember 9, 1977.

Zbigniew Brzezinski

Tab A

PETROLEUM SUPPLY VULNERABILITY ASSESSMENT

Terms of Reference

Objectives

1. To identify and assess the vulnerability of the United States and

its allies to petroleum supply interruptions and substantial price

increases.

2. To identify the petroleum supply disruption and substantial

price increase contingencies for which the United States should be

prepared.

3. To identify and assess the policy options available to the United

States to reduce its vulnerability to petroleum supply disruptions and

substantial price increases and to cope with these contingencies should

they occur.

Specific Issues to be Addressed

A. International Energy Analysis (Chaired by the Department of

State)

—World petroleum market analysis by country to identify the

range of supply and demand estimates and assess their validity with

special emphasis on the dependence on foreign sources of the United

States, the Soviet Union, and the advanced industrial economies.

—Analysis of the vulnerability of the world petroleum supply

system to interdiction, including acts of terrorism, acts of nature, and

premeditated political, economic, or military action.

—Analysis of possible supply disruption scenarios to include

those that would be most stringent and those that are most probable;

determination of the implications for supply disruptions of potential

3

The SCC met to consider the assessment in March 1978. See Documents 144 and

145.

365-608/428-S/80010

February 1977–January 1979 435

political discontinuities such as sudden changes of regime or gov-

ernment in important OPEC/OAPEC countries.

—Analysis of the probability and impact of sudden substantial pe-

troleum price increases precipitated by OPEC/OAPEC action, both

in times of normal supply conditions and in times of a supply

interruption.

—Analysis of options available to the United States acting alone,

and the United States in conjunction with its allies, to deter supply in-

terruptions and substantial price increases, and cope with and over-

come them should deterrence fail; determination of the optimal size,

crude oil and refined product mix, and date of completion of reserve

petroleum stocks in the United States and its allies; assessment of the

credibility and deterrent value of various levels of petroleum reserves.

B. Military Contingency Analysis (Chaired by the Department of

Defense)

—Analysis of the adequacy of petroleum resources to meet mili-

tary and civilian needs of the United States and its allies under the most

stringent and the most probable wartime scenarios; assessment of sce-

narios short of war in which forces must be kept at high states of read-

iness due to increased threats.

—Analysis of the vulnerability of the world petroleum supply

system to interdiction, including acts of terrorism, acts of nature, and

premeditated political, economic, or military action.

—Identification of petroleum supply interruption scenarios which

would significantly impair United States ability to execute existing mil-

itary contingency plans.

—Analysis of United States military and related requirements for

securing petroleum resources in each of the above scenarios; similar

analysis with the addition of allied forces.

—Assessment of the existing and planned United States and allied

military capabilities to meet requirements noted above.

—Identification and assessment of additional policies and options

that would fulfill any requirements noted above which would be

unmet due to inadequate existing or planned military capabilities.

C. Integrated Overview Report (National Security Council staff)

—Synthesis of the reports of the Departments of State and Defense

into an integrated overview report to serve as the basis for review by

the Special Coordination Committee.

—The integrated overview report should include:

—Identification of major issues.

—Identification of United States policy choices.

—Identification of topics requiring further analysis.

365-608/428-S/80010

436 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

128. Memorandum From the President’s Assistant for National

Security Affairs (Brzezinski) to President Carter

1

Washington, August 31, 1977.

SUBJECT

Cooperation for Energy Development

In late June, President Perez quietly raised the issue of energy con-

servation with you.

2

His purpose was probably two-fold: to obtain

some technological help for developing the Orinoco Tar Belt and to ob-

tain our support for two regional organizations OLADE and SELA

which Venezuela leads.

From our perspective, we have an interest in responding to his

proposal, which he is likely to repeat, for three reasons:

1. We have an interest in encouraging Venezuelan leadership in

this and in other areas in which other developing countries could ben-

efit from new and appropriate technology.

2. We have a number of other important interests in U.S.-

Venezuelan relations, and we want to be responsive when Venezuela

raises certain issues.

3. We do want to help develop the Tar Belt, though most recent

studies indicate that such development is not economically feasible

now, and not likely to be for a number of years.

In addition, as State’s paper points out, our interests in the field of

energy cooperation are primarily global, and to this end, we have solic-

ited support from other industrialized and OPEC countries and LDCs

for the International Energy Institute. This would facilitate technical

assistance and energy technology development for the LDCs. NSC sup-

ports State’s recommendation that we continue to pursue this ap-

1

Source: Carter Library, National Security Affairs, Staff Material, North/South

File, Box 46, Pastor Country Files, Venezuela. Confidential. Sent for action. Under the

subject line, Brzezinski wrote: “Mainly with President Perez.”

2

Carter met with Pe´rez on June 28 and 29. At their June 29 meeting, Carter said that

“he was greatly concerned about increases in the price of oil,” given that “such increases

would contribute to worldwide inflation and serve no one’s interest.” Pe´rez “compli-

mented President Carter for supporting OPEC by urging Americans to conserve on en-

ergy,” and observed that “thanks to oil and OPEC,” the world “realized the gravity of the

energy crisis.” Carter “expressed his eagerness to work with Venezuela and with other

OPEC nations on scientific research on petroleum production and exploration—for ex-

ample, on developing technology for the Orinoco tar belt.” Pe´rez replied that “any agree-

ment to develop technology for the tar belt must be within the context of an overall plan

or agreement between the United States and Venezuela.” (Ibid.) The memoranda of con-

versation of their meetings are scheduled for publication in Foreign Relations, 1977–1980,

volume XXIV, South America; Latin America Regional.

365-608/428-S/80010

February 1977–January 1979 437

proach, but I disagree with State’s position that there is such a clear-cut

choice between a regional and a global approach. Both are needed.

3

Attachment

Paper Prepared in the Department of State

Washington, undated.

COOPERATION FOR ENERGY DEVELOPMENT AS A RESPONSE

TO PRESIDENT PEREZ

Issue for Decision

The issue is whether we should continue to explore with the Vene-

zuelans possibilities for bilateral cooperation in the development of

new technology for energy production and/or indicate to the Vene-

zuelans our interest in discussing with them a Latin American regional

approach to cooperation in energy planning and technology.

Essential Factors

In June, Presidents Carter and Perez agreed that energy should be

an area for continuing US-Venezuelan consultation and cooperation

and that Schlesinger and Energy Minister Hernandez, who met during

the visit, should meet again for this purpose. The meeting will take

place later this year, after preparatory discussions in late September or

early October. We hope that at the meeting we can reach agreement on

a process for cooperation in energy technology.

We are not currently pursuing with the Venezuelans the sugges-

tion for US-Venezuelan leadership in a hemispheric program for coop-

eration in energy technology and planning raised by Perez during the

previous Administration. In the past he also raised the possibility of ex-

amining what role, if any, existing Latin American organizations might

play, such as those for economic affairs (SELA), energy development

(OLADE), and nuclear non-proliferation (OPANAL). The US is not a

member of these organizations and we have had limited dealings with

them thus far.

As part of our global approach to energy problems, we have pro-

posed an International Energy Institute (IEI), to be backed by industri-

alized countries and leading oil exporters, to facilitate technical assist-

ance and energy technology development for the benefit of LDCs. The

development of such an institution (which is supported by UN

3

Brzezinski added by hand all the text after “pursue this approach.”

365-608/428-S/80010

438 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

Secretary-General Waldheim) could form part of an agreement to re-

sume a multilateral energy dialogue if, after an initial cautious recep-

tion, it attracts sufficient support from LDCs. These issues will be

played out over the next several months, with one possible outcome an

IEI decentralized along regional lines.

Options

1. Use the upcoming energy talks with Venezuela to revive the subject of

regional energy cooperation

.

4

This would be responsive to an earlier Venezuelan suggestion, and

by raising it we could better evaluate whether the Venezuelans have

specific ideas of potential mutual benefit. Raising a proposal not cur-

rently being pressed by the Venezuelans, however, could raise false ex-

pectations, as we are likely to shape our multilateral energy policy in

response to interests that are broader and deeper than regional

solidarity.

2. Leave regional energy cooperation in abeyance pending the outcome of

UN and other multilateral consideration of the future of the energy dialogue

and the IEI

.

This would save the multilateral energy technology “carrot” for

possible use in conjunction with some form of ongoing energy dialogue

of benefit to all oil-importing countries. At the same time, it would not

foreclose a regional approach as a complement to global energy cooper-

ation. It would not, however, acknowledge special concern for the en-

ergy problems of the Latin American region.

Recommendation

That you approve Option 2.

5

4

President Pe´rez visited Washington September 6–9 to attend the signing of the

Panama Canal Treaty. He met with President Carter on September 7. The memorandum

of conversation is scheduled for publication in Foreign Relations, 1977–1980, volume

XXIV, South America; Latin America Regional.

5

Carter checked the Approve option and initialed.

129. Editorial Note

The International Energy Agency held a Ministerial meeting in

Paris October 5–6, 1977, which Secretary of Energy James Schlesinger

and Under Secretary of State for Economic Affairs Richard Cooper at-

365-608/428-S/80010

February 1977–January 1979 439

tended. At the meeting, the Ministers expressed “deep concern” over

medium-term energy supply/demand prospects and the implications

for the overall economic, social, and political objectives of their coun-

tries. They also “unanimously voiced” their determination to seek na-

tional and cooperative measures to reduce dependence on imported oil

and assure adequate energy supplies for future economic develop-

ment. As a result, they adopted: 1) a “reduced dependence package”

with a group import target of no more than 26 million barrels of oil per

day; 2) twelve principles for energy policy; and 3) strengthened review

procedures designed to monitor progress toward the group target. Fi-

nally, the Ministers signed seven new cooperative research and devel-

opment agreements within the IEA framework. (Telegram 29526 from

Paris, October 7; National Archives, RG 59, Central Foreign Policy

Files, D770366–1121)

During the meeting, Schlesinger delivered an address in which he

recognized the “major role” that the United States would have to play

in the common effort of IEA members to reduce dependence on im-

ported oil. He also emphasized the Carter administration’s determina-

tion to adopt measures that would limit imports to a previously stated

goal of 5.8 million barrels per day by 1985. The administration received

“strong support” for its energy plan, accomplishing one of the ob-

jectives it had established for the meeting, but the other countries repre-

sented expressed “deep concern for its fate in Congress.” (Ibid.) The

statement that the United States submitted for the record at the meeting

is in telegram 237279 to Paris, October 1. (National Archives, RG 59,

Central Foreign Policy Files, D770359–0493) A copy of Schlesinger’s

speech is in the Carter Library, Staff Office Files, Council of Economic

Advisers File, Box 25, Energy (2).The text of the communique´ is printed

in Scott, The History of the International Energy Agency, volume III, pages

353–357. The Ministerial Decision on Group Objectives and Principles

for Energy Policy is ibid., pages 59–80.

365-608/428-S/80010

440 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

130. Briefing Memorandum From the Acting Assistant Secretary

of State for Economic and Business Affairs (Hormats) to

Secretary of State Vance

1

Washington, October 17, 1977.

Implementation of Strategy on Oil Prices

The Problem

There are strong pressures within OPEC from revenue-short mem-

bers like Venezuela and Algeria for a further price increase for 1978. In

July, Saudi Arabia publicly supported a price freeze and Iran, atypic-

ally, did not rule one out. Each has kept ample room to maneuver,

however, and we believe it possible that they might in the end agree

to a price increase of as much as 10 percent in the name of OPEC

unity. At the same time, there is no OPEC consensus as yet, and we

have an important opportunity to encourage the key members to

support a price freeze and to discourage others from pushing for an

increase.

US Strategy

We have developed a strategy consisting of the following principal

elements:

—high level approaches by the President and Secretaries Vance,

Blumenthal, and Schlesinger in all their meetings with OPEC member

leaders this fall so that our opposition to a price increase is clearly un-

derstood. Such meetings are our best opportunities to convey our seri-

ousness and make clear the importance we attach to a price freeze. We

must be careful, however, to avoid giving weak signals through omis-

sion or lack of clarity;

—possibly a letter from President Carter to King Khalid to indicate

appreciation for the Saudi position in favor of a price freeze and

pointing out that we are assisting the Saudi effort. The point of depar-

ture would be whatever line Prince Saud indicates the Saudis are cur-

rently prepared to pursue on prices;

—de´marches by our ambassadors in the OPEC capitals. These will

ensure that we touch all bases and get firmly on record in OPEC

capitals;

—appropriate contacts with selected LDC’s and IEA countries to

provide arguments for a price freeze and encourage, directly or indi-

rectly, approaches to OPEC members. Although our own efforts will be

central to the outcome of our campaign, we want to build additional

pressure at the margin and ensure consistency on the part of other ma-

jor oil-importing countries.

1

Source: National Archives, RG 59, Central Foreign Policy Files, P770173–1821.

Confidential. Drafted by Hart and cleared by Sober.

365-608/428-S/80010

February 1977–January 1979 441

The US Case

Our strongest economic arguments against a price increase are that

it would imperil the fragile global economic recovery and is not justi-

fied by the current market supply and demand balance for oil. We must

also be prepared to counter OPEC claims that continued world infla-

tion and currency exchange fluctuations justify a compensating oil

price increase. Secretary Blumenthal is best-suited to make these global

economic arguments authoritatively. In addition, we want to call

in some of the chits that the Administration has earned by its expendi-

ture of political capital on bilateral and regional initiatives of great

importance to such countries as Saudi Arabia, Iran, Venezuela,

and Nigeria, while pointing out that an oil price rise would be

likely to arouse a strong negative reaction in Congress and among

the American people, complicating the pursuit of these initiatives. The

President and you can make these political arguments with best effect.

The basic arguments in our approaches to the OPEC countries will

be:

—An oil price increase will be harmful to the world economic recovery

and will seriously threaten progress in reducing inflation and unem-

ployment; it would place particular burdens on the oil-importing de-

veloping countries. These outcomes would not serve the OPEC coun-

tries’ own interests in trade, investments, and development.

OPEC appreciation of the impact of oil prices on the world econ-

omy has increased since 1974, but there is a strong belief in OPEC that

we exaggerate the danger of “moderate” increases on the order of 10

percent. We must make clear that the marginal impact of any increase

at this time could set off a downward spiral in the world economy from

whose effects OPEC would not be immune.

The US and world economic recovery are at a critical juncture. Par-

ticularly worrisome is the uneven sharing of the world deficit which

matches the oil producers current account surplus, with the United

States carrying the lion’s share. This is already placing the international

trading and financial system under significant strain, encouraging pro-

tectionism and creating international financial uncertainty. A price in-

crease of 10 percent would raise the global bill for oil imports by more

than $15 billion and the initial impact would be to aggravate the

problem of the unevenly shared international deficit. This would in

turn heighten investor uncertainty and tighten the constraint on public

expansionary policies. Thus, the impact of a marginal increase in the

OPEC price could set in motion an unravelling of the faltering world

economic recovery.

Key OPEC countries must be made to understand the magnified

repercussions another price increase could have. At the same time, we

must be careful not to implant doubts about the ultimate strength of the

365-608/428-S/80010

442 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

dollar in the minds of OPEC leaders, particularly of those countries

with large dollar-denominated holdings.

—Market conditions do not justify any price increase. The oil market

has slumped since early this year, and this condition will continue for

some time.

The impact of new oil supplies from the North Sea, Alaska, and

Mexico began to be felt in the oil market in the second half of this year.

The addition of 3 million b/d of new supply from these sources be-

tween mid-77 and mid-79 will meet most of the increased need for oil

in this period, assuming moderate economic growth. Current supply

and demand lend no market justification for an OPEC price rise at this

time.

—Oil prices are at this point a sensitive issue among the American

people. A hike now would generate a negative reaction among Americans

toward countries supporting the increase.

The Administration believes and is trying to put across to the

public that the energy problem is a global one requiring a longterm

transition to other energy sources than oil and gas and that this can

only be achieved successfully through the cooperation of oil producing

and consuming countries during the difficult transition period. Under

present circumstances, a price increase would be viewed as irrespon-

sible and this will increase the difficulties of building support for bilat-

eral and regional initiatives of high interest to individual oil producing

countries.

—Oil price decisions must be made on broader considerations than

OPEC perceptions of world inflation

and currency exchange fluctuations.

However, even accounting for such factors, our analysis is that the

terms of trade of the OPEC countries are still better than they were in

1974, itself a very favorable year for oil exporters.

World inflation has slowed markedly since January 1, 1974, and

the oil producers have taken actions to increase government per-barrel

oil take by one-third since that date. Although we have been careful not

to concede that there is economic justification for basing oil price in-

creases on world inflation rates, we have had to track this issue to be

able to counter OPEC claims of substantial erosion of oil purchasing

power. CIA’s conclusion is that the terms of trade, denominated in dol-

lars, between OPEC and the leading industrialized countries place

OPEC ahead by about 5 percent over 1974. It would not be useful to

state that precise figure with OPEC but we can make the general point

and emphasize that a further price rise would be self-defeating as it

would contribute to world inflation and currency problems. The re-

quirement now is for a period of stability in oil prices.

Implementation

We want to approach all the OPEC countries bilaterally and in-

volve other oil importing countries to the extent this is not counterpro-

365-608/428-S/80010

February 1977–January 1979 443

ductive. Our bilateral efforts should be concentrated on the three key

players: Saudi Arabia, Iran and Venezuela.

Saudi Arabia

—The visits of Prince Saud to Washington and Secre-

tary Blumenthal to Riyadh provide our best opportunities to:

—verify that the Saudis are still willing to press for a freeze, since

without their cooperation our campaign cannot succeed;

—impress upon them that economic and political considerations

require a freeze; and

—reassure them that we are trying to help them persuade the other

producers.

We understand that the President and Crown Prince Fahd talked

in terms of a 1978 price freeze during the successful state visit in May.

2

For Prince Saud’s visit, we have prepared talking points for the Presi-

dent to flag the importance of a price freeze and to elicit Saud’s re-

sponse. Saud was personally uncomfortable with the decision of Prince

Fahd and Abdullah to split with OPEC last year,

3

but we trust he will

reflect current official Saudi views during his visit to Washington. We

recommend that you and Secretary Schlesinger follow up with Saud as

necessary after he and the President meet.

4

After these talks, we plan to consider the desirability of recom-

mending that the President send a letter to King Khalid. The content

would depend upon what we learn from Saud.

Meanwhile, Secretary Blumenthal will have spoken for the Ad-

ministration with the key oil price decision-makers in Saudi Arabia

(suggested talking points attached).

5

If all goes well in the Washington

and Riyadh meetings, we and the Saudis will be on the same wave

length and no further high level representations to them will be

needed.

Iran—

Secretary Blumenthal has a rare opportunity to influence

Iran because, for once, Iran has not locked itself into a public position

favoring another price increase. If the Shah, who will decide the Iranian

position, has made up his mind, he has not revealed it. Moreover, the

Iranians now acknowledge for the first time since 1974 that the state of

the global economy and world-wide unemployment are factors to be

taken into account in price decisions. At the same time, the Iranians as-

sert that world inflation and currency exchange fluctuations should be

factors in oil pricing. Secretary Blumenthal can be helpful in guiding

2

See Document 124.

3

See Document 113.

4

See footnote 4, Document 136.

5

Talking points for Blumenthal’s meetings in Saudi Arabia, Iran, and Kuwait are

attached but not printed.

365-608/428-S/80010

444 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

the Shah as he weighs the respective merits of these various consider-

ations (suggested talking points attached).

As noted, Tehran’s silence on the upcoming OPEC meeting is un-

usual, and we do not know whether its position will be open when the

Shah arrives here for his state visit.

6

It is possible that the visit is a factor

in the Shah’s silence on oil prices, and we are preparing talking points

for the President’s use. We do not believe that generalized talking

points on the world economy will be as effective as hard-hitting points

on the state of the dollar and U.S. world strength. (We should be aware,

however, that the Iranians have in earlier periods of dollar weakness fa-

vored the denomination of oil prices according to a basket of currencies

or in SDR’s and that they could revive such proposals within OPEC.)

We have not recommended a letter to the Shah because previous for-

mal communications on the subject of oil prices have appeared to bring

out the Shah at his most extreme for the record. An exchange now

could reduce the chance to influence his decision.

Venezuela—

The President has already raised the oil price question

with President Perez twice—in June and September.

7

But Venezuela is

still in the forefront seeking to build an OPEC consensus around a price

increase at the December 20 meeting in Caracas. We intend to raise the

issue during our November 10–11 bilateral working level meeting in

Washington with GOV energy policy advisors. It is possible that Secre-

tary Schlesinger and the Venezuelan Energy Minister will also meet be-

fore the OPEC meeting. However, it would be desirable for the Presi-

dent to make one more major effort during his November 22 visit to

Venezuela to present our case to President Perez,

8

with whom he has

established a close rapport on regional and other political issues.

Other Approaches

Secretary Blumenthal will have an opportunity to talk about oil

prices on his trip to Kuwait (suggested talking points attached). The

President has already raised the price issue with Nigerian President

Obasanjo

9

and will be advised to do so again in Lagos. We have also

made our views known to visiting high Indonesian officials. We are ex-

pecting at the end of this week CIA’s detailed analysis of the potential

impact on the world economy of an oil price rise in 1978. This, along

with Treasury analyses, will form the basis for:

6

November 15–16. See Document 139. The OPEC meeting was held December 20.

See Document 136.

7

See footnotes 2 and 4, Document 128.

8

Carter did not travel to Venezuela, but see footnote 7, Document 138.

9

President Obasanjo visited the United States October 10–13. Documentation is

scheduled for publication in Foreign Relations, 1977–1980, volume XVII, Africa.

365-608/428-S/80010

February 1977–January 1979 445

—de´marches by our ambassadors to the OPEC governments with

which high-level meetings are not in prospect;

—instructions to embassies in key LDC capitals to present our

views to appropriate officials on the consequences of a price increase;

—guidance to embassies in IEA capitals to encourage host gov-

ernments to approach OPEC members and to use mutually consistent

arguments for an oil price freeze.

In addition, we are preparing talking points for the President’s use

in the oil-importing LDCs and industrialized countries he will visit

in November (Brazil, India, Belgium and France). Under Secretary

Cooper will have an opportunity to raise the price issue with Jamaica in

his bilateral on North/South issues. We cannot count on oil-importing

LDCs to make approaches to OPEC; but Brazil, India and Jamaica are

among the most suitable targets for efforts to encourage involvement.