Foreign relations of the united states 1969–1976 volume XXXVII energy crisis, 1974–1980 department of state washington

Vance

189. Telegram From the Embassy in Belgium to the Department

of State

1

Brussels, February 12, 1979, 1002Z.

2699. Subject: Iranian Oil Squeeze: Time for an IEA Maximum Im-

port Passthrough Price? Ref: Abu Dhabi 339.

2

1. Confidential—entire text.

2. The spectacle of across the board cutbacks in oil supplies by the

international oil majors to firm contract customers and of rising spot

prices for crude and petroleum products in world oil markets brings

with it an uncomfortable feeling of “deja vu”. When the 1973–74 oil em-

bargo against the US began to pinch, panicky reactions by domestic in-

dependents, refiners and public utilities desperate for supplies touched

off frantic bidding for non-embargoed crude which at one point

reached over $20 a barrel. During those difficult times, some gov-

ernment officials and top oil executives (e.g. Pocock of Shell) pressed

1

Source: National Archives, RG 59, Central Foreign Policy Files, D790082–0500.

Confidential; Immediate. Repeated to Abu Dhabi, Algiers, Baghdad, Bonn, Caracas,

Cairo, Damascus, Dhahran, Jakarta, Jidda, Kuwait, Lagos, Libreville, London, Manama,

Ottawa, Paris, Quito, Tehran, Tokyo, Tripoli, Vienna, and Geneva.

2

Telegram 339 from Abu Dhabi, February 6, reported: “Abu Dhabi Petroleum De-

partment Under Secretary confirms that UAE still reluctant increase its oil production de-

spite approaches by BP, Exxon, CFP, and Japanese oil companies.” (Ibid., D790093–0774)

365-608/428-S/80010

January 1979–January 1981 605

for rapid institution by the US, Japan and other important consumer

countries, of a maximum import passthrough price to thwart a sense-

less upward spiralling. This fleeting effort foundered largely for two

reasons. First, Congressional sentiment was judged to be unsympa-

thetic to such tampering with the oil market mechanism. Moreover, the

availability of substantial US domestic crude raised the overall com-

posite price for a barrel of imported and domestic crude by a compara-

tively marginal and acceptable amount. In retrospect, more than any

other single factor, our failure to even attempt to dampen this will-

ingness to buy at any price demonstrated to OPEC that the sky might

be the limit.

3. In the coming oil squeeze of 1979–80 (assuming a continuing

Iranian shortfall and unwillingness or inability of the Saudis, et al, to

cover it), it would seem pointless to permit a repetition of our earlier

experience. Spot prices already are approaching the $20 a barrel figure.

Beyond the inflationary impact on our economy of a price scramble,

under the International Energy Agency sharing agreement, the US

cannot as a country outbid its partners in the hope of gaining a larger

share of available supplies. We are prohibited from importing more

than our fair share regardless of price. But an individual enterprise

could still obtain a larger share of the US national allocation by aggres-

sive price competition—unless the USG adopted a maximum import

passthrough price system.

4. The idea is comparatively simple and its enforcement would

seem no more difficult than with previous ticket allocation schemes.

Any oil importer, including independent oil company, refinery or

public utility purchasers, would be inhibited from paying more for im-

ported oil than a specified fair market price to be determined on a peri-

odic basic by the USG or IEA. The allowable price of any further sale of

such imported oil, or of goods or services stemming from the use of it,

would be limited to an amount based on this maximum passthrough

figure. Beyond limiting the sales price of crude or its derivative petro-

leum products, for example, the price of electricity produced by a pub-

lic utility from imported oil would also be controlled. To insure equita-

ble domestic distribution of imported oil, an allocation system based on

prior consumption needs (instead of price competition) would insure

survival of independents and utilities as well as the majors and their

long-time customers.

5. Although the US theoretically could implement a maximum

passthrough system on its own initiative, prudence and common sense

dictate that all IEA countries (and possibly other important consumers

such as France and the advanced LDC’s) should be persuaded to adopt

a similar scheme. It would be tempting fate to expect the IEA sharing

mechanism to function effectively without across the board adherence

365-608/428-S/80010

606 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

to buyer discipline. Given common commitments to oil sharing and the

same interest in maximizing availability at the lowest possible price,

there should be little reluctance by our IEA partners to go along. A

more difficult question is what will be the reaction of OPEC. If posed in

a way which appears to be a threat to its “sovereign” right to fix world

oil prices, we naturally risk a direct confrontation which we can expect

to lose. But prior consultation with the Saudis and other moderates

pointing out the temporary nature of the passthrough device as a

means of avoiding market disruption, speculation and panic during a

period of still fragile recovery from economic recession and inflation

might very well find a receptive audience.

6. Time is of the essence. Once spot prices skyrocket and the

scramble really starts, it will be impossible to put the genie back in the

bottle. This time around do we act or react passively on the price side of

the supply equation?

Chambers

365-608/428-S/80010

January 1979–January 1981 607

190. Memorandum of Conversation

1

Mexico City, February 15, 1979, 9 a.m.–noon

SUBJECT

Discussion of U.S.-Mexican Bilateral Issues

PARTICIPANTS

U.S.

Mexico

The President

President Jose Lopez Portillo

Cyrus Vance, Secretary of State

Santiago Roel, Foreign Secretary

Dr. Zbigniew Brzezinski

Hugo B. Margain, Mexican

Patrick Lucey, U.S. Ambassador

Ambassador to Washington

to Mexico

David Ibarra Munoz, Secretary of

Viron Vaky, Assistant Secretary of

Finance and Public Credit

State

Miguel de la Madrid Hurtado,

Jules Katz, Assistant Secretary,

Under Secretary of Finance

Economic Affairs

and Public Credit

Matthew Nimetz, Counselor,

Ricardo Garcia Sainz, Secretary of

Department of State

Programming and Budget

Stuart Eizenstat, Assistant to the

Dra. Rosa Luz Alegria Escamilla,

President for Domestic Affairs

Under Secretary for

Jody Powell, Press Secretary to

Evaluation

the President

Jorge de la Vega Dominguez,

Robert Pastor, National Security

Secretary of Commerce

Council Staff

Hector Hernandez Cervantes,

Under Secretary for Foreign

Commerce

Jose Andres Oteyza Fernandez,

Secretary of National Wealth

and Industrial Development

Ing. Jorge Diaz Serrano, Director

General, PEMEX

Oscar Flores, Attorney General of

the Republic

Jose Ramon Lopez Portillo,

Director General for

Documentation and Analysis,

Department of Programming

and Budget

Rafael Izquierdo Gonzalez,

Advisor to the President

Fernando Rafful Miguel, Head of

Department of Fisheries

1

Source: Carter Library, National Security Affairs, Brzezinski Material, Subject File,

Box 37, Memcons: President, 2–3/79. Confidential. The meeting was held at Los Pinos,

Mexico’s Presidential residence. All brackets, except those indicating material omitted by

the editor, are in the original. Carter was in Mexico City February 14–16 for a State visit.

365-608/428-S/80010

608 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

Lopez Portillo: Yesterday, Mr. President, we began our discussions

on international topics.

2

It is proposed that today we take up bilateral

matters. If you agree, you may wish to initiate the discussion.

Carter: I would like to do so. Let me say first that we are eager to

conclude this visit with an agreement between us—and with a percep-

tion by the peoples of our two nations—that this has been a successful

visit and constructive. Of all the visits I have made, this one has

aroused the greatest interest in my country. This is an accurate measure

of the importance we attribute to Mexico and our relationship.

There are serious problems and issues, but we want to turn them

into opportunities. Some of the major issues are energy, trade, border

questions and future collaboration on technology and the achievement

of a better quality of life for our two nations.

Let me begin frankly with energy:

We are pleased and excited over your prospects for developing

major energy resources. We have no desire to influence such matters as

your production, exploration, distribution of your resources. This is en-

tirely your prerogative. We would like to be good customers for what

you may want to sell to us. We want to pay a fair price and would like

to negotiate long-range arrangements without delay.

As far as oil goes, a fairly standard world price pattern exists in

terms of long-term contract and spot-price purchases. At present our

purchases of your oil are normal and routine—and are satisfactory. We

do think that there is an advantage to you in selling to us because our

location means lower transport costs. At present we import 45 percent

of our consumption. For a number of years therefore the U.S. will be a

ready market for whatever oil you decide to sell to us.

As regards gas, for now and the immediate future we have ample

supplies of gas. We have increased local production and are con-

structing the Alaskan pipeline which will increase supplies. But my ex-

pectation is that when your gas development reaches the point where

you are ready to sell, we would be prepared to buy it. Obviously the

terms of delivery and price would have to be arrived at through

negotiation.

I regret last year’s misunderstandings on gas.

3

It was embarrassing

to both. Our problem is that our government does not play a role in the

purchase, commercialization and distribution of gas and oil. That is in

the hands of private companies. But our regulatory agencies must con-

2

The memorandum of conversation of the February 14 meeting is ibid. It is sched-

uled for publication in Foreign Relations, 1977–1980, volume XXIII, Mexico, Cuba, and the

Caribbean.

3

See Document 170.

365-608/428-S/80010

January 1979–January 1981 609

trol prices and protect consumer interests. Private oil companies are in-

terested in keeping prices as high as possible because they control re-

serves they would like to sell in the future.

Our desire would be to have our government representatives meet

without delay to determine the terms of such future sales as you deem

it best to make. Then within those parameters, the companies would be

free to purchase gas or oil. I have studied the history of the negotiations

last summer, and I believe we can negotiate an agreement satisfactory

to the interests of both countries. There is no doubt that our market will

be a growing one. We want to be good neighbors and customers, recog-

nizing your patrimony over your own resources. Would you like to

comment on these points?

Lopez Portillo: I am afraid my answer will be long, because I want

you to understand our views. Oil for us is a symbol as well as an energy

source. The Cardenas expropriations

4

were historic milestones. Our

whole history has been a fight for decolonization. In the 19th century it

was a political fight. In the 20th it was oil expropriation. Thus oil is a

symbol and surrounded with great emotion here. We define our iden-

tity in terms of oil.

Oil is also a non-renewable resource. Thus we must plan carefully

for the future, and exploit oil on the premise that we do so to improve

renewable resources. We must “sow the oil.”

This year we will produce 1.5 million BPD. We are increasing at an

approximate daily rate of 25,000 barrels. All this requires considerable

investment; it also means we must import large amounts of goods for

this exploration and exploitation. Our studies show that we have oil

throughout the territory of Mexico. Thus two points come up with re-

gard to our economic structure—the amount of investment and the

level of imports. The first relates to indebtedness. We have agreed with

the IMF to respect certain limits regarding indebtedness—both public

and foreign. A great speed-up of investment could deform the whole

structure, and create inflation. Because we need imports we must also

watch the level of imports to avoid a balance of payments problem. We

have in short to be cautious with regard to our oil investment.

As far as production goes, there will come a time when we will

have export surpluses, and relatively soon. We thought by 1982, but

now it appears that point may be reached as early as 1980. What

volume of exports? We do not want to go too fast. We need to develop

projects first to use the petro-wealth we will earn, projects relating to

poverty and unemployment. That takes time, and we want them in

4

Reference is to Mexico’s nationalization of its oil reserves and its expropriation of

foreign oil company equipment under President La´zaro Ca´rdenas in 1938.

365-608/428-S/80010

610 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

place first. Even if we have projects they must be implemented with a

certain rhythm. We do not want to go so fast we provoke inflation or

create a capital surplus and capital exports.

In short, we must link oil to internal development. We want to use

oil as the trigger for our development “take off.” We have a globally

congruent plan for development, centered around reorienting indus-

trial development and helping create a more equitable population dis-

tribution. Simple import substitution does not serve us now. We must

produce to satisfy the needs of the masses, not the middle and upper

classes. We must organize to export. Oil enables us to do this, and we

have a number of plans covering such things as agriculture, forestry,

tourism, marketing education, etc.

The general structure of our plan was to divide my Administra-

tion’s period into three 2-year periods. The first two years were aimed

at recovering from deteriorated conditions and reactivating the

economy. We have been successful. The present two years will be

aimed at consolidating our economy, and the last two years to accelera-

tion. What does consolidation mean? Maintaining the indices, re-

solving certain bottleneck problems—petro-chemicals, trained labor,

transport infrastructure. We have identified some seven to eight bottle-

necks. Transport is a good illustration. We need the infrastructure to

move the oil and the products of development. If we just produce oil

we cannot take advantage of it without transportation infrastructure.

What do we do first?

The fact that we found that gas was associated with oil meant that

to activate oil production we had to decide last year how to handle the

gas. Our alternatives were either to sell the surplus rapidly or use the

gas to foster our industrial development. At that time—a year ago—we

decided to sell the gas to our natural market quickly, i.e., the U.S. So I

authorized PEMEX to negotiate with private companies who were in-

terested. An agreement was not possible. This created political prob-

lems, but we have overcome those. We then decided to route the pipe-

line to Monterrey and circle our territory. This gas will replace other

fuels which are easier to export.

Let me now relate specific conclusions regarding production. By

1980 we should reach our first production plateau of 2.25–2.5 million

BPD. This will produce four billion cf of gas. Of this we will probably

have 600–700 million cf to export, and with some increasing trend.

There is a gas line from Reynosa to Monterrey that can carry this

amount now. When we reach that production plateau we will review

the economic situation to determine what we do next. Obviously we

are flexible. We will then decide on the next plateau.

Within the range of all that I have said, then, we are in the market;

we will respect the rules of the game. The U.S. is a natural client. We

365-608/428-S/80010

January 1979–January 1981 611

have of course had relations with you for a long time, selling both gas

and oil. It would be absurd if for whim’s sake or xenophobia we with-

drew from the market. Negotiations should be opened to reach sales

agreement. Price and terms should be worked out.

On price, I repeat that the economic order is not designed to help

LDC’s. We want to rationalize flows. We need to revalue our assets be-

cause our terms of trade deteriorate. With reference to gas, price was

one of the objections to last year’s negotiations. Gas can be considered a

fuel; it has caloric value. Is it not reasonable to give it a price equal to

other fuels even if it is the lowest price? I put these considerations on

the table. This is the rationale that should govern the price of gas. We

are ready to talk about gas and oil. We should come to some agreement

on a system for long-term relationships, established on a rational basis

as regards terms for trading in this crucially valuable and emotionally

charged resource.

But I must say clearly and frankly, Mr. President, that the basis we

established for gas sales cannot be modified by us without domestic

difficulties and without damage to my own credibility and position.

This is not abusive; it is realistic.

In short, we are disposed, once the U.S. has determined its policy

(and we do not wish to interfere in its domestic politics or policies) to

negotiate. This is not a bluff. Neither you nor we are in a hurry. It

would not be a failure if we could not agree on price. What we should

do, however, is establish permanent bases for the long term. If these are

well balanced, flexible, there should be no problem.

Carter: I presume, then, that you think it would be advisable to re-

sume discussions at the government level, recognizing that we are not

in a hurry, and with respect for each other’s interests, looking to the

future.

Lopez Portillo: Let me clarify this. You are talking about gov-

ernment negotiations? Because an alternative is to have the companies

negotiate with PEMEX.

Carter: Government to government.

[Lopez Portillo nodded assent.]

Good. Your explanation has been very helpful. I believe I under-

stand the special symbolic importance of energy to your country. Many

of these considerations are not unique to Mexico. The question of de-

pletion of non-renewable energy resources is certainly a concern of

ours. Problems of debt, balance of payments, trade—these issues are on

my plate as well.

As is true of Mexico, the U.S. also has a rapidly growing number

of adults entering the job market. We are also concerned about invest-

365-608/428-S/80010

612 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

ments to provide employment for these people coming into the labor

market.

It would be a mistake for the U.S. to blame Mexico or for Mexico to

blame the U.S. if we sometimes have difficulties. There is no question of

the need for fair play. I am determined that my country will always act

in good faith.

There are ways in which we could collaborate and cooperate. In

nuclear energy, we would be glad to cooperate with you, if you wish,

depending on what your plans are. Solar energy is another area in

which we would welcome close collaboration. We could study elec-

tricity exchanges along the border. Transportation systems in both

countries have needs. Railroad as well as other types. We could

collaborate in exchanging information in that regard. There would be a

great advantage in increasing tourism for both countries and ex-

panding student exchanges, and these areas offer opportunities for co-

operation. As your country industrializes, we would be glad to share

our experiences with you so that you could profit by our successes as

well as by our mistakes. Mutual financing arrangements and inflation

control are additional areas in which we could exchange information

and ideas. We have made full progress in the area of water resource

management, but there is a need for cooperation in sanitation and pol-

lution problems, and these should be tackled jointly.

I could mention other areas, but the point is that the bases for coop-

eration in all these areas would be complete equality and mutual re-

spect and with no intention to influence each other against each’s in-

terests. We established a Consultative Mechanism in 1977 to pursue

some of these subjects. It made some progress but my assessment is

that it needs to be improved. The ones that consult should have more

authority to decide and act, specific assignment should be broadened

and agenda items expanded.

Our Ministers should explore all this without delay—and you and

I can be in touch with each other personally or in writing to handle dif-

ferences that may arise. We can explore this more at our private

meeting at breakfast tomorrow.

I want our frankness to result in tangible accomplishments and fu-

ture agreements.

And I hope we won’t wait two more years to get back together to

resolve our differences.

5

Lopez Portillo: I would like to go a little bit deeper into energy. I

want to ratify Mexico’s position that oil will be treated as the heritage of

mankind. I want to reopen the idea of establishing an international

5

Carter and Lo´pez Portillo met in Washington February 14–15, 1977.

365-608/428-S/80010

January 1979–January 1981 613

order to manage consumption, production, distribution—not only of

oil but all energy sources. I note, by the way, that Mexico buys butane

and propane at American market prices.

Let me refer to uranium. My associates tell me that the U.S. has not

authorized the return of uranium sent up for enrichment, adducing the

need for some security safeguards. This illustrates the problem of de-

pendence, which we don’t want for other areas because it would en-

courage us to turn to other sources. We are a peaceful country, and we

will not use atomic energy for anything but peaceful purposes.

On electricity, let us by all means explore such exchanges. We are

totally willing to enter into such arrangements.

We believe the technological development of the United States is

extraordinary. We are certainly interested in making use of your tech-

nology. We need to explore its links to financing and markets. We are

interested greatly in solar energy and alternative sources of energy, and

we offer what we have. I believe we can find a just and fair exchange.

What you said is very interesting to us.

In general all these things would be part of the general system I

talked about yesterday.

Carter: I am pleased that we can move on electricity exchanges. On

nuclear fuels, I think I can assure you that the problem will be resolved

when you are ready for it. I will give this my personal attention when I

return.

As you know, Congress has passed a non-proliferation law that

has caused problems and delays in regard to nuclear fuels,

6

but these

are being resolved.

We can also explore the possibility of an oil swap between Alaska,

Mexico and Japan to save transportation costs and benefit all

concerned.

I suggest that we allow our strengthened consultative group to ex-

plore all these things and then you and I get together again sometime,

perhaps this summer if that is convenient to you, to assess what has

happened and resolve any differences that exist. If we announce we

will meet personally to assess their work, this might stimulate our

staffs to move more expeditiously. We have done so well in narcotics

cooperation, under the leadership of Attorney General Flores. This

shows that when we work well together the progress can be great.

Lopez Portillo: I want to underline the importance of the possi-

bility of supplying oil to Japan from Alaska which we would deliver to

you. This is just the kind of rationalization of oil flow I referred to when

6

The Nuclear Non-Proliferation Act was signed into law on March 10, 1978.

(P.L. 95–242)

365-608/428-S/80010

614 Foreign Relations, 1969–1976, Volume XXXVII

I talked of international cooperation and organization. For ideological

reasons and clients we distort and make prices higher than necessary.

We accept the idea of a swap with enthusiasm.

Carter: Do you agree that we should meet early this summer or at

the beginning of summer?

Lopez Portillo: In view of the similar views of our associates about

the meeting [all around the table smiled after the President’s remarks

on the matter to expedite decision making by a Presidential meeting], I

am in agreement with your ideas.

[Omitted here is discussion of trade, narcotics, and immigration.]