"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

4.3 Summary 
As indicated in the introduction of this chapter, procurement procedures are the life and 
soul  of  public  procurement  regulations.  Contracting  authorities  should  make  use  of  all 
possible  means  at  their  disposal  under  national  law,  in  order  to  choose  the  most 
appropriate procedure which on the other hand will help them to achieve the objectives of 
the procurement process.  
Generally  speaking,  the  procurement  procedures  and  procurement  tools,  as  provided  by 
the  Albanian  PPL,  are  in  compliance  with  the  relevant  provisions  of  the  Directive 
2004/18.  Under  both  acts  at  issue  all  types  of  procedures  are  provided,  which  in  broad 
terms  may  be  categorized  as  standard  procedures,  special  procedures  and  exceptional 
procedures
770
.  Procedures  may  be  characterized  as  standard  when  the  contracting 
authority can use them in any circumstances and for any type of contract covered by the 
Directive.  By  contrast,  procedures  have  a  special  nature  when  they  can  be  chosen  only 
according to specific grounds for use. Finally, procedures  are deemed exceptional when 
                                       
767
 See article 3/11 of PPL. 
768
 See article 37 of PPL.  
769
  The  need  of  the  PPL  to  approximate  the  relevant  provision  of  Directive  2014/24/EU  will  be  analyzed 
further in the next Chapter.  
770
 See also R. Caranta, ‘The changes to the public contract directives and the story they tell about how EU 
law  works’,  Common  Market  Law,  Review  Contents  Vol.  52  No.  2  April  2015,    ©  2015  Kluwer  Law 
International. Printed in the United Kingdom. pg. 452. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
203 
 
they  function  as  a  final  alternative  enabling  a  contract  award  when  all  else  fails
771
. 
However, in some cases, as discussed above, PPL provisions are adapted to the national 
context.  This  ‘adaption’ aims mainly  at  providing stricter rules, than those provided by 
the relevant Directives. This is also noted, in the fact that all procedural requirements set 
by  PPL  are  equally  applicable  for  all  procurement  contracts,  despite  their  estimated 
value
772
. While, the Directives do not set out specific rules that apply to the award of the 
procurement  contracts  under  the  thresholds,  but  the  basic  general  law  and  Treaty 
principles,  including  the  requirements  for  transparency,  non-discrimination  and  equal 
treatment,  do apply to  the procurement  process  followed by the contracting authority in 
procuring those contracts
773
. This stricter approach of the PPL is justified with the ‘fear’ 
of the misuse of the law to narrow the competition in a procurement procedure
774
. Also, 
some  of  the  procurement  procedures  and  procurement  tools  (such  as  competitive 
dialogue, dynamic purchasing system and electronic auctions) are not provided by PPL at 
all. Thus, formally, the Albanian PPL may be considered in this regard  not fully in line 
with  Directive  2004/18/EC,  but  as  the  relevant  provisions  are  of  facultative  character, 
(and as such, their transposition is left to the discretion of national legislators of Member 
States), this may be one of the situations when the requirement on ‘fully approximation’ 
should not be strictly read. However, it should be noted that referring to the provisions of 
the new Directive 2014/24/EU on procurement procedures
775
 and tools, PPL will need to 
make considerable amendments to comply with this Directive
776
.  
                                       
771
  This  proposed  taxonomy  of  procedures  implies  that  only  the  open  and  restricted  procedures  are  to  be 
classified  as  standard.  The  competitive  dialogue,  the  competitive  procedure  with  negotiation  and  the 
innovation  partnership  require  specific  grounds  for  use  and,  as  such,  are  deemed  special  procedures. 
Finally,  the  negotiated  procedure  without  prior  notice  remains  a  procedure  of  final  resort  if  none  of  the 
other  procedures  are  suitable.  The  latter  cannot  be  identified  as  a  regulated  procedure  as  such,  rather 
constituting an authorization to contracting authorities to devise a method of awarding a contract according 
to  circumstances  prescribed  by  the  Directive.  See  further  Pedro  Telles  and  Luke  R.  A.  Butler”  Public 
Procurement  Award  Procedures  in  Directive  2014/24/EU/EU”;  François  Lichère,  Roberto  Caranta  and 
Steen Treumer (eds.) “Modernising Public Procurement. The New Directive”; 1. Edition. © 2014 by Djøf 
Publishing Jurist- og Økonomforbundets Forlag, pg.132-133. 
772
 Referring to the request for proposal procedure, as discussed above. 
773
 EU Member States may opt to introduce their own rules for sub-threshold contracts and other contracts 
that  are  not  subject  to  the  detailed  procurement  requirements  of  the  Directive.  Individual  contracting 
authorities may also be permitted or required to publish and follow their own internal purchasing rules. 
774
  Procurement  officials  authorized  to  make  single-source  decisions  have  great  power  over  which 
companies  receive  the  most  lucrative  contracts.  Without  evaluative  guidance  and  oversight,  individual 
preference can easily become part of their decision. See further “Bribery in Public Procurement-Methods, 
Actors and Counter-Measures”, OECD Publishing, France-Paris 2007, pg.19-25. 
775
  ‘With  regard  to  procurement  procedures,  in  Directive  2014/24/EU  there  have  been  limited  changes  to 
the  open  and  restricted  procedures,  mostly  due  to  an  honest  desire  to  reduce  the  transaction  costs  and 
timescales involved. The biggest change introduced to these procedures was the possibility of running the 
open  procedure  as  a  single  stage  variant,  which  should  allow  for  much  shorter  procedures.  Taking  into 
consideration  the  long  history  and  tradition  of  these  procedures,  these  changes  appear  to  constitute 
reasonable  modifications in accord with their intended function and do not purport to radically alter their 
purpose.  However,  an  important  qualification  concerns  the  short  timescales  under  which  the  restricted 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
204 
 
CHAPTER V   
THE APPROXIMATION OF THE ALBANIAN PROCUREMENT 
LEGISLATION WITH THE CORRESPONDING EU LEGISLATION; THE 
RIGHT APPROACH OF THE CONCEPT.   
 
5.Introduction  
 
Public  procurement  still  remains  a  relatively  new  concept  in  Albania  nowadays.  Using 
public  procurement  process  to  purchase  goods,  services,  or  works  for  the  Albanian 
Government Bodies was possible only after 1990, when the first steps to a free and open 
market were taken. Given the commitments taken with the purpose of the entry into the 
European  Union,  Albania  has  begun  the  process  of  integration,  in  order  to  achieve  the 
standards  of  the  European  Union.  The  integration  process  on  public  procurement  field 
means  the  approximation  of  public  procurement  law  and  through  it,  the  entire  public 
procurement system, with the respective EU Directives. The key issue, discussed by this 
Chapter is,  if it is  possible to  realize a hundred percent  approximation while Albania is 
not  yet  an  EU  member,  taking  into  consideration  that  the  purpose  of  the  Procurement 
Directives  is  to  create  an  internal  market  for  public  contracts  among  Member  States 
themselves. 
5.1 The approximation level of both legislations 
 
The first  steps towards the approximation of the public procurement law  with  Directive 
2004/18/EC of the EU were marked in 2006, when a new law on public procurement has 
been  adopted
777
.  However,  the  approximation  of  PPL  with  the  acquis  at  this  stage  was 
partial. Considering the commitments in the SAA
778
 and following the National Plan for 
the Implementation of SAA
779
, public procurement law has been amended several times 
from  2006  to  2014
780
.  Periodical  Progress  Reports  of  EC  from  2006  to  2009  have 
                                                                                                                  
procedure can now be used in circumstances of  urgency…Of  greater interest are the  two new procedures 
included in the Directive: the competitive procedure with negotiation and innovation partnership…’. Ibid, 
pg 181. 
776
  The  concrete  needs  of  the  PPL  to  approximate  the  relevant  provision  of  Directive  2014/24/EU, 
regarding the award procedures and procurement tools, will be analyzed in the following chapter.  
777
 According to the Albania 2007 Progress Report of EC “…Albania has taken steps towards bringing its 
legislation into line with the acquis by approving a new public procurement law. Implementing legislation 
is  in  force.  The  new  public  procurement  law  takes  into  account  the  principles  of  non-discrimination  and 
equal treatment, transparency, value for money and legal protection of bidders' interests…” 
778
 See point 2.4.1 of Chapter II above. 
779
 The National Plan for the Implementation of the Stabilization and Association Agreement (NPISAA) is 
a fundamental document for  all public institutions  for prioritizing, planning, coordination and  monitoring 
their implementing activities under SAA. 
780
 See point 2.4.2 of the Chapter II above.  For details see the consolidated version of the PPL available at 
www.app.gov.al
, retrieved December 20, 2014. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
205 
 
underlined the gradual improvement done in public procurement area, especially toward 
the  approximation  of  the  legislation  with  the  acquis
781
.  Meanwhile  in  the  Analytical 
Report  of  EC  2010
782
,  it  is  clearly  expressed  that  the  Albanian  legislation  is  broadly 
aligned with the general principles applied to public procurement on the internal market. 
The legislative and institutional framework provides a good basis for development of an 
effective public procurement system in line with EU rules and so far Albania has fulfilled 
its SAA commitments in this area. However, according to this Analytical Report, not all 
the  provisions  of  the  public  procurement  directives  were  yet  transposed  by  that  time. 
Even  though  the  Analytical  Report  of  2010  was  very  positive  regarding  the  public 
procurement area, the two following Progress Reports of 2011 and 2012
783
 stated that the 
legislative framework on public procurement is not fully in line with acquis. On the other 
hand, in the National Plan for European Integration
784
 covering the period 2015-2020, for 
the mid-term priorities, which according to that document correspond to the time period 
2016-2017,  further  amendments  of  public  procurement  law  toward  approximation  with 
the new Directive 2014/24
785
 were foreseen as a task in the area of public procurement. 
 
5.1.1  Albanian  PPL  provisions  compared  to  the  corresponding  Directive(s) 
provisions   
 
As analyzed in the previous chapters, it results that in light of the approximation process, 
there are three categories of EU Public Procurement Directive provisions
786
: 
i)
 
EU Procurement Directive provisions not implemented to Albanian PPL. As such 
provisions,  we  might  mention  for  example  provisions  providing  for  the  Common 
Procurement  Vocabulary  (CPV),  the  ‘competitive  dialogue’  procedure,  subsidized 
contracts, reserved contracts, obligations related to publication of procurement notices in 
the Official Journal of EU, etc. 
ii)
 
EU Procurement Directive provisions partially implemented (Albanian provisions 
not  fully  compliant  with  EU  law).  As  such  provisions,  we  might  mention  for  example 
provisions  providing  for  the  definition  of  the  public  work  contracts,  the  conditions  for 
application of the restricted procedure,  the participation of consortia, etc. 
                                       
 
781
 See the Progress Reports of EC 2006-2009. Available at 
www.mie.gov.al
, retrieved December 20, 2014. 
782
 See the Analytical Report of EC 2010. Available at 
www.mie.gov.al
, retrieved December 20, 2014. 
783
 See the Progress Reports of EC 2011-2012. Available at 
www.mie.gov.al
, retrieved December 20, 2014. 
784
 The National Plan for European Integration substituted the National Plan for the Implementation of the 
Stabilization and Association Agreement. 
785
 See Chapter 5 “Public Procurement”, in the National Plan for European Integration 2015-2012, pg 156-
163.  Available  at 
http://www.integrimi.gov.al/al/dokumenta/dokumente-strategjike/plani-kombetar-per-
integrimin-evropian&page=1
, retrieved December 20, 2014. 
786
  This  comparison  is  made  referring  to  both  Directives;  to  Directive  2004/18/EC,  as  the  corresponding 
Directive  with  which  PPL  is  approximated  so  far  and  to  Directive  2014/24/EU,  as  the  corresponding 
Directive, with which PPL should be further approximated. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
206 
 
iii)
 
EU  Procurement  Directive  provisions  more  flexible  as  compared  with  the 
Albanian PPL provision  (Albanian PPL provisions more rigorous as compared with EU 
Directive). As such provisions,  we might mention  for  example provisions providing for 
the  cancellation  notice,  the  application  of  negotiated  procedure  with  and  without  prior 
publication  of  a  contract  notice,  the  extension  of  time  limit  in  case  of  modification  of 
tender documents etc.  
5.1.2 EU Directive provisions which need to be transposed into the Albanian PPL 
 
This section will analyze the impact of the provisions of the New Directive 2014/24, in 
the  Albanian  PPL.  This  analysis  will  be  made  considering  the  fact  that  PPL  is  still 
partially  approximated  with  the  Directive  2004/18  and  on  the  other  hand,  the  New 
Directive 2014/24 brings some other novelties compared to the Directive 2004/18.  
-
 
Sub-central contracting authorities
787
 
The  new  directive  covers  contracting  authorities,  which  are  defined  in  the  same  way  as 
under  the  directive  2004/18,  but  except  for  that  list
788
,  it  provides  also  for  a  new 
definition  of  sub  -  central  contracting  authorities
789
.  According  to  this  definition,  sub-
central  contracting  authorities  are  all  contracting  authorities  other  than  central 
government  authorities. The new provision  leaves the  Member States scope to  establish 
regulations  by  which  sub-central  contracting  authorities  receive  more  discretion  and 
greater  flexibility
790
.  In  concrete,  higher  thresholds  apply  to  sub-central  contracting 
authorities
791
. Also, the sub - central contracting authorities can use the prior information 
notice as a means for calling for competition (in the case of the restricted procedure and 
competitive  dialogue)
792
.  Furthermore,  Member  States  may  provide  that  all  or  specific 
categories  of  sub-central  contracting  authorities  may  establish  a  time  period  for  the 
receipt of tenders (initial tenders) by mutual agreement between the contracting authority 
and selected candidates (in the case of the restricted procedure and competitive procedure 
with  negotiations)
793
.    As  in  the  latest  situation,  Directive  provides  that  Member  States 
may provide for such solution, this provision is facultative for Member States themselves.  
The introduction of this definition for a separate category of contracting authorities, in the 
                                       
787
 See article 2/3 of Directive 2014/24/EU. 
788
 See the analysis done in Chapter I above. 
789
 The differentiation between central and sub-central contracting authorities provided by Article 2 follows 
the WTO Agreement on Government Procurement (GPA), by which the EU is bound. See further M. Burgi 
“Contracting authorities, in-house services and public authorities cooperation”; François Lichère, Roberto 
Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New Directive”; 1. Edition, Djøf 
Publishing, Copenhagen 2014, pg.50. 
790
 Ibid, pg 52.   
791
 See article 4 (c) of Directive 2014/24/EU 
792
 See articles 26/5 and 48/2 of Directive 2014/24/EU. 
793
 See article 28/4 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
207 
 
PPL,  should  be  considered  together  with  the  introduction  of  the  prior  information 
notice
794
  and  should  be  seen  in  the  light  of  flexibility  that  should  or  is  needed  to  be 
applied to this category of the contracting authority.  
However,  even  if  PPL  decides  not  to  implement  such  a  definition,  it  should  not  be 
considered as not approximated in this regard, as long as the relevance of using it is only 
for  situations  which  are  strictly  applicable  only  for  Member  States  (as  is  the  prior 
information notice
795
), or they are optional even for Member States themselves (as is the 
possibility  of  establishing  time  limits  by  mutual  agreement  between  the  contracting 
authority and selected candidates). 
 
-
 
 Definition of public works contracts  
According to the new Directive
796
 (which provides the same as Directive 2004/18 in this 
regard
797
), ‘public works contracts’ means public contracts having as their object one of 
the following: (a) the execution, or both the design and execution, of works related to one 
of the activities within the meaning of Annex II…” 
The definition of “public works contract” included in Article 3 (8) of the PPL generally, 
is in accordance with the EU definition. However, while a “work” is defined in Article 3 
(9),  there  is  no  definition  of  works  either  by  reference  to  other  pieces  of  Albanian 
legislation (which would define this term for purposes of general application, such as for 
instance  Construction  law),  or  by  reference  to  the  list  of  specific  works  covered  by  the 
PPL, as it is the case of relevant Directive.   
 
-
 
Social services and other specific services
798
 
 
With  regard  to  services  the  new  directive  represents  a  significant  change.  The  new 
directive  abolishes  the  distinction  between  the  so  called  priority  and  non  -  priority 
services
799
.  In  principle,  all  services  are  to  be  awarded  in  line  with  the  same  rules 
regardless  of  their  subject.  An  exception  has  been  made,  however,  in  the  Directive 
2014/24, with regard to the so called “social services and other specific services”
800
. The 
regime  of  awarding  those  contracts  under  the  new  directive  is  more  flexible  than  other 
                                       
794
  As  it  is  discussed  in  Chapter  III  above,  Prior  Information  Notice  is  an  option  for  the  contracting 
authorities of the Member States, and as such use of Prior Information Notices is therefore not obligatory. 
795
 Ibid.  
796
 See article 2/6 of Directive 2014/24/EU. 
797
 See article 1/ 2 (b) of Directive 2004/18/EC. 
798
 See articles 74-76 of Directive 2014/24/EU. 
799
  These  services  were  accordingly  listed  in  two  annexes  (A  and  B)  to  the  Directive  92/50  and  then 
2004/18/EC. 
800
  “Social  services  and  other  specific  services”,  which  are  listed  in  Annex  XIV  of  the  directive  are 
governed  by  special  rules  provided  in  Articles  74  –  76  of  the  directive.  Unlike  the  list  of  non  -  priority 
services under Directive 2004/18/EC, the list of social and other special services is exhaustive one (there is 
no category of “other services”, which would cover all services not listed elsewhere).  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
208 
 
services  (in  particular,  the  threshold  value  above  which  such  rules  kick  in  is  after  all 
much  higher
801
)  but,  nonetheless,  it  is  more  demanding  than  the  regime  under  2004/18 
directive,  which  governs  the  award  of  non  -  priority  services.  Thus,  the  new  directive 
requires  that:  the  contracting  authorities  which  intend  to  award  a  contract  for  those 
services  should  make  known  their  intention  by  means  of  a  contract  notice  or  a  prior 
information notice (unless there are conditions, which allow the contracting authority to 
award  a  contract  without  prior  notice  publication,  as  in  the  case  of  the  negotiated 
procedure without notice). After the award of contract, the contracting authorities should 
publish  a  contract  award  notice
802
.  Member  States  are  free  to  determine  the  procedural 
rules  applicable  as  long  as  such  rules  allow  contracting  authorities  to  take  into  account 
the specificities of the services in question
803
.  
The  PPL  (which  does  not  provide  for  a  distinction  between  priority  and  non  priority 
services)
804
  should  consider  the  implementation  of  a  specific  regulation  for  social 
services and other specific services. The implementation of such specific regime will be 
very helpful for an effective implementation in practice of these types of services. This is 
because according to  the actual regime, the rules applicable  for procuring such services 
are the same as those followed for all other type of services, but taking into consideration 
the specific nature of social services, procurement of such services has encountered a lot 
of difficulties in practice
805
. Because of the lack of specific regulations in the field, social 
enterprises are not clear if they should exercise their activity as non-profit organizations 
or as business undertakings and especially the social enterprises registered as non-profit 
organizations  are  unsatisfied  with  their  status
806
.  One  of  the  reasons  of  their 
dissatisfaction  is  related  with  the  lack  of  incentives  and  a  differentiated  treatment, 
especially regarding their access to the procurement process (meaning more flexible and 
appropriate rules)
807
, considering their social mission
808
. In any case, the implementation 
                                       
801
 See article 4/d of Directive 2014/24/EU. 
802
 See article 75 of Directive 2014/24/EU. 
803
  Member  States  should  ensure  that  contracting  authorities  may  take  into  account  the  need  to  ensure 
quality,  continuity,  accessibility,  affordability,  availability  and  comprehensiveness  of  the  services,  the 
specific  needs  of  different  categories  of  users,  including  disadvantaged  and  vulnerable  groups,  the 
involvement and empowerment of users and innovation. Member States may also provide that the choice of 
the service provider shall be made on the basis of the  tender presenting the best price-quality ratio, taking 
into account quality and sustainability criteria for social services (see article 76 of Directive 2014/24/EU). 
804
 As discussed in Chapter IV above, regarding the service contracts, according to PPL, the specific regime 
is available to consultancy services only. 
805
 According to a study done in 2014, it results that the majority of the Social Enterprises in Albania, have 
begun their activity as non-profit organizations, about 15 years ago. Their activities are focused mainly on 
employment,  education,  economic  development,  and  children  and  social  care.  Mostly,  these  kinds  of 
organizations serve to youth, women and disadvantaged and vulnerable groups as well. See “Development 
of Social Enterprises, possibility for job vacancies for disadvantaged groups”, a study of Partners Albania, 
Center 
for 
Change 
and 
Conflict 
Management, 
Albania 
2014, 
pg. 
85-86 
available 
at 
http://www.partnersalbania.org/zhvillimi_ndermarrjeve_sociale.pdf
, retrieved May 5, 2015.   
806
 Ibid.  
807
 Ibid, pg 46. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system