Монография Москва  2012 удк

К функциям прокуратуры относятся: 1) постоянное наблюдение за соответствием законам подзаконных правовых актов; 2) прокурорские проверки деятельности поднадзорных учреждений при наличии оснований, в том числе сведений о нарушениях уголовного законодательства, прав граждан, интересов государства и др.; 3) постоянное наблюдение за соответствием законам деятельности контролирующих органов, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, исполняющих судебные акты.
В настоящее время из функций «общего надзора» органов прокуратуры совершенно обоснованно исключен надзор за исполнением законов гражданами.
Законы регулируют деятельность всех участников общественных, (включая экономические) отношений. Осуществление прокурорского надзора в полном объеме «за исполнением законов» обрекает прокуратуру на постоянное наблюдение за всей экономической деятельностью. Применительно к данной сфере жизнедеятельности общества, переходящего к качественно новым экономическим отношениям, такое определение прокурорского надзора особенно неприемлемо. Понятие «надзор за исполнением законов» не может в современных условиях иметь одинаковое содержание для всех сфер общественных отношений.
Дифференцированный подход к определению предмета разных направлений надзора и прокурорского надзора зависит от того, о каких субъектах общественных отношений идет речь:
в отношении судов, представительных органов – за соответствием их актов законам;
в отношении контрольных органов – за соответствие законам их деятельности и актов;
в отношении органов дознания, предварительного следствия, исполняющих судебные решения – за соответствием закону их актов и деятельности.
Иными словами, надзор за соответствием законам деятельности поднадзорных органов осуществляется в сферах правовых отношений, где нарушаются права граждан.
Главное – определить правильно предмет прокурорского надзора. Именно здесь возможен и необходим дифференцированный подход. Прежде всего – по линии разграничения: постоянное наблюдение за соответствием законам деятельности, систематическое наблюдение, выборочное наблюдение, проверки при наличии информации о нарушении закона. Сейчас выбор соответствующей формы прокурорского надзора зависит от усмотрения прокуратуры. Такое усмотрение, возможность прокурора избрать форму надзора необходимо сохранить. Вместе с тем необходимо определять соответствующие формы надзора и нормативно: в Законе о прокуратуре в РФ, в приказах Генерального прокурора РФ.
В Положении о прокуратуре РСФСР 1922 г. предпринималась попытка законодательно определить формы прокурорского надзора применительно к отдельным видам прокурорской деятельности. В Положении о прокурорском надзоре в СССР была определена форма прокурорского надзора в отношении судов, в Законе о прокуратуре РФ 1992 г. – в отношении представительных органов и судов, в отношении общего надзора за деятельностью указанных в Законе учреждений.
Предложенное законодателю самой же прокуратурой средство предотвращения выхода общего надзора за социально необходимые пределы – проведение прокурорской проверки лишь на основании данных о нарушении закона – оказалось неудачным, более того, противоречащим самой сути прокурорского надзора. В результате прокуратура, осуществляющая «общий надзор», превращается в орган, лишь реагирующий на поступающие сообщения о нарушениях законов, в некое подобие суда по порядку возбуждения проверочного производства. Утрачиваются постоянный характер надзора и инициатива прокурора, многократно ослабляется возможность выявления им нарушений закона.
В современный период основная и во многом обоснованная критика прокуратуры относится к сфере ее «общенадзорной» деятельности, более всего – в сфере экономики. Недостатки в этой деятельности необоснованно переносятся на все направления прокурорско-надзорной работы, используются для обоснования предложений о полном упразднении прокурорского надзора за исполнением законов. В том числе и там, где он осуществляется прокуратурами всех стран, – в уголовном процессе.
При этом игнорируются причины определенной гипертрофированности прокурорского надзора в прошлом, не в полной мере преодоленной и до сих пор. Принципиально важным, подлежащим закреплению в законе представляется следующее положение. Прокуратура не должна компенсировать недостатки в деятельности любых государственных органов и иных участников общественных отношений, тем более подменять их. Ее обязанность – реагировать в установленном законом порядке и в пределах своей компетенции на любые нарушения законов этими субъектами, на их незаконные действия, (бездействие), правовые акты. По мере формирования и развития новой системы экономических отношений должен существенно изменяться и прокурорский надзор за соответствием законам деятельности участников этих отношений. Будет происходить постепенная замена государственно-контрольного руководства данной деятельностью методами экономического регулирования. В тех сферах экономических отношений, где это окажется необходимым, будет усиливаться и контроль со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Система государственного контроля в экономике должна становиться более целенаправленной, гибкой и эффективной.
Трансформация предмета «общего надзора» в переходный период представляется следующим образом. Надзор за деятельностью поднадзорных субъектов все более будет ограничиваться надзором за соответствием законам деятельности контролирующих органов (по мере становления системы государственного контроля) особенно за соответствием правам и свободам граждан. Применительно к деятельности других субъектов надзор включает реагирование на имеющуюся у прокурора информацию о нарушениях прав и свобод граждан, интересов государства и предпринимателей, владеющих любыми видами собственности, от кого бы эти нарушения не исходили. За законностью актов прокурор наблюдает постоянно.
Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов федеральных и субъектов Федерации органами исполнительной власти, способствует тем самым их взаимодействию, функционированию как единой системы исполнительной власти. Сказанное относится и к обеспечению взаимодействия всех контролирующих органов в стране, а также органов, обеспечивающих законность и правопорядок. Для обеспечения взаимодействия государственных органов в городах, районах, краях и областях необходимо максимально использовать возможности координационной функции прокуратуры.
Необходима разработка концепции государственного контроля, отражающей потребности качественного преобразования экономических и иных общественных отношений в России. Новое содержание сейчас приобретает само понятие «государственный контроль». Концепция послужит основой системного подхода к созданию контрольных органов в структуре исполнительной и представительной властей, компетенция которых распространяется на все сферы общественных отношений, нуждающихся в государственном контроле, причем только на эти сферы и лишь в той части, которая подлежит контролю. Необходим переход от тотального государственного контроля к контролю избирательному, но никак не к бесконтрольности.
Важную роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов государственного контроля призван играть в течение переходного периода прокурорский надзор. По отношению к контролю за исполнением законов, который возлагается на исполнительную власть, контроль законодательных органов является «высшим». Соответственно «высшим» по праву ранее назывался прокурорский надзор за исполнением законов. Он должен быть признан таковым по отношению к контролю и надзору за исполнением законов, осуществляемым органами исполнительной власти. Прокурорский надзор по своей сути – важнейшая составная часть высшего контроля за исполнением законов законодательной власти. Это совершенно не учитывают как противники того, чтобы прокурорский надзор именовался «высшим надзором», так и сторонники восстановления в законодательстве данного термина.
Разумеется, его восстановление в известной мере препятствует всем, кто стремится превратить прокуратуру в орган исполнительной власти или вообще ликвидировать прокурорский надзор. Также мешает этому и четкое определение места прокуратуры в системе разделения и взаимодействия властей.