Монография Москва  2012 удк

Прокуратура и функция уголовного преследования:
содержание и законодательное закрепление

Обвинение в суде – продолжение обвинения в стадии расследования, органическая часть единой функции уголовного преследования лиц, совершивших преступления. Разделять ее осуществление между двумя властями, действующими в уголовном процессе, исполнительной и законодательной, – нет никаких оснований.

Выполнять функцию уголовного преследования от начала (возбуждения уголовного дела) и до конца (поддержание обвинения в состязательном судебном разбирательстве уголовного дела и обжалование необоснованно мягкого или оправдательного приговора) должен орган исполнительной власти, каковым является следственный аппарат.
Трудно оказать преступности большую услугу, чем ликвидация следственного аппарата прокуратуры, лишение прокурора права и обязанностей возбуждать уголовное дело, ограничение его полномочий поддержанием обвинения в суде. Кроме прочего, существенное возражение позиции «ликвидаторов», касающаяся исключения из числа полномочий прокуратуры функции ведения следствия, заключается в том, что преступление – это не что иное, как нарушение закона. Более того, тяжкое нарушение закона. Но любое нарушение закона – это сфера прокурорского реагирования. Любое преступление (нарушение закона) прокурор может (имеет право) изъять из сферы ведения любого ведомства, «принять его к своему производству».


Заметки ученого на полях закона:
комментарий к Федеральному закону
«О прокуратуре Российской Федерации»

К статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (1993 г.). Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура РФ составляет «единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Сохранение такой системы обусловлено традиционной для российской прокуратуры целью – обеспечения и укрепления законности. Эта цель не может быть осуществлена прокуратурой без надзора за исполнением законов, который был и остается основной функцией прокуратуры.

В соответствии с Федеральным законом от 17.11.1995
«О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской Федерации остается государственно-правовым институтом многофункционального типа и сохраняет функции, которые возлагались на прокуратуру ранее действовавшим Законом. Такое решение вопроса обосновано Концепцией развития прокуратуры РФ на переходный период (1994).
В сравнении с прежней редакцией Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. в новой редакции существенно изменена ст. 1. Так же как и в ст. 71 (п. «е») Конституции РФ в ней указано, что прокуратура Российской Федерации является федеральной системой органов, осуществляющих надзор за исполнением законов «от имени Российской Федерации». Тем самым отвергаются любые попытки создать, вопреки положениям ст. 129 Конституции РФ, любые не федеральные органы прокуратуры, а прокурорский надзор и по существу, и терминологически отграничен от надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Формулировка «от имени Российской Федерации» близка традиционно употреблявшемуся в прежних российских конституциях, но исключенному в декабре 1992 г. термину «высший надзор» применительно к прокурорскому надзору.
Единство прокурорского надзора обеспечивается единством и централизацией прокурорской системы в Российской Федерации. В ее основе лежат единые принципы организации и деятельности прокуратуры, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, не противоречащая компетенции субъектов Российской Федерации (Федеральный договор), разграничению правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Обеспечение законности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст. 72). К компетенции Правительства РФ относится осуществление мер по обеспечению законности (п. «е» ст. 114). Президент РФ провозглашается гарантом – защитником Конституции РФ, он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (ст. 80, 82, 85).
Однако непосредственного указания на обязанность Президента РФ обеспечивать законность в Конституции РФ нет. Нет такого указания и в отношении Законодательного Собрания РФ, которое не наделяется никакими полномочиями по обеспечению законности. Конституция РФ относит к ведению Федерации контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов (ст. 71). Однако осуществление такого контроля не возлагается ни на Президента, ни на Федеральное Собрание, ни на Правительство РФ, ни на какие-либо иные федеральные органы государственной власти.
Требование верховенства закона означает, что Конституция РФ имеет верховенство на всей территории РФ (п. 2 ст. 4), обладает высшей юридической силой по отношению ко всем иным правовым актам, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая Основной закон – Конституцию РФ, возложен на прокуратуру РФ п. 1 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре РФ.
Составной частью правовой системы РФ, согласно п. 4
ст. 15 Конституции РФ, являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Применительно к внутреннему законодательству РФ действует примат международного права. Конституция РФ в п. 4 ст. 15 предписывает применение правил международного договора в тех случаях, когда «международным договором РФ» установлены иные правила, чем предусмотренные законом».
Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституции: уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции Федерации. В случае противоречия между ними согласно п. 6
ст. 76 Конституции РФ действует федеральный закон.
Это положение не распространяется на случаи, когда федеральный закон принят вне пределов ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов, то есть антиконституционно вторгается в сферу собственного правового регулирования субъекта Федерации. При таком противоречии между законами федеральным и субъекта Федерации действует последний. Но не в связи с его верховенством над федеральным законом, а потому, что федеральный закон изначально не имеет юридической силы как принятый вне пределов компетенции РФ. В данном случае речь идет не об иерархии законов, а о нарушении порядка принятия федерального закона (ст. 5, 72, 73, 76).
Уровень прав и свобод, предусмотренный законами РФ, не может быть снижен в законах субъектов РФ. Такое решение вопроса соответствует п. «в» ст. 71 Конституции РФ, относящей к ведению РФ регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Перечисленные требования соответствуют конституционному принципу иерархичности законодательства в соответствии с юридической силой составляющих его законов.
Требование верховенства закона выражается и в установлении Конституцией РФ высшей юридической силы федеральных законов по отношению ко всем принимаемым в РФ правовым актам, не являющимся законами. В том числе не должны противоречить законам указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства России (ст. 4, 15, 72, 76, 90, 115). Однако, надзор за законностью правовых актов, издаваемых высшими исполнительными органами РФ, выходит за рамки компетенции Прокуратуры РФ.
Верховенство закона означает также, что любые государственные органы, должностные лица, иные участники общественных отношений действуют на основании и во исполнение законов.
Роль и значение прокуратуры в системе органов РФ повышается в связи с тем, что на основании ст. 5 Конституции РФ, края, области, города федерального значения, автономной области, автономные округа имеют свое законодательство.
Надзор за соответствием законам правовых актов субъектов Российской Федерации включает в себя надзор за соответствием этих актов Конституции РФ и федеральным законам. Прежде всего – ст. 71 Конституции РФ, а также договорам о разграничении предметов ведения (компетенции) между Российской Федерацией и ее субъектами. В данном направлении общенадзорной деятельности наиболее отчетливо проявляется конституционный характер прокурорского надзора, особенно в случаях опротестования законов субъектов Федерации, несоответствующих нормам второго раздела Конституции РФ.
Прокуратура занимает особое место в системе государственного надзора и контроля за исполнением законов и других правовых актов. Специфика прокурорского надзора в этом направлении деятельности состоит в следующем:

• 
  надзор осуществляется прокуратурой во всех сферах правоотношений;
  
• 
  прокурорский надзор устанавливается за всеми государственными органами (представительными, исполнительными, контролирующими и пр.) и их должностными лицами, за исключением высших представительных и исполнительных органов РФ;
  
• 
  поднадзорными органами прокуратуры признаются все звенья системы государственного контроля (помимо указанных выше), причем прокуратура не подменяет последние, а осуществляет надзор на выполнением возложенных на них законом обязанностей по контролю за исполнением законов организациями, учреждениями, их должностными лицами и гражданами, а равно за законностью их деятельности;
  
• 
  надзорные полномочия осуществляются органами прокуратуры, независимо от иных (кроме вышестоящих органов прокуратуры) государственных органов, а также органов местного самоуправления, общественных объединений;
  
• 
  законодательством предусмотрен особый порядок назначения Генерального прокурора РФ и его подотчетности высшим представительным и исполнительным органам государственной власти (ст. 12 Закона о прокуратуре).
  

В пункте 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ определяются цели деятельности прокуратуры: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Понятие «цель» означает «идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности; непосредственный мотив, направляющий последнюю». Прокуратура – это единственный государственный орган, целью которого является обеспечение законности в стране. В обеспечении законности должны принимать участие все ветви власти. Но у каждого государственного органа, имеющего отношение к обеспечению законности, кроме этого имеется еще целый ряд других функций. Прокуратура, хотя она многофункциональный орган, целью выполнения каждой функции и всей своей деятельности ставит именно обеспечение законности (так записано во всех действующих законах о прокуратуре государств – участников СНГ).
Понятие «верховенство закона», хотя и не сформулировано в Конституции Российской Федерации, но содержание его раскрыто в конкретных ее статьях. Верховенство закона – одно из требований законности, закрепленное в документах Копенгагенского совещания по человеческому измерению.