Монография Москва  2012 удк

2. Кто кому подчиняется. Вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей сейчас перешел из области теории в практическую сферу и приобрел наиболее острое звучание в связи с разработкой нового законодательства. Продолжаются настойчивые попытки превратить прокуратуру в орган исполнительной власти. Еще в 1990 году министр юстиции России Н. Федоров стал настаивать на включении прокуратуры в систему Министерства юстиции. В своем программном заявлении в Верховном Совете он предложил наделить Министерство юстиции «полномочием на визирование всех нормативных актов исполнительной власти с точки зрения их соответствия воле законодателя, т.е. законам Верховного Совета или документам Съезда народных депутатов РФ, а также с точки зрения внутренней согласованности и отсутствия противоречивости». Это позволило бы, по его заявлению, превратить Министерство юстиции в «своего рода фильтр, который не пропускает правонарушающие акты исполнительной власти как со стороны правительства, так и со стороны министерств и ведомств».
Правительство не могло в полном объеме принять это предложение и не приняло его. Тем не менее в результате «ожесточенной борьбы» Минюста, постепенно расстающегося «с ролью бедного родственника» (выражение Н. Федорова – «Аргументы и факты». 1992. № 21), Правительство РФ 8 мая 1992 года приняло постановление № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» и утвердило Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов. Не смутило, что эти акты было трудно совместить с Конституцией и действующими законами России.
Согласно этим правительственным документам нормативные акты министерств и ведомств, «затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, после их подписания руководителем министерства, ведомства в обязательном порядке направляются в Министерство юстиции». Министерство проводит правовой анализ соответствия акта законодательству и может отказать в его регистрации. Тем самым на Министерство юстиции, по существу, возложен надзор за соответствием законам ведомственных нормативных актов, и ему предоставлено беспрецедентное право признавать эти акты не соответствующими законодательству.
Между тем Конституция возлагает надзор за исполнением законов, действующих на территории России, на прокуратуру.
В соответствии со ст. 20 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» к предмету прокурорского надзора за исполнением законов относится и соответствие законам правовых актов, издаваемых министерствами и ведомствами. Согласно Закону «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (ст. 38), Закону «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (ст. 27), Закону «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. (ст. 19) надзор за исполнением законов указанными в них министерствами и ведомствами, в том числе за соответствием законодательству издаваемых ими правовых актов, осуществляет только Генеральный прокурор Российской Федерации.
Право отменять акты министерств и ведомств принадлежит по Конституции РФ исключительно правительству, которое никому не может делегировать это свое полномочие. Регистрация Минюстом ведомственных нормативных актов представляет собой не предусмотренную Конституцией и действующими законами России новую стадию нормотворческую процесса в Российской Федерации.
Министр юстиции Н. Федоров называл надзор прокуратуры за законностью судебных актов «правовым атавизмом», писал о том, что понятие «общий надзор» постепенно отвергается самой жизнью». Вместе с тем он предполагает, что «отдельные формы контроля прокуратуры за состоянием законности, вероятно, сохранятся». Министр обещает, что в случае вхождения прокуратуры в структуру Министерства юстиции она не будет зависеть от местных исполнительных органов¹.
Включение прокуратуры в Минюст или иную структуру исполнительной власти качественно изменило бы уровень и содержание ее надзорной функции: высший надзор за исполнением законов превратился бы в ведомственный или отчасти в межведомственный контроль. Из его сферы пришлось бы исключить местные представительные органы, уголовный и гражданский процесс, контроль за исполнением законом. По существу, это означало бы ликвидацию прокурорского надзора в его традиционном для России значении.
Строго говоря, исполнительная власть не нуждается во включении прокуратуры в ее структуру. Ей всегда предоставлялись возможности для осуществления контроля за исполнением законов участниками общественных отношений. Эти возможности и механизм их реализации нужно предусмотреть в новом законодательстве и умело использовать. Для этого необязательно разрушать прокуратуру.