Организация управления Туркестаном в начале ХХ века

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ (ЧАСТЬ АВТОРЕФЕРАТА)на тему «Организация управления Туркестаном в начале ХХ века»
Актуальность темы.
Одним из важнейших условий развития современной России как многонационального, многоконфессионального государства является формирование сбалансированной системы взаимодействия центра и регионов, предполагающий поиск наиболее эффективных моделей управления в целях реализации государственной региональной политики. В связи с преобразованиями, происходящими на современном этапе в процессе управления субъектами Российской Федерации, а также во взаимоотношениях России со странами СНГ, несомненную важность представляет изучение исторического опыта имперской системы управления национальными окраинами, имеющими не только этническую самобытность, но и различия в организации их управления.
Со времени образования централизованного государства перед российской властью стояла задача создания сбалансированной модели в отношениях центра и регионов. Региональная политика в Российской империи обладала определенной цикличностью: от высокой степени централизации власти (Петр I, Павел I, Николай I), до частичной децентрализации системы управления (Екатерина II, Александр I, Александр II). В условиях политической нестабильности, обусловленной внутренними и внешними факторами, происходил сложный процесс распределения властных полномочий между центром и регионами. При этом использовались различные модели: от передачи значительной части управленческих функций на места до жесткой централизации власти.
Включение в состав России на протяжении XIX века новых территорий (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказ, Средняя Азия), обладающих своими историко-культурными особенностями, обусловила поиск качественно новых подходов по поддержанию баланса в
многонациональном российском государстве. Необходимость упорядочения отношений центра с национальными окраинами способствовала созданию особого порядка управления. Основной опорой центральной власти в приграничных и нестабильных регионах стал институт генерал-губернаторов (наместников), представляющий собой важную контролирующую структуру. Широта полномочий генерал-губернаторов при этом зависела от специфики региона.
В связи с созданием министерской системы в эпоху Александра I отношения «центр - регионы» приобретают принципиально иной ракурс. Входящие в состав региональной администрации структуры оказались в двойном подчинении - собственно министерству по вертикали и генерал-губернаторам на местах. Зачастую это приводило к рассогласованию в принятии директивных решений и снижало эффективность управления национальной окраиной. Данная управленческая проблема так и не была устранена не только на протяжении всего XIX века, но и не получила своего разрешения в начале ХХ века.
Таким образом, актуальность исследования определяется как важностью изучения позитивного и негативного влияния ведомственных структур на развитие регионов, так и необходимостью исследования централизованных и децентрализованных моделей управления в России, с точки зрения, поиска оптимальных схем взаимодействия центра и регионов с национальной, конфессиональной и культурной спецификой.
Необходимо глубокое и всестороннее осмысление взаимодействия верховной власти и регионов в Российской империи в контексте применения этого исторического опыта к существующим сегодня проблемам реализации государственной региональной политики в современной России.
Проблематика данного диссертационного исследования определяется противоречиями между отраслевым и территориальным принципами в
системе государственного управления Российской империей, наиболее ярко проявившее себя в Туркестанском генерал-губернаторстве.
Ключевым элементом в организации управления Туркестанского края являлся генерал-губернатор, опиравшийся на подчиненный ему аппарат управления. Функционирование института генерал-губернатора осуществлялось на основе территориального принципа, предполагавшего надзор и контроль над всеми отраслями управления на подведомственной ему территории. Властные полномочия представителя верховной власти в Туркестанском крае, в соответствии с законодательством Российской империи, предполагали широкую самостоятельность в пределах своей компетенции, обусловленную удаленностью этого региона от центра и его особенным геополитическим положением. Туркестанское генерал-губернаторство с момента его создания, являлось важным стратегическим плацдармом для укрепления позиций России в среднеазиатском регионе, где столкнулись интересы Британской и Российской империй. Как известно, Великобритания была заинтересована в экономической и военной экспансии этих территорий. Во-первых, исходя из необходимости, воспрепятствовать российскому продвижению в этот регион, что рассматривалось Британской империей как возможность захвата Индии, являвшейся английской колонией. Во-вторых, нужно было перекрыть доступ российским товарам в страны Ближнего и Среднего Востока, Индию и Китай. В-третьих, Великобритания стремилась окончательно закрепиться в Индии и распространить свое влияние на Памир, Афганистан и Персию. Начиная с К.П. фон Кауфмана, этот внешнеполитический аспект управления всегда учитывался, а иногда, и становился определяющим в руководстве краем всех туркестанских генерал-губернаторов.
В истории среднеазиатского региона начало ХХ века стало временем изменений в социально-экономической и политической сферах, во многом связанных с проникновением капиталистических отношений на эти
территории, революционными событиями 1905-1907 гг. и внешнеполитическими проблемами Российской империи. Все это, в сочетании с конфессиональной и этнической спецификой, накладывало отпечаток на организацию управления Туркестанским краем. Перед генерал-губернаторами Туркестана была поставлена важнейшая задача по осуществлению интеграции этой национальной окраины в состав Российской империи, осуществление которой было возможно лишь при условии предоставления широких полномочий этому должностному лицу императором Российской империи.
Однако наряду с институтом генерал-губернаторства в Туркестанском крае действовали и министерские учреждения через представительство краевых органов государственной власти. Местные отраслевые учреждения подчинялись главе своего ведомства. Министерский (отраслевой) принцип управления, предполагавший единое централизованное руководство отраслью в масштабах всей страны, включая национальные окраины, являлся ведущим в системе государственного управления Российской империи в XIX веке.
Введение министерской системы повлекло за собой сужение властных полномочий генерал-губернаторов, снизило их роль в управлении национальными окраинами, но на протяжении всего имперского периода верховная власть не рассматривала возможность ликвидации института генерал-губернаторства. Во многом это было связано с тем, что такая форма управления не изжила себя, а, напротив, являлась достаточно актуальной для таких социально-проблемных регионов как Туркестанский край.
В целом, противоречие между общим генерал-губернаторским надзором и ведомственным министерским привело к отсутствию сбалансированности в организации управления Туркестанским краем. История взаимодействия министерских структур и самих министерств с институтом генерал-губернаторства на территории Туркестана в начале ХХ
века позволяет рассмотреть возможные способы использования отраслевого и территориального принципов в управлении отдельными регионами Российской империи.
Объектом исследования является система управления Туркестанским генерал-губернаторством в начале ХХ века.
Предмет исследования - организационная модель устройства аппарата управления Туркестанского генерал-губернаторства в 1897-1917 гг.
Цель исследования: на основе анализа нормативно-правовой базы управления Туркестаном, структуры, функций и направлений деятельности аппарата генерал-губернатора и краевых ведомств реконструировать процесс управления Туркестанским краем с целью выявления проблемных аспектов управления краем в начале ХХ в.
В соответствии с поставленной целью в диссертации были сформулированы следующие исследовательские задачи:
изучить нормативно-правовую базу, составляющую основу управления Туркестанского генерал-губернаторства с целью сравнительного анализа законодательных и нормативных актов, действующих на территории края;
• определить структуру аппарата управления Туркестанского генерал-губернаторства, а также выявить особенности областного, городского, уездного и сельского управления в крае в начале ХХ века;
изучить взаимодействие между министерствами и институтом генерал-губернаторства на территории Туркестана с целью выявления основных противоречий в их взаимоотношениях;
показать особенности реформирования управления Туркестанским генерал-губернаторством в начале ХХ в.;
• проанализировать административно-территориальное устройство Туркестанского генерал-губернаторства конца XIX века и его изменения в начале ХХ века и определить, как изменение границ генерал-губернаторства влияло на организацию управления краем.
Выбор краевых ведомств в диссертационном исследовании обусловлен ключевыми направлениями в деятельности министерств, оказавшими серьезное влияние на развитие Туркестанского края:
^ Аграрная реформа, проводимая с 1906 г. в Российской империи, и связанное с этим переселение крестьян из центральных губерний в Туркестанский край, способствовало учреждению краевых органов Министерства земледелия и государственных имуществ. ^ Геополитическая обстановка в начале ХХ века в Азии усилила пристальное внимание к этому региону Министерства иностранных дел. ^ Правительственная политика русификации национальных окраин находилась в прямой связи с деятельностью Министерства народного просвещения по созданию на территории Туркестана русско-туземных школ. ^ Министерство внутренних дел сосредоточило в своих руках самые разнообразные задачи в сфере внутренних дел государства, включая региональное управление российскими губерниями. При этом оно всячески стремилось распространить свое влияние и на Туркестанский край, исходя из необходимости объединения с центральной Россией.
За рамками нашего исследования остались специальные административные округа, территориальная структура которых не совпадала с общим губернским делением. Администрация округов входила в иерархическую структуру соответствующих министерств, не подчиняясь местным властям. В соответствии с этим, ряд учреждений ведомств вышли из-под контроля туркестанского генерал-губернатора1. Исключением является военный округ, поскольку туркестанский генерал-губернатор одновременно занимал пост командующего Туркестанского военного округа.
1 Российская империя подразделялась на ведомственные округа: военные, судебные, учебные, почтово-телеграфные, округа Министерства путей сообщения и таможенные. В соответствии с Положением об управлении Туркестанского края 1886 г. из ведения Военного министерства исключались учреждения, принадлежащие к судебному, финансовому, контрольному, учебному и почтово-телеграфному ведомствам.
Методологическую основу исследования составил системный подход, который актуален для понимания управления, как целостной системы, находящейся в постоянном развитии. Принцип научной объективности предполагает выявление всех исторических фактов, относящихся к теме исследования, и их непредвзятый и всесторонний анализ. Принцип целостности ориентирует исследователя в историографии на системное изучение исторических взглядов ученых, анализа их концепций с точки зрения взаимосвязанных элементов исторического знания. Структурно-функциональный метод позволил автору выделить структуру управления, состоящую из элементов с определенными функциями, поддерживающую жизнедеятельность системы управления в целом.
Также в диссертационном исследовании была использована совокупность общенаучных и частнонаучных методов познания. Для анализа источников использовались общенаучные методы (обобщение, анализ, синтез); традиционные методы исторического исследования (описательный, проблемно-хронологический).
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили труды представителей русской геополитической школы. Военный теоретик Д.А. Милютин , заложивший идеологические и теоретические основы русской геополитики , сформулировал стратегические приоритеты России, обосновав, что основным противником России является Британская империя. Созвучные идеи высказывал А. Вандам в своей работе «Наше положение», обосновав точку зрения, что противостояние России и Англии определяет облик мира4.
2Милютин Д.А. возглавлял военное министерство с 1861 по 1881 гг. В этот период были реализованы стратегические задачи по завоеванию Туркестанского края.
Милютин Д.А. Критические исследования значения военной географии и военной статистики // Русский геополитический сборник. - 1997 - № 2.
4 ВандамА.Е. Наше положение. - СПб.: Типография А. С. Суворина, 1912.
В.П. Семенов-Тян-Шанский5 выделяет три системы геополитического контроля над пространством: кольцеобразная, клочкообразная (точечная) и континентальная. Первая система возникла на побережье внутренних морей (в Средиземноморье), где замкнутость территорий в кольцо, позволяло контролировать их внутреннее морское пространство. В эпоху Великих географических открытий формируется клочкообразная (точечная) система геополитического контроля. К ней относятся государства, имеющие сильный флот, с помощью которого организуется сообщение между метрополией и захваченными территориями. Для этого в стратегически важных географических пунктах возникали военные базы. Третья система, континентальная, охватывает территорию от «моря до моря». Ученый относит Россию именно к этой системе, отмечая большую протяженность территории, резкие контрасты в освоении центра и периферии. Поддержание стабильности континентальной системы предусматривало необходимость «подтягивать» периферию до уровня центра.
Одним из наиболее мощных течений русской геополитической школы в начале 1920-х годов стало такое философско-политическое течение, как евразийство. Ее яркими представителями были географ П.Н. Савицкий, филолог князь К.С. Трубецкой, историк Г.В. Вернадский, Н.Н. Алексеев. Согласно концепции евразийцев Россия является особым этногеографическим и культурным миром, занимающим срединное положение между Западом и Востоком, Европой и Азией, при этом имеющая определенное родство с последней. По утверждению Н.Н. Алексеева, «вся наша история и есть, прежде всего, борьба с Азией, приспособление к Азии и ассимиляция Азии»6.
В основе рассмотрения проблемы взаимодействия центра и регионов лежат теоретические модели взаимодействия «центра» и «периферии» в
5Семенов-Тян-Шанский В.П. О могущественном территориальном владении применительно к России. -СПб., 1915.
6Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. - М.: Аграф, 1998. - С.15.
крупных полиэтнических и поликонфессиональных государствах. Среди концепций (Ш.Н. Эйзенштадт, К. Гирц, Т. Парсонс и др.) такого рода наиболее значимой для данного исследования представляется концепция Э. Шилза , который выделил несколько моделей отношений между центром и периферией. Первая предусматривает такие отношения центра и периферии, когда центр является источником руководящих указаний и контроля, занимая господствующее положение над периферией. Вторая модель характеризуется определенной степенью изоляции центра от периферии. Как правило, периферийный сегмент имеет свой региональный центр с системой местной власти.
Э. Шилз предусматривает и, так называемую, «промежуточную» модель, когда между центром и периферией имеется большое расстояние, которое, заполнено «лестницей уровней власти». Каждый из «уровней власти» в известной степени самостоятелен, но признает главенствующую роль «большого центра». Э. Шилз считал, что промежуточную модель целесообразно использовать при анализе многоуровневых, ассиметричных имперских образований, к которым он относит также и Российскую империю.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала ХХ века до февраля 1917 г., который имеет самостоятельное значение в истории управлении Туркестанским генерал-губернаторством.
Нижней хронологической границей является 1897 г., когда в управлении Туркестаном наметились существенные изменения. Во-первых, императорским указом 26 декабря 1897 г. «О разделении Сибири и СреднеАзиатских областей на военные округа, с соответственными изменениями в устройстве их высшего гражданского управления», в состав генерал-губернаторства вошли Семиреченская и Закаспийская области. Во-вторых, в
7
Шилз Э. Общество и общества: макросоциологический подход // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. - М.: Прогресс, 2002.
1897 г. в Государственном Совете, в Соединенных департаментах законов, государственной экономии и гражданских и духовных дел, рассматривалось представление Военного министра о применении Городового положения 1892 г. к Туркестанскому краю8, что предопределило реформирование системы управление городами. В-третьих, 1897 г. Министерство юстиции выступило с инициативой об изменении судебной системы Туркестанского края9. Таким образом, встал вопрос об изменении системы управления Туркестаном в связи с расширением территории и дальнейшим встраиванием края в общеимперскую систему управления. Верхней хронологической границей исследования является февраль 1917 г., когда произошли изменения в организации государственной власти и начался новой период в истории управления Туркестанским краем.
Географические рамки исследования. В данной диссертации рассматривается территория Туркестанского генерал-губернаторства, состоявшая в начале ХХ века из пяти областей: Закаспийской, Самаркандской, Ферганской, Сыр-Дарьинской и Семиреченской. В современном контексте это следующие территории:
• Самаркандская область - центральная часть Республики Узбекистан, северная часть Республики Таджикистан, юго-западная часть Кыргызской Республики;
• Ферганская область - южная часть Кыргызской Республики , восточная часть Республики Узбекистан и Республики Таджикистан;
• Сыр-Дарьинская область - северо-восточная часть Республики Узбекистан, южная и юго-западная часть Республики Казахстан, КараКалпакия, северная часть Кыргызской Республики; Семиреченская область - юго-восточная часть Республики Казахстан,
8РГВИА. Ф. 400. Оп. 1. Д. 1565. Л. 147.
9Об устройстве судебной части в Туркестанском крае и Степных областях / Россия. Министерство юстиции. Департамент (1). - СПб., 1897.
северная часть Кыргызской Республики;
Закаспийская область - Республика Туркменистан, западная часть Республики Казахстан.
Понятийный и терминологический аппарат, используемый для изучения истории организации управления Туркестаном, находится в стадии разработки. На протяжении длительного периода с конца XIX века до нашего времени сложилось несколько наименований региона, используемых в источниках и историографии.
В XIX веке и начале ХХ века в исторических и географических работах использовались понятия «Туркестан», «Западный Туркестан» или «Русский Туркестан» (А.И. Макшеев, И.И. Гейер, В.П. Вощинин и др.). «Туркестан», который переводится с персидского (фарси) как «страна тюрков», подразделялся на Западный и Восточный. В состав Западного Туркестана входили земли, завоеванные русскими войсками, что и предопределило его название, как «Западный Туркестан» или «Русский Туркестан». После национально-государственного размежевания 20-30-х годов ХХ века эти термины выходят из употребления. В советской литературе общепринятым названием этого региона становится термин «Средняя Азия и Казахстан». Данное обозначение включало в себя следующие советские республики: Узбекистан, Таджикистан, Туркмению и Киргизию, а республика Казахстан выделялась в отдельный экономический район, но тяготеющий по своим характеристикам к среднеазиатским республикам. Однако имперский географический конструкт не соответствует советскому. В состав Туркестанского генерал-губернаторства, помимо территорий Узбекистана, Туркмении и Киргизии, входили южные районы современного Казахстана. Напротив, южные районы современного Таджикистана находились в составе Бухарского эмирата - протектората России. Тем не менее, начиная с советских годов этот регион преобразовывается в «Среднюю Азию» (Н.А. Халфин, Б.В. Лунин, Н.С. Киняпина, П.П. Литвинов и др.).
В начале 1990-х годов применительно к изучаемой территории стал использоваться термин «Центральная Азия». Этот политико-географический термин, используемый ранее больше в англоязычной литературе, возник в связи с распадом Советского Союза и самоидентификацией новых независимых государств. В январе 1993 г. на встрече в г. Ташкенте лидерами Казахстана, Узбекистана, Киргизии, Таджикистана и Туркменистана было принято решение о новом официальном названии региона - «Центральная Азия». Данный термин достаточно быстро вытеснил прежнее название региона и стал использоваться многими российскими исследователями (Т.В. Котюкова, С.Н. Абашин, Д.В. Васильев и др.). При этом ряд ученых, в частности П.П.Литвинов, считают несерьезным использовать в своих работах данное обозначение региона, считая его чисто «географическим»10.
Как административная единица в составе Российской империи эти территории, начиная с середины XIX века, получили название Туркестанское генерал-губернаторство. Данный термин не вышел из употребления в начале ХХ века, что отражено в законодательных актах11. После утверждения «Положения об управлении Туркестанского края» в 1886 г., появилось другое официальное название - Туркестанский край.
В предлагаемой диссертационной работе для обозначения территории, на которой было создано и действовало Туркестанское генерал-губернаторство, используется терминология конца XIX - начала ХХ века: Туркестанское генерал-губернаторство, Туркестанский край, Туркестан.
При цитировании источников в диссертации используется термин «туземцы». В словаре В.И. Даля этот термин определяется как «здешний, тамошний уроженец, природный житель страны»12. В данном случае этим
10Литвинов П.П. Государство и ислам в Русском Туркестане (1865-1917) (по архивным материалам). - Елец, 1998.- С. 19.
11См., напр. Высочайше утвержденный одобренный Государственным Советом и Государственной Думою закон «О сметах и раскладках земских повинностей Туркестанского генерал-губернаторства и Степных областей на 1908-1909 годы» // ПСЗ РИ. Собр. 3-е. - СПб., 1911. - Т^УШ, отд. 1. - № 50771.
12 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М. 1994. - Т.4. - С. 441.
термином выражается представление о населении, проживающим на территории Туркестанского генерал-губернаторства в момент его завоевания и близко к понятию «коренное население». Последнее понимается как
13
совокупность этнических групп , населяющих конкретную местность (в данном случае - Туркестанское генерал-губернаторство).
Научная новизна исследования заключается в том, что: Впервые в отечественной и зарубежной историографии изучен организационно-правовой аспект функционирования Туркестанского генерал-губернаторства в конце XIX - начале XX века. Теоретическое осмысление проблемы административно-правового регулирования деятельности управленческого аппарата края на завершающем этапе существования Российской империи помогло углубить знания об особенностях и характерных чертах организационной структуры этого региона и выявить негативные стороны процесса управления краем в 18971917 годах и его причины.
Впервые проведен сравнительный анализ трех законодательных актов, на основе которых осуществлялось управление областями Туркестанского края в начале ХХ века. В качестве общего критерия оценки выдвинут постулат о наличии особенностей системы управления в отдельных территориальных единицах (областях), составляющих Туркестанское генерал-губернаторство, отраженных в соответствующих законодательных документах. Изучение обстоятельств и причин принятия этих законодательных актов, выявление общих и специфических черт процесса управления областями Туркестана, позволяет сделать выводы о влиянии специфики законодательства на построение процесса управления краем.
На основании изучения деятельности трех комиссий по разработке проекта нового «Положения об управлении Туркестанского края»
13 Следует отметить, что в исследуемый период выявились проблемы этнической классификации населения этих территорий, тем не менее, были выделены наиболее многочисленные этнические группы, населяющие Туркестан: узбеки, таджики, киргизы, туркмены.
реконструирована история реформирования краевого законодательства в начале ХХ века. Установлено, что задача правовой и административной унификации, выражавшейся в приведении местного законодательства в соответствие с российскими законами, так и не была реализована. Предметом дискуссии в ходе межведомственного обсуждения стала необходимость разграничения полномочий Военного министерства, представителем которой являлся туркестанский генерал-губернатор и других министерств и ведомств, действующих на территории Туркестанского края. В итоге существующая закономерность в системе управления Туркестанским генерал-губернаторством - переплетение отраслевого и территориального принципов - не позволяла найти точки соприкосновения в данной области. • Выявлены основные противоречия во взаимоотношениях административных структур Туркестанского генерал-губернаторства и министерств Российской империи, наиболее близко соприкасавшихся с проблемами края. Полученный результат дает возможность проследить механизм принятия управленческих решений, влияющих на эффективность управления краем. Главной целью, поставленной перед генерал-губернатором, являлась интеграция Туркестанского края в общеимперское государственно-административное пространство. Находившаяся в начале ХХ века в стадии формирования система местного управления, включающая краевые министерства, предполагала поиск оптимальных решений в достижении этой цели, но отсутствие согласованности в деятельности различных органов управленческого аппарата Туркестанского генерал-губернаторства не позволяло достигнуть желаемого результата.