Strategic Management in Turkey’s Public Sector: Reforms and Application Issues

---

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: 
https://www.researchgate.net/publication/338943672
Strategic Management in Turkey’s Public Sector: Reforms and Application
Issues
Article
in
Public Organization Review · December 2020
DOI: 10.1007/s11115-020-00463-8
CITATIONS
18
READS
1,566
3 authors:
Güldenur Aydın
Pamukkale University
9
PUBLICATIONS
37
CITATIONS
SEE PROFILE
Israel Nyaburi Nyadera
Egerton University
93
PUBLICATIONS
555
CITATIONS
SEE PROFILE
Murat Onder
Bogazici University
86
PUBLICATIONS
588
CITATIONS
SEE PROFILE
All content following this page was uploaded by 
Güldenur Aydın
on 31 January 2020.
The user has requested enhancement of the downloaded file.

---

Strategic Management in Turkey
’s Public Sector:
Reforms and Application Issues
Güldenur Aydın
1
&
Israel Nyaburi Nyadera
2
&
Murat Önder
2
# Springer Science+Business Media, LLC, part of Springer Nature 2020
Abstract
Over the last five decades, several reforms have been undertaken in Turkey
’s Public
sector with the goal of achieving efficiency in service delivery. While existing studies
have focused on the nature of these reforms, little attention has been drawn to the
challenges facing the implementation of strategic management in the public sector. This
study seeks to examine the experiences Turkey is facing in the adoption and imple-
mentation of strategic management reforms, the challenges as well as application issues
that have emerged over the years. The findings help to identify some policy recom-
mendations that Turkey and other developing countries can adopt to overcome chal-
lenges in strategic management reforms and applications.
Keywords
Strategic management . Strategic planning . Turkey
’s public administration .
Strategic management application issues
Introduction
Public administration has been undergoing changes in theory and practice for centuries.
New changes and dynamics at the local and international levels are forcing practitioners
and scholars to develop alternative ways to respond to public needs (Farazmand,
1999
).
Public Organization Review
https://doi.org/10.1007/s11115-020-00463-8
* Israel Nyaburi Nyadera
[e-mail]
Güldenur Ayd
ın
[e-mail]
Murat Önder
[e-mail]
1
Department of Political Science & Public Administration, Pamukkale University, Denizli, Turkey
2
Department of Political Science & Public Administration, Ankara Yildirim Beyazit University,
Ankara, Turkey

---

One of the concepts gaining significant prominence is the adoption of strategic
management in public services. The proponents have continued to encourage govern-
ments to adopt this approach while some scholars have encouraged further studies
(Hansen and Ferlie,
2014
; Elbanna et al.,
2016
; Ferlie & Ongaro
2015
; George &
Desmidt
2018
; Lane & Wallis
2009
; George et al.,
2016
,
2017
; Andrews & Van de
Walle
2012
; Lane
2008
; Johnsen
2016
; Poister
2010
; Boyne & Walker
2010
; Walker
et al.
2010
; Özgür,
2004
). Equally, changes in economic, financial, social, political, and
technological spheres are among the leading causes of a continuous search for im-
provements in public administration. Practitioners and academicians seek to provide
solutions and create frameworks by blending previous experiences and theoretical
knowledge to adapt to the new demands and needs of public organizations.
As such, history demonstrates that movements for reform are continuously seeking
for an ideal system of government that can provide affordable, accountable, responsible
and cost-effective services in an efficient and effective manner (Kearney,
2018
). The
reform movements since the 1950s consisted of approaches generally borrowed from
the private sector (Bryson & Roering,
1987
: 9; Berry,
1994
: 322). Nonetheless, the
adoption of strategic management strategies as part of the reform process has produced
mixed results. This paper strives to answer the research question of
“What accounts for
the success or failure of strategic plans
” and has selected Turkey’s Public Administra-
tion as a case study. The qualitative methodology was adopted and data was collected
through face-to-face, semi-structured surveys / in-depth interviews with eleven (11)
senior members of executives who are actively engaged in the strategic planning and
implementation process in the country. Success factors were analyzed from the per-
spective of executives who directly participated in strategic planning and
implementation.
Historically, strategic planning processes were first introduced in the private sector
by the early 1960s (Önder & Nyadera,
2019
). It refers to the adoption of strategies,
approaches, and tools that focus on enabling organizations to use opportunities in the
external environment to counter threats and indirectly improve their competitive status
(Erkan,
2008
). Although strategic management was initially considered as an approach
used in the private sector, it has steadily found a significant area of practice and success
after long-term applicability in the public sector (Önder,
2010a
). Strategic management
is constantly on the agenda for both academicians and public administration practi-
tioners who endeavor to formulate and apply policies and programs that meet the
current needs of the societies (Eadie,
1983
: 447
–9; Mabogunje,
2015
). A key aspect of
strategic management is strategic planning which allows practitioners to determine
short, medium- and long-term activities in their jurisdictions.
The development processes from classic planning to strategic management
approaches in Turkey can be evaluated in five main phases: 1930s industrial
planning; 1950s unplanned development, 1960
–1980 planned development,
1990
–2003 company-oriented strategic planning and three-year preliminary nation-
al development planning (Üstüner & Yavuz,
2018
; Sezen,
2011
: 323
–6; Ekiz and
Somel,
2005
: 2
–14), and after 2004 reforms. With the adoption of Law No. 5018 in
December 2003 on Public Financial Management and Control (PFMC), and the
related legislation, the legal infrastructure of strategic management and planning in
Turkey
’s public administration sector was established (Kahveci et al.,
2012
: 136
–
40; Sözen,
2012
). Since then, these legal arrangements, compliance with strategic
Ayd
ın G. et al.

---

planning regulations, performance-based budgeting, internal control, and reporting
activities became mandatory to all organizations in the Turkey
’s public administra-
tion (Sezen,
2011
). All public institutions are obliged by law to prepare strategic
plans for administrative and decision -making purposes. However, over the years, it
has become apparent that the legislation introduced for strategic planning has not
brought the expected benefits. This paper identifies the causes of these challenges
as being a result of weak application and implementation, designing low-quality
plans especially by small public organizations, lack of proper internalization of
strategic planning concepts and philosophy especially within the local government
authorities, political interference and inadequate measures of analysis, monitoring
and evaluating the progress.
Existing literature on the topic largely focus on strategic management in the
private sector, especially among companies, some examine single components of
strategic management such as accounting, leadership, balanced -scorecard (Wright
& McMahan,
1992
: 256
–8; Höglund,
2015
; Teece et al.,
1997
: 510
–13; Covin, &
Slevin,
1989
: 77
–9; Kaplan, & Norton,
1996
, Ayd
ın,
2018
). Comparatively, few
studies have focused on strategic management in public administration (Hsu et al.,
2007
; Marin,
2016
; Hintea, & Mora,
2000
; Lee and Choi,
2003
; Al Ahbabi et al.,
2019
; Henttonen, Kianto, & Ritala,
2016
; Du et al.,
2007
) majority of which
examine specific aspects of strategic management such as performance and knowledge
management. Noteworthy, the use of case studies in conducting research on public
administration remains crucial since the experiences of one country can provide valuable
lessons to other countries using or intending to adopt similar approaches. Turkey is a
unique case to examine as it is a country that can be considered to be under transition in
public administration reforms. The country has made great progress in some areas while
some sectors of reforms still need to be addressed. Such an experience can be of interest
to developing countries that are seeking to achieve effective administration but are still
facing many challenges.
To provide an in-depth presentation of the conceptual and theoretical back-
ground of this research, the literature on classical planning, strategic planning, and
strategic management has been examined and briefly presented. Similarly, some of
the challenge of the strategic management application in public administration
have been summarized. Of importance, the paper examines some of the key legal
and legislative frameworks related to strategic planning as well as regulations that
provide the basis for strategic management practice in Turkey
’s public adminis-
tration. By examining why strategic management reforms and applications in the
public sector have had mixed results in Turkey, the paper offers a number of
recommendations that can benefit both Turkey and other countries facing similar
challenges. The data collected from interviewing senior government officials
involved in the preparation and implementation of strategic management plans
in Turkey provides a critical insider perspective of the success and challenges they
face. These perspectives will be the basis of this paper
’s recommendations.
Noteworthy, giving practitioners an academic platform to express their observa-
tions and experiences is an important contribution to the field of public adminis-
tration which has been characterized by a wide gap between its practitioners and
academicians in the past. Finally, the suggestions of the Strategy Development
Directorates (SDD) to solve the problems were compiled and evaluated.
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

Strategic Management: Conceptual Framework
Strategic management as a practice is not new, however serious theorizing and appli-
cation especially within the public sector can be traced a few decades ago (Weiss
2016
;
Hoskisson, et al.,
1999
:417; Hansen,
2011
). The significance of Strategic management
in an organization is best highlighted in the early works of Chandler (
1962
) and Ansoff
(
1965
). While observing how new administrative structures were being developed to
accommodate growth and how strategic change results to structural change, Chandler
concludes that strategic management is
“the determination of the basic long-term goals
and objectives of an enterprise and the adoption of courses of action and the allocation
of resources necessary for carrying out the goals
” (1962:13–15).
Despite several other definitions having been developed over the years (Berry
2001
;
Hughes
2003
), there are number of inconsistencies for example on the factors that
influence outcomes and decision making. Strategic management is also at times
associated or used interchangeably with strategic planning (Barzelay & Jacobsen,
2009
). For clarity, strategic management emphasizes on generating strategic results
while strategic planning focuses on making and implementing the most optimal and
best strategic decisions. The strategic results of strategic management are new products,
technology, and markets. In this context, strategic management is comparatively more
inclusive than strategic planning (Çevik,
2007
: 226). Noteworthy, strategic planning
gives an important foundation to strategic management but only a basic planning
process within strategic management (Çoban,
1997
: 48).
This study relies on the works of Bozeman and Straussman (
1990
) which identify
three prerequisites for strategic management. These include;
& Having well-defined objectives and goals,
& Having an elaborate action plan that provides a mediation platform between an
institution and its environment,
& Having a well-designed and effective implementation plan.
These three elements provide a basis for measuring whether an organization or a state is
successfully implementing its strategic management plans. The rationale for adopting
strategic management by governments has been the desire to effectively and efficiently use
public resources to maximize the delivery of public goods. Mintzberg (
1994
) observes that
while in theory, strategic management promises to transform operations within an orga-
nization or a state, the process can be characterized by instances where implementation is
sometimes achieved as it was intended, not achieved at all or sometimes achieved along
the way. Similarly, Plant (
2009
) and Poister (
2010
) observe that for strategic management
to succeed in the public sector, elaborate monitoring and evaluation plans must be in place.
This paper thus gives emphasis on the level of success in formulating, implementing and
monitoring strategic management goals in Turkey
’s Public Administration.
The
“Strategic Planning Guide for Turkey’s Public Administration,” is an important
legislation that lays the basis for the adoption of strategic plans in Turkey. It requires
that all public organizations determine in advance their targets/goals, objectives, and
methods achieve them (Turkey
’s Ministry of Finance, 2006). The fundamental concern
of strategic management is with the holistic approach to organizations, their characters,
processes, decisions about the present and future. Conceptually, strategic management
Ayd
ın G. et al.

---

determines the purpose of an organization, provides a framework for human resources
related decisions, financial planning, and management, leadership, customer/citizen,
resources, products, systems, risk, position, time and competition (Morden,
2007
).
Strategic management requires a comprehensive analysis of an organization
’s strengths
and weaknesses internally and externally before making a strategic plan and
implementing it (Eren,
2005
: 15; Dinçer,
1998
:167
–9).
Turkey
’s public sector reforms have followed continued global trends and practices
which transformed from the phase of financial planning in the 1950s to long-term planning
orientation witnessed in the early 1960s (Önder & Nyadera,
2019
). This was later followed
by strategic planning in the 1970s and lastly to strategic management in 1980s (Furrer et al.,
2008
: 4
–13). The Adoption of strategic management practices is highly associated with the
aftermath of the 1980 global economic crisis and concerns over efficiency within the public
sector (Modell et al.
2007
). Although Turkey followed the global trends in adopting public
sector reforms, the country was only able to fully transition to strategic planning in the early
2000s (Leblebici and Erkul,
2008
), and strategic management after 2004s.
Strategic Management Reforms in Turkey: The Regulations
Strategic management reforms in Turkey begun with the enactment of a number of
laws, secondary, and third-level regulations. Clear frameworks are provided by the
following laws and regulations (Tables
1
and
2
);
Table 1 Outline of relevant laws and regulations adopted in
–line with strategic management reforms
Laws
Secondary Regulations
Third
–Level Regulations
Public Financial Management and
Control Law (PFMCL), Law
No. 5018
Regulation on Procedures and
Principles Regarding Strategic
Planning by Public
Administrations
Public Internal Audit Guide, Public
Internal Control Draft Guide,
Performance Program Preparation
Guide, Communiqué on Strategic
Plans to be Prepared by Public
Administrations
Metropolitan Municipality Law,
Law No. 5216
Regulation on Performance
Program to be Prepared by
Public Administrations
Communiqué on Public Internal
Control Standards
Special Provincial Administration
Law,
Law No. 5302
Regulation on Working
Procedures and Principles of
Strategy Development Units
Strategic Planning Guide for Public
Administrations
Municipality Law,
Law No. 5393
Regulation on Procedures and
Principles of Internal Control
and Pre-Financial Control,
Draft Performance-Based
Budgeting Guide
Law on the Amendment of
Decree-Law
Performance Information Audit
Guide
Court of Accounts Law
Law No. 6085 Presidential Decree
on Strategy and Budget
Organization (Decree Number:
13, 21)
Internal auditings
Sources: Authors compilation.
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

The adoption of Public Financial Management and Control Law No. 5018, by
parliament on 10 December 2003 provides the basic legal infrastructure for the
implementation of strategic plans Turkey
’s public sector. Additional regulations on
local governments were enacted or amended to allow for the implementation of these
new reforms at the national and local government levels. According to Article (41) of
Municipal Law No. 5393, all municipalities with a demographic range of more than
50,000 in population, are required to prepare an annual strategic plan (Demirkaya,
2015
). This regulation was later expanded to include Metropolitan Municipalities with
the adoption of Law No. 5216 in 20. The Municipal Law No. 5393 adopted in 2005
and the Special Provincial Administration Law No. 5302 adopted in 2005 became
important legal frameworks in operationalizing strategic management in Turkey
’s
public administration. This was further strengthened by the passing of the State
Economic Enterprises by the Council of Ministers (Decision no. 12702) on 19 October
2007. This made strategic planning mandatory in all local and central administrations.
Article (3) of the PFMCL No. 5018, defines strategic plan as
“a plan which includes
medium and long-term targets, objectives and priorities of the public institutions,
performance measures, the methods to be followed and the distribution of resources.
”
The document also stipulates public resources will be used to achieve systematically
targeted objectives at senior management levels (PFMCL No. 5018, 2003). Also,
Article 9 of the PFMCL no. 5018 states that
“…public administrators must develop
strategic plans using methods that ensure public participation.
” The Article lays more
emphasis on the budgeting process by stating that
“public administrators should prepare
their organization budgets by ensuring they reflect on the mission, vision, strategic
goals, objectives as well as performance basis
” (Office of the Prime Ministry, 2012).
The philosophy behind adopting key public sector reforms in post-2002 Turkey was
to achieve the following objectives:
The basic elements of the system on which the new Public Financial Management
and Control Law are based can be summarized as follows (Demirkaya,
2016
; Çetin,
2015
);
& Managing, accountability, and responsibility,
Table 2 Objectives of adopting Strategic management approaches in Turkey
To increase transparency and accountability in public
finance management, to bring internal control,
external and internal audit systems,
To allign the system with international standards
especially in pre-expenditure and post-expenditure
auditing so as to ensure fiscal discipline,
To establish who handles financial transactions and
identify necessary financial systems accordingly,
Preparing the strategic plans and institutional budgets
in accordance with development plans and yearly
programs in line with the determined principles and
procedures of service requirements,
To carry out the financial audit in accordance with
internationally determined standards,
To increase the scope of the external audit and to
make it more effective,
To determine the duties, powers, and responsibilities
of public entities in the planning process
To identify means in which public organizations can
manage their income, expenses, and liabilities in an
effective, economical and efficient manner
Source: Authors compilation
Ayd
ın G. et al.

---

& Financial transparency, effective internal audit, and external audit.
& Effective economic and efficient use of resources, strategic planning, and
performance-based budgeting.
& Multi-year budgeting (medium-term expenditure program), financial statistics, and
publication of activity report accrual-based accounting, internal control system.
Law No.5018 grants the Undersecretary of State Planning Organization (later trans-
formed into Ministry of Development) the mandate to determine the principles and
procedures on how strategic plans are linked with plans for development as well as
determining the timetable for the strategic planning process (Demirkaya,
2015
:18
–19;
Akyel et al.,
2012
:66). In this context, the
“Regulation on Procedures and Principles
Regarding Strategic Planning in Public Administrations
” was prepared. In addition, the
Undersecretary of State Planning Organization prepared the Strategic Planning Guide
for Public Administrators to guide public administrators in the strategic planning
process. Similarly,
“Strategy Development Units” was established to organize the
strategic management and planning activities of public institutions (Gürer,
2006
:
101
–102).
Another key reform came with the introduction of Law on Court of Auditors, No.
6085 which has redefined monitoring strategic plans in Turkey. It outlines the scope
and jurisdiction of the Turkey
’s Court of Accounts (TCA) and includes organizational
performance to the activities of reporting to the Turkey Grand National Assembly
(TGNA)(Önder & Meydanl
ı, 2019). Contextually, Article 36 of Law No. 6085 states
that the audit of the TCA consists of
“regularity and performance audit.” The law
increased the scope auditing of the public organization by the Turkey
’s Court of
Accounts through auditing strategic plans and reporting them to TGNA (Unay &
Ünay,
2006
).
Strategic Management Process and the Challenges in Turkey
Public management reform processes in Turkey have been under the supervision and
steering role of the Ministry of Development. The government has acknowledged the
significance of strategic management in the public sector and has thus made efforts to
transition from classical planning designs to more comprehensive and strategic plan-
ning methods. This seriousness is seen within the efforts of adopting enabling legisla-
tion and regulations. Despite the optimism, the process started to face challenges from
the beginning. For example, the first strategic plan lacked sufficient framework and
remained ambiguous about how it would be implemented. Over the years, there have
been sufficient legal and policy frameworks outlining the duties, responsibilities, and
methods of determining how public intuitions would develop effective missions,
objectives, and goals. However, when it comes to implementation, the personnel
working at the bottom seem to neglect the stipulated vision and missions marking the
beginning of serious challenges facing the process.
The design process allows each organization to formulate and implement their own
strategic plans. Despite the ministry and existing laws providing a guideline, there
seems to be a loss of convergence especially in meeting public needs. This reveals the
necessity to consider having the organizations comply with aligning their plans with
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

specific national goals starting from the preparation stage of the plans. In this context,
the lack of needs analysis correctly leads to inaccurate determination of strategies. Also,
the fact that the top executives do not provide sufficient support to the strategic plan
construction phase undermines its strategic character from the start (Oberfield,
2012
:407
–9). The budget linkages should be established during the preparation phase
by including representatives of financial authorities in the baseboards established by the
senior management.
The law requires not only adequate participation in the preparation of plans but also
commitment in formulating and applying these plans. However, the reality is that
preparation of strategic plans in most of the public organizations is characterized by
(Önder & Ayd
ın,
2016
);
& Complains about the low level of participation and lack of excitement in preparing
plans
& Lack of coordination from the preparation to the implementation stage.
& Low quality the strategic plans which can be attributed to the participation of low
level of stakeholders.
& Lack of commitment as strategic plans are viewed as mere formalities
& Most public entities skip or neglect important stages in the preparation of strategic
plans such as meetings, internal and external stakeholder analysis or surveys
The above challenges are observed at the very initial stages of preparing the plans in
several public organizations in Turkey (Luca,
2016
). Nartisa et al. (
2012
) in highlight-
ing the importance of proper formulation of plans urge public administrators to
implement citizen-oriented approaches by using the best examples from the entrepre-
neurial world. Ensuring the use of survey reports, meetings, review of internal and
external opinions can facilitate participation in the process of preparing strategic plans
(Pearce et al.,
2000
).
In terms of implementation, all public organizations are required to send their
strategic plans to the Ministry of Finance and the State Planning Office, now the
Presidency Strategy and Budget Department. This becomes the basis and guide for
monitoring performance and budget preparations. Institutions under the central gov-
ernment upon preparing their strategic plans need to get approval from various entities
which include finance and development ministries and other affiliated organizations.
Copies of the plan are also sent to the Grand National Assembly and the Court of
Accounts. Local government authorities are required to send their strategic plans to the
Ministry of Interior and Ministry of Development after they have been adopted by the
local assemblies. They are also required to disseminate these plans to the public and
publish them on their websites (Altan et al.,
2013
: 113).
Budgeting and Strategic Management Process
Rigid budget requirements may prevent the use of initiatives in strategic plans on the
one hand and on the other budget flexibility will enable the financing of dynamic and
new issues that are not foreseen in the plans. Budget flexibility affects the success of
applications reflecting the medium-term approach, such as plan and program (Erkan,
2008
). In strategic plans, excessive emphasis on budgeting makes processes very
Ayd
ın G. et al.

---

formal, reduces creativity, and discourages enthusiasm for development (Nartisa et al.,
2012
). Public institutions are differentiated from each other by their organizational and
financial structures. The flexibility of strategic planning should be considered (Erkan,
2008
).
Adopting strategic plans under the public sector reforms in Turkey is based on the
objective of seeking to use public resources effectively. However, Turkey
’s Public
Administration structure has not provided a sufficient link between the budget and the
strategic management processes (Önder & Aydin
2016
). In a way, budgeting takes
precedence then artificially linked to strategic plans. Also, since the previous year
’s
budget only determines the budget for the following year, if no proper action is taken,
long term plans may not fully benefit. In addition, the lack of correlation between
performance and budget, previous budgets continue to be taken as a basis in budget
decisions. Therefore, an important link needs to be developed to operationalize the
relationship between strategic plans and the budget in the short, medium and long term
(Önder &Nyadera,
2019
).
Aligning the budget and strategic plans is an indispensable success factor of strategic
planning. The budgeting process is an abstract reduction of those expressed by the plan.
However, if there is little interest within the plan-budget commission regarding the use
or importance of strategic plans, then the whole process may be defeated. In Turkey, the
problem of technical insufficiency among representatives of some of the boards means
that there is little criticism of strategic plans at the local authority and institutional level.
It is only the Court of Accounts performance that provides comprehensive reports
which given the size of institutions that need to be monitors becomes a challenge too
(Önder & Meydanl
ı,
2019
). Similarly, one weakness of the Court of Account perfor-
mance is that they are based on the submitted strategic plans, yet the plans are
themselves may not be of good quality. On the other hand, budgeting regulations,
procedures, and approvals may take a longer time and negatively affect the success of
the implementation of strategic plans.
Implementation of Strategic Plans and Challenges
Having examined the process and challenges affecting the formulation of strategic
plans, it is important to assess the implementation process and its challenges. In
Turkey
’s public administration system, the implementation process of the strategic
plans is usually shaped by the head of the strategy unit and depends on his/her
efforts. The challenges with the budgeting system also mean that strategic plan-
ning does not find much space in practice within the public sector except for
partial financial compliance since they are linked to the budget to plan. It can be
said that strategic plans are not also taken as the main reference source when it
comes to the implementation of development programs. This can be attributed to
factors such as;
Politicization The role of politics in administration processes is essentially ignored. The
politics/administration dichotomy goes back to the early reform movements. The
dichotomy referred primarily to the belief that
“politics” in terms of partisanship should
be kept out of the administration of government programs. It became clear today that it
would be very difficult to remove politics from administrative activity. Reformers
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

appear to assume that legislative, judicial power and role of politics in public admin-
istration is negligible (Önder,
2010b
).
One of the main factors affecting the implementation of strategic management plans
in Turkey is the power struggle at different levels of the public administration, the
politicized definitions of performance and the fact that public managers have less
autonomy and control. Strategic plans are made for five years, but most of the time,
the preparatory manager may not be in the position during implementation, or the new
manager was not there during the preparation. This is attributed to high management
turnover especially in positions where top administrators are appointed by political
actors. Of course, changing managers is important for dynamism, but being circulated
for less than a year triggers instability and reduces employee motivation. Equally,
frequent changes of top managers by political influences weaken the stability of
implementation of plans as have been seen in most Turkey
’s public organizations.
The Ambiguity of Objectives The lack of clear goals and objectives, and the promotion
of these goals and objectives, in general, is a big challenge. The use of abstract terms
such as
“will be increased, improved, etc,” and other vocabularies that do not provide
clear and measurable values raises doubts on whether these objectives will be realized
(Ayd
ın,
2019
). The set of targets and objectives must be achievable, measurable, and
realistic. The right objectives/goals need to be measured with the right indicators. The
fact that each department/unit wants to establish its own goals prevents the objectives
from being inclusive. Failure to monitor the work process in line with the objectives
and targets during the year and not to be reviewed at the end of the year inevitably
result in failure. Some public institutions have opted to set very low and sometimes
unrealistic/ambiguous goals and performance indicators to avoid auditing and account-
ability concerns.
Measurability of Services Public services should be expressed with measurable outputs
and results as much as possible (Erkan,
2008
). Personnel with inadequate knowledge or
application of inappropriate measurement techniques continue to hinder the evaluation
of individual and institutional performance in Turkey
’s public sector. Most institutions,
especially within the local government structures, are adopting very low-quality per-
formance indicators. In response, the government through the Ministry of Development
has commissioned a study on the new guidelines on performance indicators which will
be useful in the long run.
Coordination Lack of effective internal and inter-institutional coordination mechanism
is another major problem in Turkey
’s public sector strategic plan implementation.
Andrews and Beynon,
2016
: 238
–42) opine that this is a problem faced in many
countries and acknowledge that the concept of organizational competence in strategic
management literature is increasingly used as a tool for studying and understanding
coordination. The fact that coordination in all strategic plans is considered as a goal or
target indicates the importance of the issue and shows that there is a lack of
coordination.
Human Resource Competence Human resources and social capital are among the most
important indispensable items of strategic management (Andrews and Beynon,
2016
).
Ayd
ın G. et al.

---

Grant (
1996
), Henttonen et al. (
2016
) and Spender & Grant (
1996
) point out that within
the organization, it is the people who possess the knowledge and thus implying that the
quality of human resources will be reflected in the output of the organization. Lack of
awareness of the strategic plan or attitudes of employees who may view planning as an
unnecessary burden rather than a significant task weakens the construction and imple-
mentation of strategic plans. For many years, public institutions in Turkey have faced
the problem of weak human resource, however, the government has embarked on
serious measures in recruitment and promotion reforms (Önder and Brower,
2013
). In
addition, public personnel is being subjected to training and development activities
about strategic management and planning. This will contribute to the establishment of a
certain capacity in public organizations (Erkan,
2008
).
Monitoring and Evaluation in Turkey
’s Public Sector In Turkey, a follow-up report is
supposed to be written every six months, however, lack of concrete and detailed
evaluation of the results as well as lack of action being taken on those responsible
for incompetence or misapplication of plans makes monitoring meaningless. For
effective functioning, a monitoring and evaluation system requires more concrete
sub-systems and structures. Therefore, it may be useful to establish the internal control
system as a model in some pilot public institutions at the same time activate the internal
audit units in these processes.
Conclusion and Policy Recommendations
This paper sought to examine the reform process in Turkey
’s public sector and
specifically assess the status, opportunities, and challenges that have come with the
adoption of a strategic management approach. It has established that the government is
continuously searching for an ideal administrative system that can deliver services in an
efficient, cost-effective, accountable, and responsive manner. Relevant legal structures
have been put in place to facilitate this process. The study identifies that administrative
institutions in Turkey adopted a command-and-control bureaucratic model that has not
changed significantly in their design and operation during the twentieth century (Önder
and Brower,
2013
). This has led to a call on the government to change its public
planning and management philosophy and act in a more entrepreneurial, strategic and
proactive manner. The aim of introducing reforms in the public sector has been to help
the government combine principles of market and public service in delivering public
goods.
Turkey is experiencing mixed results in the adoption of strategic management
approaches. The impact of these reforms continues to vary across central and local
governments and their related agencies. It is observed that the majority of public
institutions in Turkey have been adopting strategic plans merely as a legal
necessity. The legislation introduced for strategic planning has brought about
some positive changes and improved planning efforts. However, due based on
the initial objectives of introducing these reforms, this paper concludes that
significant success has not been achieved. This is attributed to several factors
ranging from limited institutional support for planning, low level of participation
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

and enthusiasm, lack of proper coordination, the mismatch between national goals
and institutional goals. The study also identifies a huge problem in linking budget
to strategic plans as well as several problems with implementation. The result has
been poor quality plans, disinterest in complying with international standards and
failure to reach set goals.
Political leaders and public administrators should be more strategic in their man-
agement practices. They cannot simply copy normative strategic management plans
directly from the book or from other countries as it has been the trend; they need to
consider their countries
’ unique social, economic, cultural and institutional contexts.
This study hopefully contributes to the theory and practice of public strategic manage-
ment and the questions raised in this article encourage critical thinking and further
research explaining regional application differences in strategic management. Some
suggestions and policy recommendations to overcome the challenges being experi-
enced strategic management and plans can be listed as follows;
& Researchers and policymakers should consider national cultures and local contexts
in designing and applying strategic management.
& Strategic management and planning are an understanding of vision and missions
and the art of blending and thinking of them in long-term. This is not a law-making
or day-saving adventure, but a management style and philosophy that must be
embraced with all excitement and passion from the top to the bottom.
& A strategic plan and performance program monitoring system should be established
in order to monitor the strategic plan and performance with a central database. It
should be supported by the necessary legal arrangements to reduce inefficiency and
illegality. Information and communication aspects of management should not be
neglected and the necessary technologies should be adapted on time.
& Strategic plans, performance programs, and budget relations should be established
and harmonized. It should be designed as part of both public expenditure and the
public accounting system. The quality of measurement and performance indicators
should be improved and well regulated.
& Top managers should not only understand the importance of the strategic plan and
adopt it but also provide necessary motivation and emphasize its importance to low
ranking employees. Top managers should not change frequently especially if the
changes are politically motivated.
& Stakeholder and public engagement should be ensured as much as possible and
detailed work should be done during the construction phase.
& Qualified human resources are must for better quality strategic management.
Human resources should be developed by establishing individual performance
grading systems gradually. Employees should be rewarded by the manager accord-
ing to their performance during the year. Employees should be trained and moti-
vated by considering cultural factors rather than changing regulations. The under-
standing of ethics and awareness of being beneficial to the organization should be
improved.
& Public organizations should have effective communication and teamwork internal-
ly. An understanding of cooperation rather than competition among the institutions
should be developed externally.
& Monitoring and evaluation system should be established and operated effectively.
Ayd
ın G. et al.

---

Compliance with Ethical Standards
Conflict of Interest
None.
Informed Consent
None.
Ethical Approval
None.
References
Akyel, N., Korkusuz Polat, T., & Arslankay, S. (2012). Strategic planning in institutions of higher education:
A case study of Sakarya University. Procedia-Social and Behavioral Sciences, 58, 66
–72.
Al Ahbabi, S. A., Singh, S. K., Balasubramanian, S., & Gaur, S. S. (2019). Employee perception of impact of
knowledge management processes on public sector performance. Journal of Knowledge Management,
23(2), 351
–373.
Altan, Y., Kerman, U., Aktel, M., & Öztop, S. (2013). Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama: Büyük
şehir
Belediyeleri Örne
ği. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 18(3),
111
–130.
Andrews, R., & van de Walle, S. (2012). NPM and citizens
’ perceptions of local service efficiency,
responsiveness, equity and effectiveness. COCOPS Working Paper 7. Available from:
http://www.
cocops.eu/wpcontent/uploads/2012/08/COCOPS_workingpaper_No7-.pdf
. Accessed 15 September
2019.
Andrews, R., & Beynon, M. J. (2016). Managerial networking and stakeholder support in public service
organizations. Public Organization Review, 17(2), 237
–254.
Ansoff, H. I. (1965). Corporate strategy: Business policy for growth and expansion. McGraw-Hill Book.
Ayd
ın, G. (2018). Applicability of balanced scorecard in public sector: The case of ombudsman institution.
Unpublish Master Thesis: Ankara Y
ıldırım Beyazıt University.
Aydin, G. (2019). The applicability of balanced scorecard in public sector: The case of ombudsman institution.
Siyaset, Ekonomi ve Yönetim Ara
ştırmaları Dergisi, 7(2).
Barzelay, M., & Jacobsen, A. S. (2009). Theorizing implementation of public management policy reforms: A
case study of strategic planning and programming in the European Commission. Governance, 22(2), 319
–
334.
Berry, F (2001). Using strategic planning to manage strategically in public sector, in Liou, K (2001) Handbook
of Public Management Practice and Reform; Marcel Dekker, New York.
Berry, F. S. (1994). Innovation in public management: The adoption of strategic planning. Public
Administration Review, 322
–330.
Boyne, G. A., & Walker, R. M. (2010). Strategic management and public service performance: The way
ahead. Public Administration Review, 70, s185
–s192.
Bozeman, B and Straussman, D (1990) Public management strategies: Guidelines for managerial effective-
ness. Jossey-Bass, San Francisco.
Bryson, J. M., & Roering, W. D. (1987). Applying private-sector strategic planning in the public sector.
Journal of the American Planning Association, 53(1), 9
–22.
Çetin, Z. Ö. (2015). The reflections of new public management on local government laws in Turkey.
Mediterranean Journal of Social Sciences, 6(4), 36.
Çevik, H. H. (2007). Türkiye'de kamu yönetimi sorunlar
ı. Seçkin Yayıncılık.
Chandler, A. D. (1962). Strategy and structure. Cambridge: MIT Press.
Çoban, H. (1997). Bilgi toplumuna planl
ı geçiş: bilgi toplumuna geçmek için stratejik planlama ve yönetim
bilgi sistemi uygulanmas
ı. İnkılap Kitabevi.
Covin, J. G., & Slevin, D. P. (1989). Strategic management of small firms in hostile and benign environments.
Strategic Management Journal, 10(1), 75
–87.
Demirkaya, Y. (2015). Strategic planning in the Turkish public sector. Transylvanian Review of Administrative
Sciences, 11(SI), 15-29.
Demirkaya, Y. (2016). Performance management experiences of municipalities in Turkey. New Public
Management in Turkey: Local Government Reform, 207.
Dinçer, Ö. (1998). Stratejik yönetim ve i
şletme politikası (5. Baskı). İstanbul: Beta Basım Yayım Dağıtım.
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

Du, R., Shizhong, A., & Yuqing, R. (2007). Relationship between knowledge sharing and performance: A
survey in Xi
’an, China. Expert Systems with Applications, 32, 38–46.
Eadie, D. C. (1983). Putting a powerful tool to practical use: The application of strategic planning in the public
sector. Public Administration Review, 43(5), 447
–452.
Ekiz, C., & Somel, A. (2005). Türkiye
’de Planlama ve Planlama Anlayışının Değişimi. Ankara Üniversitesi
Siyasal Bilgiler Fakültesi GETA Tart
ışma Metinleri, 81, 1–36.
Elbanna, S., Andrews, R., & Pollanen, R. (2016). Strategic planning and implementation success in public
service organizations: Evidence from Canada. Public Management Review, 18(7), 1017
–1042.
Eren, E. (2005). Stratejik yönetim ve i
şletme politikaları, 7. Baskı, İstanbul: Beta Yayınları.
Erkan, V. (2008). Kamu kurulu
şlarında stratejik planlama. Türkiye uygulaması ve kuruluşlarda başarıyı
etkileyen faktörler. Ankara: DPT Yay
ınları.
Farazmand, A. (1999). Globalization and public administration. Public Administration Review, 509
–522.
Ferlie, E., & Ongaro, E. (2015). Strategic Management in Public Services Organizations: Concepts. Schools
and Contemporary Issues: Routledge.
Furrer, O., Thomas, H., & Goussevskaia, A. (2008). The structure and evolution of the strategic management
field: A content analysis of 26 years of strategic management research. International Journal of
Management Reviews, 10(1), 1
–23.
George, B., & Desmidt, S. (2018). Strategic-decision quality in public organizations: An information
processing perspective. Administration & Society, 50(1), 131
–156.
George, B., Desmidt, S., & De Moyer, J. (2016). Strategic decision quality in Flemish municipalities. Public
Money & Management, 36(5), 317
–324.
George, B., Desmidt, S., Nielsen, P. A., & Baekgaard, M. (2017). Rational planning and politicians
’
preferences for spending and reform: Replication and extension of a survey experiment. Public
Management Review, 19(9), 1251
–1271.
Grant, R. (1996). Toward a knowledge-based theory of the firm. Strategic Management Journal, 17(1), 109
–
122.
Gürer, H. (2006). Stratejik Planlamanin Temelleri Ve Türk Kamu Yönetiminde Uygulanmasina Yönelik
Öneriler. 125 Yüksek Denetim Dünyasindan Haberler, 91.
Hansen, J. R. (2011). Application of strategic management tools after an NPM-inspired reform: Strategy as
practice in Danish schools. Administration & Society, 43(7), 770
–806.
Hansen, J., & Ferlie, E. (2014). Applying strategic management theories in public sector organizations:
Developing a typology. Public Management Review, 18(1), 1
–19.
Henttonen, K., Kianto, A., & Ritala, P. (2016). Knowledge sharing and individual work performance: An
empirical study of a public sector organisation. Journal of Knowledge Management, 20(4), 749
–768.
Hintea, C., & Mora, C. (2000). Strategic management in public administration. Cluj-Napoca: Publishing
House Gewalt.
Höglund, L. (2015). Strategic entrepreneurship: Organizing entrepreneurship in established organizations.
Lund: Studentlitteratur.
Hoskisson, R. E., Wan, W. P., Yiu, D., & Hitt, M. A. (1999). Theory and research in strategic management:
Swings of a pendulum. Journal of Management, 25(3), 417
–456.
Hsu, M., Ju, T., Yen, C., & Chang, M. (2007). Knowledge sharing behavior in virtual communities: The
relationship between trust, self-efficacy, and outcome expectations, international. Journal of Human-
Computer Studies, 65(2), 153
–169.
Hughes, O. (2003). Public management and public administration; an introduction. London: Macmillan.
Johnsen, Å. (2016). Strategic planning and management in local government in Norway: Status after three
decades. Scandinavian Political Studies, 39(4), 333
–365.
Kahveci, T. C., Uygun, Ö., Tekez, E. K., Sevinçli, A., K
ılıçarslan, A. G., & Dülger, E. (2012). Evaluation of
public strategic planning models for Turkish universities. Procedia-Social and Behavioral Sciences, 58,
138
–148.
Kaplan, R. S., & and Norton D. P., (1996). Using the Balanced Scorecard as a strategic management system.
Harvard Business Review (January
–February): 75–85.
Kearney, R. (2018). Public sector performance: Management, motivation, and measurement. London
Routledge.
Lane, J. E. (2008). Strategic management for public services delivery. International Journal of Leadership in
Public Services, 4(3), 15
–23.
Lane, J. E., & Wallis, J. (2009). Strategic management and public leadership. Public Management Review,
11(1), 101
–120.
Leblebici, D. N., & Erkul, E. (2008). Planli Kalkinma Deneyiminden Stratejik Planlamaya Geçi
ş: Türkiye
Örne
ği. Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 26(1).
Ayd
ın G. et al.

---

Lee, H., & Choi, B. (2003). Knowledge management enablers, processes, and organizational performance: An
integrative view and empirical examination. Journal of Management Information Systems, 20(1), 179
–228.
Luca, D. (2016). Do bureaucracies enhance or constrain policy effectiveness? Evidence from Turkey's central
Management of Public Investment. Evidence from Turkey's Central Management of Public Investment
(April 26, 2016). LEQS Paper, (109).
Mabogunje, A. (2015). The development process: A spatial perspective. Routledge.
Marin, S. C. (2016). Strategic Management in Public Administration. Risk in Contemporary Economy, 187
–191.
Mintzberg, H. (1994). The fall and rise of strategic planning. Harvard Business Review, 72(1), 107
–114.
Modell, S., Jacobs, K., & Wiesel, F. (2007). A process (re)turn? Path dependencies, institutions and
performance management in Swedish central government. Management Accounting Research, 18(4),
453
–475.
Morden, T. (2007). Principles of strategic management (Third ed.). Ashgate Publishing Limited: England.
Nartisa, I., Putans, R., & Muravska, T. (2012). Strategic planning and Management in Public and Private
Sector Organizations in Europe: Comparative analysis and opportunities for improvement. European
integration studies, (6).
Oberfield, Z. W. (2012). Public management in time: A longitudinal examination of the full range of
leadership theory. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(2), 407
–429.
Önder, M., & Ayd
ın, G. (2016). Türk Kamu Yönetiminde Stratejik Yönetim: Kronik Uygulama Sorunsalı ve
Yeni Perspektifler. The Journal of International Management Research, 2(3).
Önder, M. & Meydanl
ı, M. A. (2019). “TBMM’nin Denetim Aracı Olarak Sayıştayın Rolü: 6085 Sayılı
Say
ıştay Kanunu Sonrası Değişiklikler ve Etkisi” Amme İdaresi Dergisi.
Önder, M., & Nyadera, I. (2019). The role of non -economic drivers in development planning: The case of
South Korea and Turkey. International Journal of Public Administration, 42(9), 39
–79.
https://doi.
org/10.1080/01900692.2019.1628057
.
Önder, M., & Brower, R. S. (2013). Public administration theory, research, and teaching: How does Turkish
public administration differ? Journal of Public Affairs and Education, 19(1), 117
–139.
Önder, M. (2010a).
“An application of strategic management to the public sector: What accounts for adoption
of reinventing government strategies across the states of the United States
”. 6th international strategic
management conference, St Petersburg, Russia.
Önder, M. (2010b).
“What accounts for military interventions in politics: A cross National Comparison”, E-
Akademi, Hukuk, Ekonomi ve Siyasal Bilimler Dergisi, A
ğustos 2010- S:102.
Özgür, H. (2004) Kamu Örgütlerinde Stratejik Yönetim, (Editörler: Acar, M., & Özgür, H.) Ça
ğdaş Kamu
Yönetimi II, 207
–254, Ankara: Nobel Yayınları.
Pearce, J. A., Robinson, R. B., & Subramanian, R. (2000). Strategic management: Formulation, implemen-
tation, and control. Columbus: Irwin/McGraw-Hill.
Plant, T. (2009). Holistic strategic planning in the public sector. Performance Improvement, 48(2), 38
–43.
Poister, T. H. (2010). The future of strategic planning in the public sector: Linking strategic management and
performance. Public Administration Review, 70, s246
–s254.
Sezen, S. (2011). International versus domestic explanations of administrative reforms: The case of Turkey.
International Review of Administrative Sciences, 77(2), 322
–346.
Sözen, S. (2012). Recent administrative reforms in Turkey: A preliminary assessment. International Journal of
Business and Social Science, 3(9).
Spender, J. C., & Grant, R. (1996). Knowledge of the firm: Overview. Strategic Management Journal, 17(2),
5
–9.
Teece, D. J., Pisano, G., & Shuen, A. (1997). Dynamic capabilities and strategic management. Strategic
Management Journal, 18(7), 509
–533.
Unay, S., & Ünay, S. (2006). Neoliberal globalization and institutional reform: The political economy of
development and planning in Turkey. Nova Publishers.
Üstüner, Y., & Yavuz, N. (2018). Turkey
’s public administration today: An overview and appraisal.
International Journal of Public Administration, 41(10), 820
–831.
Walker, R. M., Andrews, R., Boyne, G. A., Meier, K. J., & O
’Toole Jr., L. J. (2010). Wakeup call: Strategic
management, network alarms, and performance. Public Administration Review, 70(5), 731
–741.
Weiss, J. (2016). Trust as a key for strategic management? The relevance of council- administration relations
for NPM-related reforms in German local governments. Public Management Review, 19(10), 1
–16.
Wright, P. M., & McMahan, G. C. (1992). Theoretical perspectives for strategic human resource management.
Journal of Management, 18(2), 295
–320.
Publisher’s Note Springer Nature remains neutral with regard to jurisdictional claims in published maps and
institutional affiliations.
Strategic Management in Turkey
’s Public Sector: Reforms and...

---

Güldenur Aydın has master degree from Ankara Yıldırım Beyazıt Universityand she is a Phd candidate at
Pamukklae University in Turkey. She works on performance management, balanced score cards and strategic
management.
Israel Nyaburi Nyadera Is a PhD Candidate at the department of Political Science and Public Administration,
Ankara Yildirim Beyazit University
Murat Önder Is a Professor at the department of Political Science and Public Administration, Ankara
Yildirim Beyazit University
Ayd
ın G. et al.
View publication stats

---

Document Outline

• Strategic Management in Turkey’s Public Sector: Reforms and Application Issues
  • Abstract
  • Introduction
  • Strategic Management: Conceptual Framework
  • Strategic Management Reforms in Turkey: The Regulations
  • Strategic Management Process and the Challenges in Turkey
    • Budgeting and Strategic Management Process
    • Implementation of Strategic Plans and Challenges
  • Conclusion and Policy Recommendations
  • References