The State and Its People Richard Ekins

participants not passive spectators.
46
Barber’s analysis of legislatures and political
parties captures much of this,
47
but should go further to see how the people acts
jointly by way of its institutions and the conditions under which this is healthy
and stable.
IV
Barber does consider the social foundations of democratic self-government fur-
ther in his penultimate chapter on subsidiarity. However, to my mind the prin-
ciple of subsidiarity he outlines compounds the problem of forming or
maintaining a people capable of joint action. Barber understands subsidiarity to
be a principle about how to allocate power within states, as well as how to design
states and to justify empowering institutions above the state. He frames the prin-
ciple as an answer to the boundary problem, which cannot itself be resolved on
democratic grounds, because the question is “who should be included within the
democratic unit.”
48
Rejecting liberal nationalism as an organizing principle, Barber argues that
subsidiarity is “a development of one of the oldest and most basic maxims of
democratic government: that what touches all should be approved by all.”
49
Moving swiftly from the summoning of the model Parliament of 1295 to the
complexity of the modern world, Barber argues that subsidiarity is an “all-
affected interests” principle,
50
which may generate thousands of possible demo-
cratic units. The number is rapidly winnowed down by the side-constraint that
each unit must enable a vibrant democracy, which involves close connection be-
tween legislature and citizenry.
51
This side-constraint rests in turn largely on so-
cial solidarity. Barber notes that where a group enjoys solidarity and shares a
significant range of decisions, the democratic unit’s boundaries may track the
group.
52
When there is no shared social solidarity, democracy is difficult, but
even in its absence, he argues, “the basic structures of democratic government
46
Richard Ekins, “Intentions and Reflections: The Nature of Legislative Intent Revisited,”
American Journal of Jurisprudence 64 (2019): 155-157.
47
See in particular his excellent “argument from integration”: Barber, Principles of
Constitutionalism, 164-165.
48
Ibid., 187.
49
Ibid., 191.
50
Cf. Alexander Somek and Michael A. Wilkinson, “Unpopular Sovereignty?,” Modern Law
Review 83 (2020): 967-969.
51
Barber, Principles of Constitutionalism, 195.
52
Ibid., 196.
59
The State and Its People
Downloaded from https://academic.oup.com/ajj/article/66/1/49/6323585 by guest on 21 May 2023

---

still need to be created”, partly because the creation of a democratic unit may
summon that solidarity.
53
I say that Barber should recognize social solidarity as a principle of constitu-
tionalism. His theory otherwise risks overlooking, and in the end undermining,
the willingness of members of a group to act jointly and the conditions that
make it reasonable for them to do so. Perhaps because his account of subsidiarity
is intended to range from the internal ordering of a state to the creation of new
states or even new authorities above the state, Barber proceeds as if it were for an
authority freely to decide where boundaries should be drawn: an active people is
missing in action here. In discussing the boundary problem, and in deploying
his principle of subsidiarity, Barber downplays the willingness, or not, of a peo-
ple to act jointly, to form and support a government and to be a state. On his
approach, it would seem institutions should consider whose interests are affected
by their decisions and should expand or contract the democratic unit according-
ly, which might include extending the franchise (or citizenship) to some non-
citizens or conferring some responsibilities for governing on institutions beyond
the state. But changes in who forms and controls the state and in what the state
(directly) controls should be made first and foremost for the common good of
the people and by institutions acting for the people. If rulers were to adopt
Barber’s approach, the people would be exposed to alienation from their govern-
ment and domination by others.
When a group shares a history of acting together, when it is committed to act-
ing together in the future, then it would seem well-placed to be a people. Barber
would seem to agree, insofar as his discussion of solidarity recognizes the import-
ance of shared history, mutual trust, and fellow feeling.
54
But all this is at the
mercy of an “all-affected interests” test, rather than making central, as it should,
the mutual recognition of common good and the joint intention to secure it.
Barber’s plausible reflections on solidarity undercut his later skepticism about the
importance of nationality.
55
The idea that nationals share much with one an-
other that non-nationals do not is not mysterious; members of a state (also)
share much that non-members do not. Barber sees in national sentiment the hu-
miliation (or worse) of non-nationals, who will be second-class citizens. While
clearly priority for nation can ground many evils, this risk should not obscure
the importance of national sentiment, which is both a ground for the joint in-
tention of a people and its fruit. When a people rules itself by way of its institu-
tions, recognizing other state members as compatriots (nationals), then to that
extent it forms a nation, sharing a political history and a future.
The importance of nationality is made clear in an example Barber deploys to
establish its irrelevance. The example is “the British Labour Party” opposing de-
volution because it feared that the rich, in England, would shirk their responsi-
bility to the poor, in Wales. National principle, Barber contends, might entail
that English nationals owe more to one another than they do to the Welsh,
53
Ibid., 197.
54
Ibid., 195-197.
55
Ibid., 214-217.
60
Richard Ekins
Downloaded from https://academic.oup.com/ajj/article/66/1/49/6323585 by guest on 21 May 2023

---

whereas, he says, subsidiarity “does not commit itself to the view that the boun-
daries of democratic units reflect, or should reflect, our pre-existing obligations
to each other.”
56
The problem with the example, to my mind, is that English
and Welsh are compatriots because they are all British, which the British Labour