Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Последний период советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.). По этим Законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.
Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года "О реформе местного самоуправления в РФ", который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX века, сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.

2.3. Муниципальная реформа в современной России

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

1) период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;
2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;
3) с лета 2000 года проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 8.

Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны - перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.

В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон "О выборах народных депутатов СССР". Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.
После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях, в апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Данный Закон ввел понятие "местное самоуправление" в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления. Однако признание местного самоуправления все еще несло на себе "родимые пятна" тоталитарного государства, во многом формально определявшего принципы местного самоуправления.
Тем не менее данный Закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.
6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный Закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, подробно детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти, ввел понятие "муниципальная собственность", закрепил полномочия органов территориального общественного самоуправления.
Несмотря на то что в ряде статей Закона местное самоуправление рассматривалось как нечто отделенное от органов государственной власти и управления, в то же время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государственной системы или заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих - без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).
Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б.Н. Ельциным в октябре 1993 года, эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как "муниципальную революцию".
Указом Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 года было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.
Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности.
Президент РФ Б.Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 года указал на значение укрепления и развития местного самоуправления: "Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью".
На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон 1995 г., установив общие принципы организации местного самоуправления в РФ, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, территориальные, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем были разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления.
Согласно Закону 1995 г. структура органов местного самоуправления определялась населением муниципального образования самостоятельно. Закон также наделил органы и должностные лица местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом 1995 г. предусматривались такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и другие.
Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон 1995 г. определял исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Законом 1995 г., с одной стороны, гарантировались организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления, с другой стороны, предусматривалась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами, а также контрольно-надзорные функции за их деятельностью.
Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Например, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность местных органов власти органов от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложность механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 32.

11 июня 1997 года был принят Указ Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации", в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997 - 1998 годы называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
В этой связи 25 сентября 1997 года был принят Федеральный закон N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятый в 1997 году, который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.
В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 года, зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.
7 июля 2000 года Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный Закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.