Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

С.Ю. НАУМОВ, А.А. ПОДСУМКОВА

Рекомендовано Методическим советом

Учебно-методического центра по профессиональному
образованию Департамента образования города Москвы
в качестве учебного пособия для студентов
образовательных учреждений
среднего профессионального образования

Наумов Сергей Юрьевич - доктор исторических наук, профессор, ректор ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина".

Подсумкова Анна Александровна - кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина".

Рецензенты:

Братановский С.Н., доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и государственного строительства ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина".

Ялынычев И.Н., кандидат исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и методики преподавания гуманитарных наук Саратовского института повышения квалификации работников образования.
Киселев Н.В., доктор педагогических наук, профессор, заместитель директора Учебно-методического центра по профессиональному образованию Департамента образования города Москвы по научно-методической работе.

Введение

Сегодня очевидна потребность внедрения новых эффективных механизмов, форм и систем управления на местах и самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного и зарубежного опыта организации местной власти.
Новая модель организации местных органов власти принципиально отличается от своей предшественницы - советской модели местного самоуправления. В советском обществе существовала единая система представительных органов власти - Советы народных депутатов, построенные на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти, их верховенства и полновластия (которые носили сугубо формальный характер) в системе государственных органов, демократического централизма. В настоящее время органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, они самостоятельны как в организационном, так и в финансово-экономическом отношении.
В настоящее время в России строится новая система муниципальной власти, реализуется Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Базовой идеей Закона 2003 г. является изменение территориальной структуры местного самоуправления: создание двухуровневой модели, выделение пяти типов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и определение принципов установления их границ.
Особенностью указанного Закона является и то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.
Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Закон 2003 г. запрещает совмещение главой муниципального образования функций главы администрации и председателя представительного органа. Он передает представительному органу большие полномочия, в том числе право определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности. Впервые введена контрактная система для главы местной администрации.
Закон 2003 г. значительно расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражения в действующем федеральном законодательстве, например: голосование по отзыву депутата, сход граждан, публичные слушания, конференция граждан, опрос и т.п.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более детально прописаны вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Впервые закрепляется возможность проведения банкротства муниципального образования. Также вводится запрет на так называемые "нефинансируемые мандаты", т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется "режим отрицательных трансфертов".
Федеральный закон 2003 г. также упорядочивает систему ассоциаций муниципальных образований, предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединится в Единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Новая модель местного самоуправления при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местной власти и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс. Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Основные теории муниципального управления

и самоуправления

Традиционно под термином "муниципальное управление" понимают (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения <1>. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского "municipes" - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального <2>.

--------------------------------
<1> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 230.
<2> Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 25.

На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления. Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Считается, что впервые идеи организации общинного управления были выражены французским политическим деятелем Турэ в 1790 году. Именно он сформулировал такие основные понятия, как:
1) понятие об общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению изначально;
2) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 232.

Впоследствии эти идеи нашли отражение в Конституции Бельгии и получили развитие в различных теориях муниципального управления и самоуправления.

Наиболее полные определения местного самоуправления стали появляться в середине XIX века одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна. А. де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы, в своей книге "Демократия в Америке" писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появиться на поверхности" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 234.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

Ее представители (А. Гербер, Д. Аренс) утверждали следующие принципы организации местного самоуправления:
1) право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека;
2) община является первичной по отношению к государству;
3) государство должно уважать свободу общинного управления <1>. "Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее" <2>;
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 16.
<2> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 236.

4) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

5) органы местного самоуправления не являются государственными органами;
6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;
7) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века. Однако данная теория имела и недостатки, например, она замыкалась только на сельских и городских общинах, не рассматривая крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, регионы, провинции и т.п.).
На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А.И. Васильчиков и В.Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2008. С. 32.

В этом сходство общественной теории с теорией свободной общины. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления - самостоятельность, данная теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. "Сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы" <1>. Таким образом, предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 17.

Отдельные представители общественной теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Во многих государствах считали, что органы местного самоуправления являются своеобразной "четвертой властью", связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям <1>.

--------------------------------
<1> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 42.

Общественная теория местного самоуправления имела своих сторонников и в дореволюционной России. Например, видный русский славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.
Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А.И. Васильчиков <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 66.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, т.к., во-первых, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, и, во-вторых, из общественной теории следовало, что территория государства должна состоять из независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, общественная теория часто смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с различными частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления, сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России - Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.
По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ. Происходит не обособление местного самоуправления, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. "Государственная теория самоуправления, - по мнению Н.М. Коркунова, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления".
Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления определяется следующими принципами:
1) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;
2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;
3) самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
4) органы самоуправления являются органами и представителями самого государства" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 17 - 18.

Л. Штейн основой организации местного самоуправления считал общину, а ее назначением - "создавать основные формы и органы государства". Такого же взгляда в целом придерживался и Р. Гнейст, который считал, что "самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности". Однако данные ученые расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления, что послужило основание для формирования двух новых теорий местного самоуправления - политической (Р. Гнейст) и юридической (Л. Штейн).