Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

В XVII веке в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).
В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676 - 1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах - губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.) <1>. В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.
--------------------------------
<1> Геллер М.Я. История Российской империи: В 3 т. М.: МИК, 1997. Т. 1. С. 201.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I по идее должен был усилить тенденцию к централизации управления. Однако в это время тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Петром I были проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т.д.). Подобные "зигзаги" в отношении к институтам местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.
Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10 - 12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.
Период царствования Александра I вошел в историю как эпоха реформ центральной администрации, в частности, были ликвидированы коллегии и учреждены министерства по отраслевому принципу, созданы Комитет Министров и Государственный Совет. Данные нововведения в итоге вызвали расширение штата чиновников, рост бюрократического аппарата и ограничение местной инициативы.
Начало XIX века не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции.
В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской <1>. Необходимо отметить, что на помещичьих крестьян данный закон не оказывал никакого влияния, а в среде обществ государственных крестьян осуществлялся с нарушениями (например, нарушение принципа выборности или продление сроков волостного главы, который формально избирался на три года, а реально оставался на должности неограниченное время).
--------------------------------
<1> Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000. С. 46.