Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Природа местного самоуправления - это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между теориями и моделями местного самоуправления. Различают общественный, государственный и общественно-государственный характер природы. Следует отметить, что в отечественной истории были примеры реализации общественной теории - в земской модели местного самоуправления (был характерен общественный характер природы) и государственной теории - в советской модели муниципального управления (государственный характер природы).
В настоящее время практика показала, что теоретико-правовая природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Достаточно затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных, т.к. функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Современной муниципальной модели присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы местного самоуправления.
Например, для нее характерны следующие признаки:
1) население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования являются гражданами государства;
2) статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
4) полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.
Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную природу местного самоуправления.
Однако существуют и другие признаки, например:
1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;
2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;
3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;
4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;
5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;
6) органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.
Данные признаки характерны для общественной формы организации местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 12 - 13.

Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления - подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном - общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации:

понятие, принципы, функции

Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1990 г. Согласно данному Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти - местного самоуправления.
В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 году. Законом РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.
До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.
Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:
1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
2) это институт гражданского общества;
3) это специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;
4) это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;
5) это форма народовластия;
6) это одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I Конституции РФ - "Основы конституционного строя". Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости и государственной значимости местных интересов;
7) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
8) это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводит следующее определение: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".
Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Новый Федеральный закон определяет местного самоуправления не через "деятельность населения", а через "форму осуществления народом своей власти". Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов.
В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 года, новый Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно.
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.
Определение местного самоуправления по Федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения <1>. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел, в то время как российский Закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985. 15 окт. Ст. 3.

Обращают на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (то есть оно может и не использоваться), то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы не являются государственными.

Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие. Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что, кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заключается в том, что в нашем Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации - о системе организации такой деятельности. Представляется, что формула, использованная в российском Законе, более адекватно описывает всю широту данного понятия.
Встречаются в нормативных документах и другие определения местного самоуправления. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так и через выборные органы. Причем органы местного самоуправления не являются государственными, они выделены из системы государственных органов.
Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Эти признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер. Тем не менее муниципальная власть - отнюдь не разновидность публичной власти. Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:
1) территориальной ограниченностью;
2) более широким спектром форм непосредственной демократии;
3) более мягкой системой принуждения в местном самоуправлении;
4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;
5) подконтрольностью государству реализации передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной. Ведь возможность принимать общеобязательные решения местному самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.
Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, нельзя говорить о том, что местное самоуправление - это лишь разновидность государственной власти. Народ вправе реализовывать принадлежащую ему власть любым путем, и все эти способы являются равнозначными. Это вытекает из смысла части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).


<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Ось-89, 2007. С. 14.

Местное самоуправление функционирует на основе определенных принципов. Принципы (лат. principium - первоначало, основа) - это основополагающие начала, закономерности, отношения взаимосвязи между элементами.