2-mavzu. Davlat qarzi nazariyasi

Davlat qarzini boshqarish ofisining
tuzilishi va funktsiyalari
Agar Federal rezerv tizimi markaziy banklarga ularning Moliya vazirligidan mustaqil bo‘lishi uchun kurash yo‘llarida namuna bo‘lishi mumkin bo‘lsa, Amerika g‘aznachiligi ham qarzni boshqarishni hamon Moliya vazirligida saqlab kelayotgan hukumatlar uchun davlat qarzini boshqarishni tashkil etish sohasida yaxshi andoza bo‘lib xizmat qilishi mumkin. Eslatib o‘tamiz, 1976 yilda Uilyam Saymon g‘aznachilik sekretarining yordamchisi lavozimini tasdiqladi va bu baland martabali amaldorga davlat qarzini boshqarish javobgarligini yukladi. O‘sha paytdan boshlab ko‘pgina Moliya vazirliklari, shu jumladan, Kanada, Italiya, Yaponiya Moliya vazirliklarida davlat qarzini boshqarish amerikancha namunada tashkil etilgan. Qarz agentliklarining Iqtisodiy hamkorlik va taraqqiyot tashkiloti mamlakatlarida yoppasiga joriy bo‘lmagani qisman amerikancha tizimning mashhurligi bilan izohlanadi.
AQShda davlat qarzini boshqarishni portfel menejmenti muhitiga “ko‘chirib o‘tqazmadilar” va bu mamlakatda davlat qarzini boshqarish ijtimoiy siyosatning bir qismi hisoblanadi. Uning maqsadi – uzoq muddatlarda bozorni rivojlantirish, qarz operatsiyalarining muntazamligi va ochiqligi orqali qarzga xizmat ko‘rsatish xarajatlarini minimallashtirishdan iborat. Shuni ta’kidlash o‘rinliki, davlat qarzini boshqarish maqsadlarini belgilashda “xatar” so‘zi yo‘q, ammo “bozorni rivojlantirish” iborasi davlat qarzini boshqarishning ochiq-oshkoraligiga ishoradir.
Qarzga xizmat ko‘rsatishdagi past xarajatlar – baland narxlar natijasidir. Narxlar baland, chunki minnatdor investorlar AQSh g‘aznachiligiga likvid bozor (etalon davlat qimmatli qog‘ozlarining katta hajmlari), mexanik emissiya (muntazamlik va ochiqlik) va oqilona vaqtinchalik qarz diversifikatsiyasi (davlat qimmatli qog‘ozlarining muomalada bo‘lish muddatlaridagi xilma-xillik) uchun qo‘shimcha pul to‘laydilar. Past xarajatlar, ehtimol xatar (xarajatlar variatsiyasi) amerikaliklar uchun u qadar keskin muammo emasligi bilan bog‘liq bo‘lishi mumkin. Daniya, Irlandiya, Yangi Zelandiya, Shvetsiya kabi bozori kichik va xarajatlarni qisqa muddatli tejash maqsadlarida davlat qimmatli qog‘ozlari nafaqat mexanik, balki opportunistik yo‘l bilan emissiya qilinadigan mamlakatlada xatar qarzni boshqaruvchilar uchun g‘oyat jiddiy muammo hisoblanadi. Ehtimol, balki shu sababli davlat qarzini boshqarishga “xarajatlar – xatarlar” masalasiga urg‘u bergan holda portfel yondashuvlari amerikaliklarni boshqa mamlakatlardagi kasbdoshlariga qaraganda kamroq qiziqtirar. Davlat qimmatli qog‘ozlarini muomala muddatlari va toifalari (nominalli, indeksatsiyalangan) bo‘yicha diversifikatsiyalashning o‘ziyoq xatarni maqbul darajada tutib turishga etarli bo‘ladi.
Endi AQShdan Shimoliy Evropaga o‘tamiz. Bu mamlakatlarda qarz agentliklarining paydo bo‘lishi davlat qarzini boshqarishdagi murakkabliklarga javob bo‘ldi. Byudjetga katta va bebosh foiz yuki davlat qarzini boshqarish xususiy investor aktivlari portfelini boshqarishga o‘xshaydi degan qarashlarni keltirib chiqardi. Xususiy investor mavjud xatar sharoitida daromadni maksimallashtirishga intiladi, shunday ekan, davlat ham mavjud xatar sharoitida passivlar portfeliga xizmat ko‘rsatish xarajatlarini minimallashtirishga intilmog‘i kerak.
Davlat qarzini boshqarish maqsadlarini belgilashda “xatar” so‘zining paydo bo‘lishi qarzni boshqaruvchilar oldida yangi ufqlar ochdi. Hozirgi zamon portfel nazariyasi va kapital aktivlar praysingi modeli tavsiya etadigan portfel menejmentining tamoyillari va usul-vositalarini qarzni boshqarishga joriy etish zarur edi, bu esa davlat uchun katta amaliy muammoga aylandi. Chunki uning o‘z portfel menejerlari yo‘q edi, xususiy sektorda ishlaydigan begonalar uchun davlat xizmatchilarining maoshi havas qilgudek darajada emas edi. Biz yuqorida ko‘rib o‘tganimizdek, bu muammoning dastlabki echimi qarz bo‘yicha maxsus agentliklarni tashkil etish bo‘ldi: ular ayrim mamlakatlarda Moliya vazirligi tarkibida, boshqalarida bu vazirlikdan tashqarida, Vengriyada esa – hatto davlat sektoridan chetda faoliyat ko‘rsata boshladi.
1995 yilga qadar davlat qarzini boshqarish vazifalari – davlat qimmatli qog‘ozlarini milliy va xorijiy valyutada chiqarish, kreditlar olish, qarzga xizmat ko‘rsatish Vengriya Moliya vazirligi va Milliy bankining turli bo‘limlarida tarqoq holda edi. 1995 yilda bu vazifalarni bajarish uchun Moliya vazirligi huzurida qarz agentligi – Government Debt Management Agency (GDMA) tashkil etildi. 1996 yilda Davlat g‘aznachiligi tashkil topishi bilan GDMA uning tarkibida qisman mustaqil tashkilot sifatida joy oldi. Agentlik davlat qarzini boshqarishning barcha mas’uliyatini va Markaziy bankdan tegishli bek-ofis fnuktsiyalarini o‘z zimmasiga oldi. Shu davrdan boshlab qarz olish va davlat qarzini boshqarish to‘g‘risidagi strategik qarorlar Moliya vazirligi, g‘aznachilik, agentlik va Markaziy bankning baland martabali amaldorlaridan iborat maxsus Kengashda qabul qilinadigan bo‘ldi.
1996 yildan boshlab chakana investorlar davlat qimmatli qog‘ozlarini Davlat g‘aznachiligining hududiy organlari orqali sotib oladilar va sotadilar. Davlat qimmatli qog‘ozlarining chakana savdosini GDMA muvofiqlashtirib boradi. 1997 yildan mazkur agentlik Vengriya hukumatining tashqi qarzini boshqaradi, 1999 yildan valyutali davlat qimmatli qog‘ozlarini chiqaradi, Vengriya Respublikasi nomidan kreditlar oladi (ilgari bu ish bilan Markaziy bank shug‘ullangan).
2001 yili Davlat g‘aznachiligi byudjet tashkiloti sifatida o‘z faoliyatini to‘xtatdi va uning jami vazifalari agentlikka o‘tkazildi. Agentlikning o‘zi “Government Debt Management Agency Ltd.” nomi bilan aktsiyadorlik mas’uliyati cheklangan davlat korporatsiyasiga aylantirildi. Moliya vazirligi yagona aktsioner bo‘lib qoldi. Davlat qarzini boshqarish bo‘yicha asosiy qarorlar endi bu davlat korporatsiyasining direktorlar kengashida (favqulodda hollarda direktorlar kengashi va Moliya vazirligi bilan birgalikda) qabul qilinadi^*.
2003-yildan boshlab korporatsiya hukumatni moliyalashtirish bilan shug‘ullanadi, 2004 yildan Markaziy bankdagi hukumat hisobvaraqlaridagi qoldiqlarni boshqaradi.
Ko‘ramizki, Vengriyada davlat qarzini boshqarishning shiddatli institutsional evolyutsiyasi, qoida emas, balki qoidalardan istisno. Ko‘pgina mamlakatlarda bu jarayon Vengriyadagi kabi bu qadar tub o‘zgarishlarga uchragan emas. Bu Vengriya boshqa mamlakatlarga taqlid uchun namuna bo‘lib xizmat qilishi lozim degan fikrdan yiroqdamiz. Niyatimiz davlat qarzini boshqarishga makroiqtisodiy barqarorlikni va davlat moliyasining uzoq muddatli mustahkamligini saqlash vositasi deb qaraydigan mamlakatda institutsional islohotlar naqadar teran borishini ko‘rsatish edi. Yillar o‘tishi bilan davlat qarzini boshqarish institutlarigagina emas, balki uning mazmun-mohiyatiga nisbatan ham har xil g‘arazli fikrlar paydo bo‘ldi: portfel menejmenti bozor xatari bilan shug‘ullanadi. Bozor xataridan ko‘ra yanada muhimroq xatar bormi? Davlat qarzini boshqarishni ijtimoiy siyosatdan chetlatish zarurmi? Davlat qimmatli qog‘ozlari bozorini rivojlantirish va tashqi qarzni muddatidan oldin uzish kabi ommaviy-siyosiy maqsadlarning nimasi yomon? Davlat qarzini boshqarish strategiyasini ishlab chiqishda qarz agentligiga biron-bir o‘rinni berishga hojat bormi yoki bu butunlay Moliya vazirligining ishi, agentlik esa Moliya vazirligining operatsionisti, buxgalteri, kassirimi? Agar agentlik operatsionist, buxgalter va kassir bo‘lsa, davlat likvidligini boshqarishni unga topshirish mantiqan to‘g‘ri bo‘lishi mumkin. Yalpi qarz nega boshqariladi? Axir davlatning likvid moliyaviy aktivlari bor-ku. Agar ular hisobga olinmasa, aktivlar va passivlar disbalansi yuz berishi mumkin. Balki, balans (muvozanat) xatari bozor xataridan ko‘ra muhimroqdir?
Davlatning aniq qarzlaridan tashqari shartli qarzlari ham bor, masalan, hududiy hokimiyatlar va davlat korporatsiyalarining majburiyatlari bo‘yicha to‘liq va o‘z vaqtida hisob-kitob qilish kafolatlari. Ularni ham boshqarish lozim.
O‘zining shubhalarini bayon etganlardan biri Shvetsiyaning qarz agentligi bo‘ldi. Bu agentlik dastlab parlamentga bo‘ysingan, 1989 yilda Moliya vazirligiga o‘tkazilgan. Agentlik qarashlariga ko‘ra, qarz boshqaruvchilarining operativ mustaqilligi ularni alohida agentlikka o‘tkazishda yuzaga kelar ekan, aniq o‘rta muddatli strategiyaga, ularning ishini baholaydigan mezonlarga, ularni qattiq nazorat qilishga ehtiyoj faqat kuchayadi. Agar agentlik joriy savdo bilan shug‘ullanganda bu ehtiyoj yanada ortadi. Qarzni davlatning aktivlari va passivlari balansining bir qismi deb bilmoq kerak, qarz strategiyasini esa fiskal siyosat bilan mustahkam bog‘lash zarur. Shunda mustaqillikdan Markaziy bank kabi foydalanadigan agentlik o‘zini o‘zi xolis baholashi uchun zarur axborotga ega bo‘lmasligi mumkin va agentlikdan o‘z tabiatiga ko‘ra siyosiy bo‘lgan qarorlar uchun javobgarlikni talab qilib bo‘lmaydi. To‘g‘ri, Iqtisodiy hamkorlik va taraqqiyot tashkilotiga a’zo mamlakatlardagi ko‘pchilik agentliklar o‘z mustaqilligining bunday “suv osti qoyalaridan” omon chiqqanligi nima sababdan agentlik eng kam darajada aytganda qarzni boshqarish ishini Moliya vazirligidan hech bir qolishmay kam-ko‘stsiz bajara olishini tushunishga yordam beradi.
Avstraliya, Niderlandiya, Yangi Zelandiya va Frantsiya hukumatlari boshqa yo‘lni tanladilar. Bu mamlakatlarda davlat qarzini boshqarishga fiskal xatarlarini kamaytirish vazifasi yuklandi, portfel menejmentiga ommaviy-siyosiy tus berildi. Asosiy e’tibor davlat qimmatli qog‘ozlarining ichki bozorini rivojlantirish kabi jamoat bilan ishlash siyosati maqsadlariga erishishga qaratildi. Bu yo‘l davlat qarzini boshqarishni tashkil etishga ham o‘z ta’sirini ko‘rsatdi. Biz yuqorida sanab o‘tgan mamlakatlarda qarz agentligi alohida idora emas, balki Moliya vazirligining bir qismi hisoblanadi.
1990-yillarning oxiri va 2000-yillarning boshida ayrim mamlakatlarda davlat qarzini boshqarishni davlatning aktivlari va passivlarini boshqarish darajasiga ko‘tardilar (Assets and Liabilities Management – ALM). Bunday vaziyatda aktivlar va passivlar nomuvozanatligi xatari asosiy bo‘lib qoldi. Ayrim hukumatlar qarz portfelini alohida, o‘z holicha tahlil qilish o‘rniga bu masalaga aktivlar va passivlar balansi prizmasi orqali qarashni foydali deb hisoblaydilar.
Dastlab bozor xatarini aniqlash va boshqarish byudjet daromadlari va qarzga xizmat ko‘rsatish uchun foydalanish mumkin bo‘lgan pul mablag‘larining moliyaviy tavsiflarini tahlil qilish bilan bog‘lanadi. So‘ngra bu tavsiflarga imkoni boricha mos (etalon) qarz portfeli tuziladi, nihoyat amaldagi qarz etalonga maksimal yaqinlashtirib boshqariladi. Daromadlar – bu asosan mahalliy valyutadagi soliqlar bo‘lgani sababli balans xatarini mahalliy valyutada denominatsiyalangan va belgilangan daromaddorlikka ega bo‘lgan uzoq muddatli davlat qimmatli qog‘ozlarini chiqarish yo‘li bilan pasaytirish mumkin.
Keyinchalik ALM shartli qarzga tatbiq etildi. Shartli qarzni uquvsiz boshqarish davlatga katta zarar keltirdi, natijada ko‘pgina rivojlangan mamlakatlarda hozir bu ishni izchil va ehtiyotkorona bajarishga harakat qiladilar. Ayrim hukumatlar shartli qarz xatarini boshqarishda davlat qarzini boshqarish ofisiga muhim o‘rinni ishonib topshirdilar. Bu rolni ijro etayotgan ofis Moliya vazirligining byudjetni tuzadigan qismi bilan hamkorlik qiladi. Moliya vazirligining hissasi – ochiqlik va intizom, ofisning hissasi – malaka va xatarlarni boshqarish. Ular shartli majburiyatlarga nisbatan umumiy siyosatni ishlab chiqishda hukumatga yordam berib keladilar. Masalan, Kanada, Yangi Zelandiya, Shvetsiya, Kolumbiya davlat qarzini boshqarish ofisi shartli qarz xatarlarini kuzatib boradi va ularni boshqaradai. Shvetsiyada parlament yirik ijtimoiy loyihalarni amalga oshirishda berilgan kafolatlarning siyosiy jihatlari bilan shug‘ullanadi. Parlament hukumatining navbatdagi shartli majburiyatini ma’qullashdan oldin loyihalarni birma-bir o‘rganib chiqdi. Qarz olish va qayta moliyalashtirish yoki kafolat berishni hukumat hal qiladi. SNDO esa kafolatlarni boshqaradi. Ayrim mamlakatlarda davlat qarzini boshqarish ofisi davlatga bo‘lgan balansdan tashqari da’vo-talablardan byudjetni himoya qilish monitoringi uchun javob beradi.
Bundan tashqari ayrim hukumatlar davlat qarzini boshqarishni Moliya vazirligidan alohida agentlikka o‘tkazish demokratiyaning hokimiyatning xalqqa hisob berishi va mas’ul boshqarish kabi tamoyillariga to‘g‘ri kelmaydi deb hisoblaydilar, qarzni boshqarish va ijtimoiy siyosatning boshqa qismlari o‘rtasidagi o‘zaro bog‘liqlik sababidan ham qarzni boshqarishni agentlikka o‘kazish notabiiy ko‘rinadi. Frantsiya qarz agentligi – Agence France Tresor – AFT davlat moliyaviy vositachi bo‘lishi va bozorda pozitsiya egallashi lozim degan g‘oyani rad etadi. Uning o‘rniga AFT kabi tashkilotlar davlatning oddiy, “bazaviy” pozitsiyalarini boshqarmog‘i kerak va davlat qarzini boshqarishda ijtimoiy siyosatning qolgan qismlari bilan aloqalarga ko‘proq e’tibor berish lozim deb hisoblaydi.
Amaliyotning ko‘rsatishicha, qarz agentligini yaratish davlat qarzini boshqarish yo‘lida samaradorlikni oshirish sari qadam-baqadam harakat tarzida boradi. Bu g‘oyat maxsus biznes (haqiqatan ham biznes), bu biznes yirik portfellar bilan ishlashni, muhim ijtimoiy siyosatni, bozor ishtirokchilari bilan muloqotlarni, mamlakatning obro‘si masalalarini va boshqalarni o‘z ichiga oladi. Hukumat (Markaziy bank)dagi amaldorlar uni boshqa juda muhim hisoblanadigan ish – byudjet (pul) siyosati bilan aralashtirmasliklari kerak. Asosiy masala – qarz strategiyasini kim ishlab chiqadi? Moliya vazirligimi yoki qarz agentligimi? Agentlikning Markaziy bankning mustaqilligiga qiyos qilgudek haqiqiy mustaqilligi shu savollarga javobda aniq bo‘ladi. Agar qarz strategiyasini agentlik ishlab chiqsa, bu uning Moliya vazirligidan chinakam mustaqilligini ko‘rsatadi.
Agar agentlik faqat davlat qarzini boshqarish bo‘yicha xizmatlar ko‘rsatadigan, siyosiy qarorlarni Moliya vazirligi qabul qiladigan bo‘lsa, unda agentlik Moliya vazirligining davlat qarzini boshqarish ofisidan farq qilmay qoladi.
Agentlik hukumatga bo‘ysunadimi yoki parlamentga hisobdormi, bundan qat’i nazar, uning tashkiliy tuzilmasiga ozmi-ko‘pmi umumiy qarashlar shakllangan. Agentlik xususiy moliyaviy institutlar bilan hamkorlik qilgani sababli, ular kabi davlat qarzini boshqarishga portfel yondashuvlarini qo‘llaydi, agentlik tashkiliy jihatdan qimmatli qog‘ozlar firmasiga yoki boshqaruvchi kompaniyaga o‘xshab ketadi (-rasm).
Uning tarkibida front office bor (yoki bo‘lishi lozim). Bu bo‘lim hukumatni moliyalash, kreditorlar, banklar, anderrayterlar bilan munosabatlar, qarz strategiyasini amalga oshirish, qarz portfelini boshqarish va (ba’zan) hukumatni naqd pul bilan ta’minlash masalalariga javob beradi. Front office tashqi bozorda suverenni jalb etadi, diversifikatsiya va ichki bozorni rivojlantirish masalalarini hal qiladi, qarz strategiyasini ishlab chiqishda ishtirok etadi. Uning strategiya sohasidagi vazifalaridan biri bozorni batafsil bilishdan iborat. Bu ma’lumotlar middle office da qo‘llaniladi.