Агогика история и современные
Download 1.64 Mb.
|
Vulfson Sravnitelnaya pedagogika
|
Крайне противоречива глобальная картина финансирования образования. Здесь различия между Севером и Югом исключительно велики. "Разрыв между богатыми и бедными странами, — констатировалось в Докладе экспертов Международного бюро труда (1991),— ни в чем не проявляется так наглядно, как в области финансирования образования"
110. Р. 116]. В большинстве развитых стран расходы на образование на рубеже XX и XXI вв. составляли примерно 5—6 % ВНП. Это безусловно большие суммы, принимая во внимание колоссальные масштабы производства и сферы слуг. Помимо государственных ассигнований, включающих расходы центральных, региональных и местных властей, в ряде стран значительны частные расходы на образование. Точно установить их размер вряд ли возможно, поскольку в официальных статистических изданиях данные о частных вложениях в образование обычно отсутствуют, но по косвенным показателям можно предположить, что в развитых странах такие расходы составляют суммарно 10— 15 % от государственных, хотя различия между странами в этой области очень велики. Значительные средства выделяются частными корпорациями и благотворительными фондами. Наибольшую известность приобрели крупнейшие американские фонды, носящие имена их создателей — миллиардеров Рокфеллера, Карнеги, Сороса. И тут дело прежде всего не в филантропии, а в том, что в современную эпоху массовая подготовка квалифицированной рабочей силы требует все больше капиталовложений. В США для подготовки молодого человека к эффективному труду на высокотехнологическом предприятии (12 классов средней школы плюс двухлетний младший колледж) требовалось затратить в среднем в начале 1980-х гг. примерно 245 тыс. долларов, а к концу 1990-х гг. — около 500 тыс. долларов. Становится все очевиднее, что расходы на образование следует рассматривать не как издержки, а как инвестиции, дающие в перспективе наибольшую прибыль. Количественные параметры финансирования образования и их динамика представлены в табл. 9, 10. Таблица 9 ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ В СТРАНАХ МИРА
127
Таблица 10 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ НА ОБРАЗОВАНИЕ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО СТУПЕНЯМ ОБРАЗОВАНИЯ
Приведенные в этих таблицах данные не создают полной картины финансирования образования. В странах Запада обучение детей в государственных школах бесплатное, но родители несут определенные (и порой значительные) расходы на учебные пособия, спортивную одежду, экскурсии и т.п. В некоторой мере эти расходы компенсируются государственными пособиями на детей. Система таких пособий тщательно разработана в ряде стран Западной Европы, где ежемесячные пособия получают все семьи, независимо от их доходов, начиная с появления ребенка и до достиже- 128 ния им 16 лет в Великобритании, 17 лет— во Франции, 18 лет— в Италии, а при продолжении стационарного обучения — и после достижения этого возраста. Такая система поощряет тех, кто стремится получить послесреднее образование. В ее поддержку выдвигаются и фискальные соображения. Поскольку получение высшего образования обеспечивает повышение зарплаты, то в условиях прогрессивного налогообложения люди с высшим образованием будут платить более высокие налоги; в результате будущие налоговые поступления в бюджет могут оказаться даже выше, чем текущие государственные расходы на высшее образование. В США нет такой четкой государственной системы пособий на детей, как в западноевропейских странах, но действуют федеральные и штатные программы финансовой помощи нуждающимся семьям с детьми. Денежные выплаты этим семьям вместе с продовольственными талонами могут составлять более половины их дохода. С целью обеспечения возможности обучения в послесредних учебных заведениях молодых людей из небогатых семей им предоставляются так называемые гарантированные займы. Они выдаются частными банками под низкие проценты, а разница между низкими и рыночными процентными ставками компенсируется федеральным правительством; оно же является гарантом погашения займов после окончания учебы. Функционирует федеральная система студенческих стипендий, предоставляемых хорошо успевающим и не имеющим судимости студентам. Стипендия, достигающая 3 тыс. долларов в год, в основном покрывает годичную плату за обучение в штатном государственном колледже и имеет в виду главным образом малоимущие семьи, для которых стипендия может решить вопрос — сумеет ли их сын или дочь получить послесреднее образование. Для богатых семей, которые ' собираются учить детей в дорогостоящих частных университетах, где стоимость обучения доходит до 20—25 тыс. долларов в год, сумма в 2—3 тыс. долларов практически ничего не решает. Приведенные данные отнюдь не означают, что в развитых зарубежных странах полностью решены материальные проблемы,, определяющие положение учащейся молодежи. Миллионы людей, особенно из числа эмигрантов, расовых и национальных меньшинств живут за чертой бедности. Конечно, уровень бедности устанавливается по меркам и стандартам этих стран, но немалое количество семей действительно испытывают материальную нужду, что неизбежно сказывается на молодежи, затрудняет ей путь к полноценному образованию. 129 В неизмеримо худшем положении находятся системы образования большинства развивающихся стран. По имеющимся расчетам, ежегодно расходы на образование в пересчете на одного жителя в 1990-е гг. в странах Севера составляли около 900 долларов, а в странах Юга — ме- 9 Зак. 106 нее 40 долларов. С целью как-то ослабить финансовый дефицит многие государства Юга возлагают надежды на привлечение внебюджетных средств. Поэтому поощряется создание частных учебных заведений; и даже в тех странах (Алжир, Гвинея, Мозамбик), где в 1960—70-е гг. была осуществлена их национализация, теперь власти вынуждены проводить денационализацию. На нужды образования в развивающихся странах расходуются суммы, равные стоимости 2—4 % ВВП. По самым скромным подсчетам, для минимального удовлетворительного функционирования систем образования ассигнования должны быть хотя бы удвоены. Однако существующая сейчас во многих странах Юга политическая и экономическая ситуация не дает оснований полагать, что это окажется возможным в ближайшем будущем. Но даже в самых развитых и богатых странах системы образования испытывают в той или иной степени финансовый дефицит. Показательно, что в структуре расходов на образование в 1980—90-е гг. в Западной Европе львиная доля (70—75 %) уходила на заработную плату педагогического персонала, а на развитие образовательной инфраструктуры выделялись явно недостаточные суммы. Авторы ряда публикаций на Западе предсказывали значительное улучшение финансового положения систем образования в своих странах в начале XXI в. В США финансирование образования действительно серьезно расширяется. Одобренный Конгрессом в конце 2001 г. законопроект под пафосным названием "Ни один ребенок не забыт" предусматривает увеличение государственных расходов на образование на колоссальную сумму в 26,5 млрд долларов. По расчетам некоторых западноевропейских специалистов, в их странах в первом десятилетии XXI в. будут в основном решены финансовые проблемы образования. Однако в обоснованности таких предположений можно усомниться. Оптимистические расчеты исходят из того, что уменьшение численности школьников вследствие сокращения рождаемости делает возможным значительно повысить расходы на обучение в пересчете на одного учащегося при уменьшении наполняемости классов. Определенные сдвиги в этом отношении реально происходят. В Великобритании на одного учителя в государственной средней школе приходилось: в 1970 г. — 18 учащихся, в 1980 г. — 16, в 1990 г. — 15. Во Франции с 1970 по 1996 г. контингенты учащихся начальных школ уменьшились на 900 тыс. детей, а число учителей увеличилось более чем на 20 тыс. Но демографические процессы многозначны. Наряду со снижением рождаемости развивается процесс старения населения. В результате увеличиваются расходы на пенсии по возрасту, на медицинское обслуживание пожилых людей — и это делается в значительной мере за счет ограничения расходов на другие социальные программы, включая и планы развития образования. 130 При этом следует иметь в виду неидентичность степени реальной заинтересованности разных групп населения в развитии образования. Судя по многочисленным социологическим опросам, проводимым в западных странах, никто в принципе не возражает против реформирования образования с целью повышения его эффективности. Но когда речь заходит о цене реформ, об увеличении финансовых расходов, то тут единогласие исчезает. Пожилые люди озабочены прежде всего проблемами социального обеспечения и здравоохранения; они постоянно требуют увеличения ассигнований прежде всего на эту сферу; вопросы образования не являются для них приоритетными. А поскольку пожилые люди составляют значительную и самую активную часть электората, то их голоса очень дороги политикам. И это в известной степени влияет на определение приоритетности соответствующих статей государственного бюджета, особенно на муниципальном уровне. В странах Европейского Союза до 40 % всего бюджета социального обеспечения уходит на пенсии по старости, что объясняется, с одной стороны, относительно большим размером пенсии (50—80 % прежней зарплаты), а с другой — увеличением продолжительности периода получения пенсии; долго живут старики. За 50 лет (1950—2000) удельный вес людей в возрасте 65 лет и выше возрос в ФРГ и Италии в 2 раза, во Франции и Великобритании— в 1,5 раза. К началу 1990-х гг. они составляли в процентах от всего населения во Франции и Италии 13,8, в Великобритании 15,1, в Германии 15,5. Вокруг проблем государственного финансирования образования не прекращается полемика. В США неоконсервативные идеологи и политики активно выступают за сокращение вмешательства государства в сферу социальных отношений и считают необходимым уменьшить государственные субсидии на образование. Примером может служить позиция известного американского социолога М. Фридмана. В своей нашумевшей книге "Капитализм и свобода" он настаивал на необходимости сократить государственные субсидии на образование: «Количество денег, истраченных на образование, увеличивается стремительными темпами, куда быстрее, чем национальный доход. Государство не в состоянии нести эти все увеличивающиеся расходы; их надо переложить на родителей, которые будут экономны и осмотрительны, решая вопрос, на что тратить деньги, и поэтому не станут определять своих детей на "бесперспективные" для них направления учебы» [11]. Особенно жесткой критике подвергается принцип бесплатности высшего образования. При этом используется следующая аргументация. Бесплатное высшее образование фактически означает, что его финансирование осуществляется за счет всего населения через общее налогообложение. Но такая система социально несправедлива. Ведь до 131 сих пор большинство студентов — это выходцы из семей с доходами выше среднего. В результате менее обеспеченные налогоплательщики платят за обучение студентов из более зажиточных семей. В некоторых странах широко пропагандируются идеи, согласно которым образование следует полностью вписать в систему рыночных отношений. Школы должны конкурировать между собой, а учащимся и их родителям необходимо предоставить право выбора школы, тогда как нынешняя государственная система не обеспечивает возможности такого выбора, поскольку дети определяются в школу по месту жительства. Для достижения этих целей в начале 1990-х гг. в США была разработана в порядке эксперимента система ваучеров. Суть ее состоит в том, что все родители, имеющие детей школьного возраста, наделяются особыми государственными сертификатами (ваучерами), которыми они расплачиваются со школой за обучение своих детей, а государство как бы "выкупает" ваучеры у школ. Таким образом государственное финансирование учебных заведений происходит в соответствии с количеством ваучеров, полученных каждым из них. При этом родители, получившие ваучеры, могут передавать их либо в государственную, либо в частную школу. Эксперименты по введению ваучеров в США обнаружили уязвимые черты этой системы. Она фактически наносит ущерб государственной системе образования, поскольку способствует перекачке бюджетных средств в частные школы. Конкуренция между государственными и частными школами происходит далеко не на равных условиях: во-первых, частные школы не обязаны принимать на учебу всех желающих, а во-вторых, ваучер может покрыть лишь часть платы за обучение в частной школе; по имеющимся данным, в начале 1990-х гг. средний размер ваучера составлял 600—700 долларов, тогда как плата за обучение в частной школе в то время в среднем превышала 2500 долларов. Поступление ваучерных средств в частные конфессиональные школы означает субсидирование религиозного обучения, что противоречит конституционным нормам тех стран, где государство законодательно отделено от церкви, а церковь от школы. Наконец, ваучерная система не привела к общему повышению качества образования. Ситуация в ряде государственных школ даже ухудшилась: их покинули наиболее подготовленные ученики и там усилилась концентрация отстающих школьников, большинство которых составляют дети из беднейших слоев населения. Наиболее воинственно настроенные неоконсерваторы хотели бы осуществить тотальную приватизацию всей системы образования. Но такие крайние установки остаются преимущественно в рамках идеоло- 132 гических деклараций. Правительства стран Севера, какие бы политические группировки в них ни превалировали, видят границы, которые нельзя переступать. Поэтому, считая целесообразным сохранение определенного числа частных учебных заведений, они тем не менее не идут на демонтаж государственной системы образования, а, напротив, укрепляют ее, что находит и свое финансовое выражение. В книге "Суд над системой образования" (США) так обосновывается необходимость крупных государственных ассигнований на образование: "Образование стоит денег, а хорошее образование — больших денег. Других возможностей нет, и все же образование намного дешевле и рентабельнее, чем что-либо другое. Программа социального обеспечения и компенсация по безработице, направленные на возмещение убытков от неграмотности, стоят налогоплательщикам более шести миллиардов долларов ежегодно. Примерно 6,6 млрд долларов тратится на содержание в тюрьмах 750 тыс. заключенных, большая часть которых — неграмотные. Американские предприниматели тратят дополнительные миллиарды долларов ежегодно на обучение своих работников функциональным навыкам чтения, письма и счета" [12. Р. 50]. В нашей стране образование фактически давно было исключено из сферы приоритетного финансирования и субсидировалось по остаточному принципу. Уже в начале 1980-х гг. реальная сумма, ассигнуемая государственным бюджетом на образование в перерасчете на одного учащегося, была у нас существенно ниже, чем в развитых западных странах. В последующие годы происходило дальнейшее значительное увеличение разрыва. В конце 1990-х гг. предусматриваемые государственным бюджетом ассигнования на образование составляли менее 40 % от реальной потребности; при этом статьи бюджета выполнялись не более чем на 70—80 %. О конкретных цифрах можно спорить, но доминирующая тенденция не вызывает сомнения. Сегодня Россия не в состоянии состязаться с развитыми странами Запада в области материального обеспечения образования. Тут мы, видимо, еще не скоро достигнем паритета. По масштабам финансирования образования в пересчете на одного учащегося Россию скорее можно сравнивать со среднеразвитой латиноамериканской страной. В попытке преодолеть финансовый дефицит расширяется сеть платных образовательных учреждений, особенно в сфере послесреднего образования. Для оправдания такой тенденции нередко ссылаются на пример США, где все университеты и колледжи ■— платные. Но такие ссылки неубедительны и некорректны. Во-первых, несравнимы финансовые возможности "среднего американца" и "среднего россиянина", а во-вторых, в США функционируют многочисленные некоммерческие фонды, предоставляющие материальную помощь нуждающимся уча- 133 щимся, тогда как у нас таких фондов практически нет. И если уж искать зарубежные примеры, то целесообразно обратиться к опыту Франции или Германии, где абсолютное большинство высших учебных заведений — государственные и бесплатные. В России же семьи абитуриентов вынуждены тратить значительные средства на преодоление барьера между школой и вузом. На этом рубеже они, как утверждает "Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации", "составляют около 1 млрд долларов, т.е. почти в 1,5 раза больше затрат государства на все высшее образование в 2000 г. Эти деньги (в среднем 1 тыс. долларов на абитуриента) уходят, в частности, на оплату подготовительных курсов и занятия в различных структурах при вузах по специальным программам подготовки к вступительным экзаменам, но львиная доля этих средств расходуется на оплату репетиторов и взятки за поступление" [8. С. 102]. В сравнительно-педагогических исследованиях роль финансово-экономических показателей при всей их важности не следует преувеличивать. По доле ВВП на душу населения Россия занимала в 2002 г. 62-е место в мире. Но по этой цифре нельзя судить ни о реальной роли нашей страны в мировом сообществе, ни тем более о ее интеллектуальном потенциале. Заделы в области фундаментальных наук и высоких технологий, наличие значительного количества высококвалифицированных специалистов, наконец, богатейшее культурное наследие — все это делает обоснованным принадлежность России к "клубу" развитых стран. Нынешнее финансирование нашего образования может быть охарактеризовано как среднее между плохим и очень плохим. Несмотря на это российское образование пока "держит удар" и занимает достойное место в мировом образовательном пространстве. Нельзя, однако, рассчитывать, что так будет вечно. Дальнейшее обострение финансового кризиса российской системы образования может резко снизить эффективность ее функционирования и тем самым создать реальную угрозу деградации интеллектуального потенциала нации. Поэтому несмотря на сложное экономическое положение страны, существенное увеличение ассигнований на образование — одна из самых важных социальных задач, стоящих в наше время перед Россией. Подчеркнем, однако, что увеличение расходов на образование — далеко не единственное условие существенного повышения уровня и эффективности образования. Средства могут тратиться нерационально, уходить на сомнительные дорогостоящие новшества. Международный опыт свидетельствует, что самые крупные капиталовложения в образование оказываются малорезультативными, если они не связаны с проведением необходимых реформ организационного и содержательного характера. 134 Download 1.64 Mb. Do'stlaringiz bilan baham: 
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||