"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip


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wishes to award a contract without competition, using what is known as the ‘negotiated 
procedure without prior publication of a contract notice’, then it can only do so if specific 
conditions  are  met
628
.  All  these  awarding  procedures  and  procurement  tools  will  be 
discussed in details, here below
629

 
4.1 Public procurement procedures 
 
According  to  the  Albanian  PPL,  in  awarding  their  public  contracts,  contracting 
authorities shall apply one of the types of procedures to be used for the award of public 
procurement, which are: 
a) open procedures
b) restricted procedures; 
c) negotiated procedures, with or without prior publication of a contract notice; 
d) request for proposals; 
e) design contests
f) consultancy services
630

The  open  procedure  is  the  most  preferred  one  by  the  PPL,  as  it  states  that  this  type  of 
procedure can always be used for all types of contracts. Restricted procedure, on the other 
hand,  can  be  used  when  it  is  necessary  to  distinguish  between  the  selection  phase  – 
dealing only with the candidates’ qualifications – and the award phase – dealing with the 
offer. Design contests and consultancy services are procedures, which may be used only 
for specific types of contracts (mainly service contracts). Negotiated procedures may be 
used only in the specific circumstances set forth in the respective articles of the PPL. As 
per request for proposals’ procedure, it may be used despite the type of the contract, but 
only for contracts of a value
631
 lower than the low value thresholds
632

                                       
628
 As will be analyzed further in this chapter, the European Court of Justice (ECJ) has confirmed that these 
conditions should be narrowly interpreted and that the award of a contract without competition should only 
occur in exceptional circumstances.  
629
 Considering that the Albanian PPL is approximated with the Directive 2004/18/EC, the analysis in this 
chapter will be made mainly referring to the relevant provisions of this Directive. Meanwhile, in Chapter V, 
where the need for further approximation of the PPL will be analyzed among others, this analysis will be 
made referring to the provisions of the new Directive 2014/24/EU.  
630
 See article 29/1 of PPL. 
631
 The applicable thresholds for the purposes of the PPL are: 
a) high value thresholds; 
b)  low  value  thresholds.  The  value  of  the  thresholds  might  be  reviewed  by  Council  of  Ministers  (see 
article 27 of the PPL).  
In accordance to the PPL, the value of the thresholds is set forth, as follows: 
i.
 
the high value thresholds are: 
a)
 
1.200.000.000 (one billion and  two hundred millions) ALL for public works contracts (ca. 8,5 mln 
EUR); 
b)
 
200.000.000 (two hundred million) ALL for public service and supply contracts (ca. 1,5 mln EUR) 
ii.
 
the low value thresholds are: 
a)
 
12.000.000 (twelve millions) ALL for public works contracts (ca.86,000 EUR); 
b)
 
8.000.000 (eight million) ALL for public service and supply contracts (ca. 57,000 EUR).  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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As it is noticed, PPL does provide in a specific article for all types of procedures which 
may  be  used  from  a  contracting  authority,  depending  on  concrete  circumstances  that 
should be considered to decide on the type of the procedure. As such, PPL formally does 
not  make  a  division  on  competitive  procedures  and  non-competitive  procedures,  but 
giving  some  general  considerations
633
  on  when  certain  procedure  can  be  used,  it  is 
understandable  that  either  under  PPL  they  might  be  divided  in  two  sub-categories; 
competitive procedures and non-competitive procedures.    
This provision of the PPL generally comes in the same line with the relevant provision of 
the  Directive  2004/18,  which  provides  for  procurement  procedures
634
.  As  such,  the 
Directive  at  issue  also  provides  that  contracting  authorities  shall  award  public  contracts 
by applying the open or restricted procedure
635
. Except for these two main procedures, in 
the specific circumstances expressly provided for in the Directive, contracting authorities 
may  award  their  public  contracts  by  means  of  the  competitive  dialogue.  Also,  in  the 
specific cases and circumstances provided by the Directive, they may apply a negotiated 
procedure,  with  or  without  publication  of  the  contract  notice
636
.  Thus,  except  for 
                                                                                                                  
(See  article  8/1of  the  Decision  of  Council  of  Ministers  no.  914,  dated  29.12.2014  “Rules  on  Public 
Procurement”). 
As compared with the thresholds currently in force in the European Union “high thresholds” in Albania are 
considerably higher than those set by the EU directives. It should be noted, however, that in the Albanian 
PPL the procedures above high and low value contracts are basically the same– the only difference is that 
in  the  case  of  contracts  above  the  high  thresholds  some  additional  obligations  are  imposed  on  public 
purchasers  (additional  publication  in  widely  accessible  in  the  European  newspaper,  use  of  English  for 
tender dossiers and longer time periods for receipt of requests or offers are required). There is no bottom 
threshold set by the PPL or implementing rules adopted on its basis, under which there would be no need to 
apply specific public procurement rules. None the less, in  the case of very  small contracts, not exceeding 
800  000  ALL  (ca  5.700  EUR)  within  one  calendar  year,  contracting  authorities  are  authorized  to  use  the 
“small value procurement procedure”, as defined in procurement regulations.  
632
 See article 29/2, 3 and 4 of the PPL.  
633
  Further  the  concrete  conditions  provided  by  PPL  will  be  analyzed  for  using  each  of  the  procurement 
procedures at issue.  
634
 See article 28 of the Directive 2004/18/EC. 
635
  According  to  the  article  28,  para.1  of  Directive  2004/18/EC,  ‘In  awarding  their  public  contracts, 
contracting  authorities  shall  apply  the  national  procedures  adjusted  for  the  purposes  of  this  Directive’, 
meaning that in any case, it is left on the discretion of each Member State to decide on concrete procedural 
aspects, enough not to contradict ‘the purpose of the Directive’. 
636
  The  number  of  public  procurement  procedures  that  can  be  used  has  expanded  over  the  years,  in 
particular,  as  a  result  of  the  2004  and  2014  revisions.  In  addition  to  the  traditional  open,  restricted  and 
negotiated  procedures,  the  2004  reform  formally  introduced  competitive  dialogue.  The  2014  reform  has 
instituted a new competitive procedure with negotiation and the innovation partnership. The multiplication 
of procedures  necessitates defining their  nature as  their different characteristics  have an impact on  which 
subsidiary rules are applicable or how legislative limitations should be overcome. As such, it can be argued 
that  the  procedures  contained  in  Directive  2014/24/EU  may  be  characterized  as  standard,  special  or 
exceptional depending on the freedom that contracting authorities exercise in their choice as to the relevant 
procedure.  See  P.    Telles  and  L.  R.  A.  Butler”  Public  Procurement  Award  Procedures  in  Directive 
2014/24/EU”;  François  Lichère,  Roberto  Caranta  and  Steen  Treumer  (eds.)  “Modernizing  Public 
Procurement. The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg.132. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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similarities, on one hand, Directive 2004/18/EC does provide for a type of procurement 
procedure which is not provided by PPL
637
, and on the other hand, PPL does provide for 
a  procedure  which  is  not  listed  by  the  Directive
638
.  Furthermore,  the  Directive  does  not 
list the design contest at the procurement procedures’ provision, even though, it provides 
for such a procedure, in specific articles.  
 
4.1.1 Definitions and procedural aspects of competitive procurement procedures 
 
Procurement rules (both PPL and Directive) does provide for definitions of procurement 
procedures and for procedural aspects, which should be followed in different procedures, 
which will be analyzed in details here below. 
  
4.1.1.a Open procedure  
 
Open  procedure  is  a  ‘single-stage’  competitive  procedure,  whereby  any  interested 
economic operator may submit a tender that can be used for works, supplies and services 
contracts without having to fulfill any special conditions
639
.  
According  to  the  Albanian  PPL,  the  open  procedure  is  the  preferred  procurement 
procedure
640
.  In  case  of  using  an  open  procedure,  a  contracting  authority  advertises  the 
contract opportunity
641
 and then issues full tender documents, including the specification 
and  contract,  to  all  economic  operators  that  request  to  participate.  According  to  the 
Albanian  legislation,  full  tender  documents  are  always  electronically  available,  because 
the  contracting  authority  has  the  obligation  to  publish  a  set  of  tender  documents  and  at 
                                       
637
 PPL does not provide for the “competitive dialogue” procedure. 
638
 Among other procedures, PPL does provide also for the request for proposal procedure, which is used 
for values lower than low threshold, but despite this, all requirements of the PPL, are mandatory as well for 
this kind of procedure. 
639
  Both,  PPL  and  Directive  2004/18/EC,  give  a  definition  of  an  ‘open  procedure’,  on  their  relevant 
definitions’ articles (see article  3/17 of the  PPL and article 1/11 (a) of Directive  2004/18/EC). The  New 
Directive 2014/24/EU, on the other hand, does not provide for a definition on the “definitions’ article, but 
provide  for  a  specific  article  on  open  procedure,  stating  among  others  that  “In  open  procedures,  any 
interested economic operator may submit a tender in response to a call for competition” (see article 27).  
640
  The  Albanian  PPL,  aiming  at  encouraging  at  maximum  the  transparence  and  competition  in  the 
procurement process, has emphasized that the open procedure is the most preferred one, and as such it can 
be  used  by  the  contracting  authorities,  without  any  need  of  justification,  while  all  other  procedures, 
including the restricted one, may be used only in justified cases (See article 30/1 of PPL and article 33 of 
the Decision of CoM). This legal approach is reflected at the number of open procedures, performed over 
the  year. The  statistical  data  show that the  ‘open procedure’ is the  most used procurement procedure  for 
contracts above the low value thresholds (see annual reports of PPA available at 
www.app.gov.al
).  
641
 See articles 30/2 and 38 of PPL and respectively Annex VII A of Directive 2004/18/EC and article 27/1 
of  Directive  2014/24/EU.  PPL  and  Directive  2014/24/EU  have  specific  articles  providing  basic 
requirements  for  the  open  procedure,  while  Directive  2004/18/EC,  does  not  provide  for  such  a  specific 
article.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
170 
 
the same time, they publish the contract notice
642
. According to the Directive 2004/18, in 
case of using the open procedures, where contracting authorities do not offer unrestricted 
and  full  direct  access  by  electronic  means  to  the  specifications  and  any  supporting 
documents,  the  specifications  and  supplementary  documents  shall  be  sent  to  economic 
operators within six days of receiving the request to participate, provided that the request 
was  submitted  in  good  time  before  the  deadline  for  the  submission  of  tenders
643
.  The 
economic operators submit both the selection (qualification) information and the tenders 
at  the  same  time  in  response  to  the  contracting  authority’s  advertised  requirements, 
within  the  time  limits  for  the  submission  of  the  bids
644
.  The  contracting  authority  may 
receive  a  large  number  of  tenders  as  it  cannot  control  the  number  of  tenders  that  it 
receives
645
,  but  only  tenders  from  suitably  qualified  economic  operators  that  have 
                                       
642
 See articles 39 and 41 of the PPL and article 5 of Decision of CoM. 
643
 See article 39 of Directive 2004/18/EC. Directive 2014/24/EU, on the other hand, provides as a rule that 
“Contracting authorities shall by electronic means offer unrestricted and full direct access free of charge to 
the  procurement  documents  from  the  date  of  publication  of  a  notice  in  accordance  with  Article  51  or  the 
date on which an invitation to confirm interest was sent. The text of the notice or the invitation to confirm 
interest shall specify the internet address at which the procurement documents are accessible”. 
644
 According to the PPL, the time limits for bid submission in an open procedure depend on the threshold 
(if  it  is  international  or  national  procedure).  As  such,  in  case  of  open  procedures  above  the  high  value 
thresholds, the minimum time-limit for the receipt of tenders shall be not less than 52 days from the date, 
when  the  contract  notice  was  published  on  the  Public  Procurement  Agency  website.  In  case  of  open 
procedures  between  the  high  and  the  low  value  thresholds,  the  minimum  time-limit  for  the  receipt  of 
tenders shall be 30 days from the date when the contract notice was published on the Public Procurement 
Agency  website.  In  case  notices  are  prepared  and  published  by  electronic  means,  (and  this  is  always  the 
case) in compliance  with the  format and procedure for the transmission that are provided in the  PP-rules, 
the time limits for the receipt of tenders may be reduced by seven days for the open procedure (see article 
43  of  PPL).    This  PPL  provision  comes  in  the  same  line  of  relevant  provision  of  Directive  2004/18/EC, 
which provides that in the case of open procedures, the minimum time limit for the receipt of tenders shall 
be 52 days from the date on which the contract notice was sent. (article 38) When contracting authorities 
have  published  a  prior  information  notice,  the  minimum  time  limit  for  the  receipt  of  tenders  may,  as  a 
general rule, be shortened to 36 days, but under no circumstances to less than 22 days. The time limit shall 
run from the date on which the contract notice was sent in open procedures (see article 38 of the Directive). 
Comparing  the  two  relevant  provisions  of  PPL  and  Directive  2004/18/EC,  it  is  noticed  that  they  provide 
both  for  the  same  time  limits  (referring  to  the  contract  above  the  high  value  threshold  according  to  PPL) 
and in case of using PIN, the respective Directive time limits, will be even shorter that those provided by 
PPL.  Directive  2014/24/EU,  on  the  other  hand,  applies  even  shorter  time  limits,  providing  that  ‘the 
minimum time limit for the receipt of tenders shall be 35 days from the date on which the contract notice 
was  sent.  Where  contracting  authorities  have  published  a  prior  information  notice,  which  was  not  itself 
used  as  a  means  of  calling  for  competition,  the  minimum  time  limit  for  the  receipt  of  tenders,  may  be 
shortened to 15 days, provided that all required conditions are fulfilled. Also (if the PIN’ option is not used, 
the contracting authority may reduce by five days the time limit for the receipt of tenders where it accepts 
that tenders may be submitted by electronic means in accordance with the relevant provisions (see article 
27 of Directive 2014/24/EU). 
 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
171 
 
submitted  the  required  documents  and  that  meet  the  selection  criteria  are  considered
646

All  the  tenders  will  be  evaluated,  first  to  assess  the  qualification  of  the  tenderers,  and 
second  to  award  the  contract  to  the  successful  tenderer  based  on  the  award  criteria. 
Tenders can be evaluated on the basis of either the lowest price or the most economically 
advantageous  tender.  No  negotiations  are  permitted  with  economic  operators,  although 
contracting authorities may clarify aspects of the tender with tenderers
647

Whilst the procedure seeks to provide for maximum participation, it may not always be 
the  most  appropriate  procedure  and  in  this  case
648
  the  Directive  (s)  provide  for  the 
possibility  of  the  contracting  authorities,  given  the  value  of  the  contracts  and  the  costs 
associated with evaluating a large number of tenders, to pre-qualify a smaller number of 
potential tenderers first, using the restricted procedure, in order to make the process more 
manageable and less costly for both itself and the tenderers. PPL, on the other hand, does 
not  allow  for  this  possibility.  Instead,  it  does  stimulate  the  use  of  the  open  procedure, 
aiming at the maximization of the competition. This approach of the PPL is argued with 
the ‘fear’ of the misuse of the law to narrow the competition in a procurement procedure. 
 
4.1.1.b Restricted procedure  
 
Restricted procedures are those procedures, in which any economic operator may request 
to  participate  and  whereby  only  those  economic  operators  selected  by  the  contracting 
authority may submit a tender
649
. According to the PPL, contracting authorities may use 
the restricted procedure to carry out a procurement activity, which leads to the award of a 
public contract, when: 
                                       
646
  See  article  30/4  of  PPL  and  respectively  Recital  no.39  of  Directive  2004/18/EC  and  article  56  of 
Directive 2014/24/EU.  
647
 As discussed at point 3.3.2.5 at Chapter III above, the Directive(s) does allow not only for clarification, 
but  also  for  the  supplementing  possibility.  PPL,  on  the  other  hand,  does  allow  only  for  the  clarification 
option. In any case, these options are allowed given the condition that this does not involve discrimination; 
otherwise, non-compliant tenders must generally be rejected in respect to the principle of equal treatment or 
non-discrimination.  See,  for  example,  case  C-234/89  Commission  v  Denmark  (‘Danish  Bridge’)  [1993] 
ECR I-3353, case C-87/94 Commission v Kingdom of Belgium (Walloon Buses) [1996] ECR I-2043 and 
case T-40/01 Scan Office Design SA v Commission [2002] ECR II-5043. 
648
 Both Directives 2004/18/EC and 2014/24/EU leaves the choice to the contracting authority, as according 
to the restricted procedure, it is not linked to specific grounds. See the analysis below.  
649
  As  in  the  case  of  the  ‘open  procedure’  both  PPL  and  Directive  2004/18/EC,  give  a  definition  of  the 
‘restricted procedure’, on their relevant definitions’ articles (see article 3/18 of the PPL and article 1/11 (b) 
of  Directive  2004/18/EC).  The  New  Directive  2014/24/EU,  on  the  other  hand,  does  not  provide  for  a 
definition  on  the  “definitions’  article,  but  provide  for  a  specific  article  on  ‘restricted  procedure’,  stating 
among others that “In restricted procedures, any economic operator may submit a request to participate in 
response to a call for competition containing the information set out in Annex V parts B or C as the case 
may be by providing the information for qualitative selection that is requested by the contracting authority. 
Only those economic operators invited to do so by the contracting authority following its assessment of the 
information  provided  may  submit  a  tender.  Contracting  authorities  may  limit  the  number  of  suitable 
candidates  to  be  invited  to  participate  in  the  procedure  in  accordance  with  respective  provision  of  the 
Directive” (see article 28). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
172 
 
a)  the  respective  good,  service  or  work  –  having  a  rather  complicated  and  special 
character  –  may  be  supplied,  obtained  or  executed  by  economic  operators  who  possess 
the proper technical, professional and financial capacities; 
b) it would be economically more effective for the contracting authority  to examine the 
capacities  and  the  qualifications  of  the  interested  economic  operators  first  and  then,  to 
invite  those  operators,  who  possess  specific  minimal  qualifications  to  submit  their 
tenders
650
.  When  making  the  decision  to  apply  the  restricted  procedure,  the  contracting 
authority should consider: 
a)
 
aspects related to the nature of the contract; 
b)
 
the time frame involved; 
c)
 
the costs involved with running the procedure divided into two steps
d)
 
the market situation; 
e)
 
the prospective/expected number of tenderers. 
In no manner the value and size of the contract may be the sole reason for justifying the 
complexity of the contract or of the awarding process. This procedure must not be used 
for works, goods and services of general market availability or with standard and simple 
technical specification
651
.  
The  conditions  of  using  the  restricted  procedure,  under  the  Albanian  procurement 
legislation, do not comply with the relevant provisions of Directive 2004/18. According 
to  this  Directive,  the  contracting  authorities  should  not  use  the  restricted  procedure  for 
particularly  complex  projects,  providing  that  ‘open’  and  ‘restricted’  procedures  do  not 
allow  the  award  of  such  contracts
652
.  Furthermore,  under  the  Directive  provisions,  in 
restricted procedures, contracting authorities may limit the number of suitable candidates 
they  will  invite  to  tender,  provided  a  sufficient  number  of  suitable  candidates  are 
available.  The  contracting  authorities  shall  indicate  in  the  contract  notice  the  objective 
                                       
650
 See article 31/1 of the PPL. 
651
  See  article  34/  2  and  3  of  the  Decision  of  Council  of  Ministers  no.  914,  dated  29.12.2014  “Rules  on 
Public Procurement”. 
652
  See  Recital  no.31  of  the  Directive  2004/18/EC,  which  provides  that  “Contracting  authorities,  which 
carry  out  particularly  complex  projects  may,  without  this  being  due  to  any  fault  on  their  part,  find  it 
objectively  impossible  to  define  the  means  of  satisfying  their  needs  or  of  assessing  what  the  market  can 
offer in the way of technical solutions and/or financial/legal solutions. This situation may arise in particular 
with the implementation of important integrated transport infrastructure  projects, large computer networks 
or projects involving complex and structured financing, the financial and legal make-up of which cannot be 
defined  in  advance.  To  the  extent  that  use  of  open  or  restricted  procedures  does  not  allow  the  award  of 
such  contracts,  a  flexible  procedure  should  be  provided,  which  preserves  not  only  competition  between 
economic  operators  but  also  the  need  for  the  contracting  authorities  to  discuss  all  aspects  of  the  contract 
with  each  candidate.  However,  this  procedure  must  not  be  used  in  such  a  way  as  to  restrict  or  distort 
competition, particularly by altering any fundamental aspects of the offers, or by imposing substantial new 
requirements  on  the  successful  tenderer,  or  by  involving  any  tenderer  other  than  the  one  selected  as  the 
most economically advantageous”.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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