Limited Liability Company

PF
M
 re
co
m
m
en
da
ti
on
s
1.
 C
re
d
ib
il
it
y 
of
 t
he
 b
ud
ge
t
1
R
ei
nf
or
ce
 S
ta
bi
lit
y,
 C
re
di
b
il
it
y,
 C
om
p
re
h
e
ns
iv
en
e
ss
 a
nd
 
Tr
an
sp
ar
e
n
cy
 o
f 
th
e
 B
ud
ge
t
Fo
cu
s 
on
 im
p
ro
vi
ng
 re
ve
nu
e
 (t
ar
if
fs
, r
o
ya
lt
ie
s)
  a
n
d 
e
xp
e
nd
it
ur
e
 
p
la
n
n
in
g 
(p
ri
o
ri
ti
za
ti
on
, i
nv
es
tm
en
t 
pl
an
s 
ac
ro
ss
 le
ve
ls
)
A
ss
e
ss
 a
n
d 
ad
d
re
ss
 f
is
ca
l r
is
ks
 in
 w
at
e
r s
e
ct
o
r,
 f
oc
u
si
n
g 
o
n 
st
at
e/
q
u
as
i s
ta
te
 e
n
te
rp
ri
se
s 
in
 w
at
e
r a
nd
 o
th
er
 p
ub
lic
 s
e
ct
or
 
e
nt
e
rp
ri
se
s 
an
d
 h
ow
 th
e
y 
re
la
te
 t
o 
w
at
e
r s
e
ct
o
r 
fu
n
d
in
g/
p
er
fo
rm
an
ce
2.
 B
u
dg
et
 c
o
m
p
re
h
e
ns
iv
en
e
ss
 a
n
d 
tr
an
sp
ar
en
cy
2
C
le
ar
 d
e
fi
ni
ti
on
s 
of
 r
es
p
on
si
b
il
it
ie
s 
at
 a
 C
e
nt
ra
l l
ev
el
 
St
re
n
gt
h
en
in
g 
p
ol
it
ic
al
 g
ui
da
nc
e
 w
h
e
n 
it
s 
co
m
es
 t
o 
b
u
dg
et
in
g 
(i
n
 
w
at
er
 s
e
ct
o
rs
) 
an
d
 u
n
de
rt
ak
e
 s
ec
to
r 
w
id
e 
P
FM
 f
un
ct
io
n
 r
ev
ie
w
 
(m
ap
pi
ng
) c
o
ns
id
e
ri
ng
 th
e
 m
ov
e
 t
o 
ri
ve
r 
ba
se
d
 w
at
e
r 
m
an
ag
e
m
en
t 
3.
 P
o
lic
y 
Ba
se
d
 B
u
d
ge
ti
ng
3
In
tr
o
du
ce
 P
o
lic
y-
b
as
e
d
 b
u
dg
et
in
g
D
e
ve
lo
p 
a 
se
ct
or
 s
p
ec
if
ic
 M
TE
F 
ro
ll
-o
u
t 
st
ra
te
gy
 a
n
d 
an
 a
ct
io
n
 p
la
n
 
b
as
e
d 
o
n
 a
va
il
ab
le
 s
ec
to
r k
no
w
le
d
ge
, M
TE
F 
e
xp
er
ie
nc
e
 a
n
d
 e
xi
st
in
g 
st
ra
te
gy
 d
o
cu
m
e
n
ts
4
B
ui
ld
in
g 
na
ti
on
al
 P
FM
 c
ap
ac
it
y
D
e
ve
lo
p 
a 
se
ct
or
 w
id
e 
C
ap
ac
it
y 
b
ui
ld
in
g 
pr
o
gr
am
 t
o 
fa
ci
li
ta
te
 t
ra
ns
fe
r 
to
  a
nd
 c
o
nt
in
ue
 t
ra
in
in
g 
on
 n
at
io
n
al
 a
cc
ou
n
ti
ng
 s
ta
n
d
ar
ds
, n
e
w
 
b
ud
ge
t 
cl
as
si
fi
ca
ti
on
 fo
r 
th
o
se
 e
m
pl
oy
ed
 o
n
 w
at
er
 s
ec
to
r b
u
dg
e
ti
n
g 
is
su
e
s 
ac
ro
ss
 t
he
 le
ve
ls
 a
n
d
 w
at
e
r s
u
b
-s
e
ct
o
rs
. 
4.
 P
re
d
ic
ta
b
il
it
y 
an
d 
co
nt
ro
l i
n
 b
u
dg
et
 e
xe
cu
ti
o
n
5
D
e
ve
lo
p
m
e
nt
 o
f 
Fi
sc
al
 d
ec
e
n
tr
al
iz
at
io
n
D
e
ve
lo
p 
a 
sy
st
e
m
 t
ha
t 
e
ns
u
re
s 
al
lo
ca
ti
o
n/
e
xe
cu
ti
o
n 
m
o
n
it
or
in
g 
o
f 
p
ub
li
c 
ex
pe
nd
it
u
re
s 
(e
sp
ec
ia
ll
y 
in
 ru
ra
l a
re
as
 a
n
d
 s
an
it
at
io
n
 s
ub
-
se
ct
o
r)
R
ev
ie
w
 a
nd
 a
d
op
t 
be
st
 p
ra
ct
ic
es
 in
 w
at
e
r s
e
ct
o
r 
fu
nd
in
g 
an
d
 
m
an
ag
em
e
nt
 b
as
e
d 
o
n 
e
xp
e
ri
en
ce
 in
 c
o
m
m
un
it
y 
d
ev
el
op
m
en
t 
(U
N
D
P
, S
C
D
) a
nd
 s
u
pp
or
t 
th
e
 d
e
ve
lo
pm
e
nt
 o
f t
h
e 
N
e
w
 a
ge
n
cy
 o
f 
lo
ca
l d
e
ve
lo
pm
e
n
t.
 E
ns
u
re
 t
h
at
 in
 t
h
e 
m
id
 t
er
m
 f
un
di
ng
 a
n
d 
ro
le
s 
o
f 
th
e
 lo
ca
l g
ov
er
n
m
en
t i
n 
w
at
e
r s
e
rv
ic
e
 d
e
liv
er
y 
ar
e
 s
uf
fi
ci
e
n
tl
y 
al
ig
n
e
d
5.
 A
cc
o
u
nt
in
g,
 r
e
co
rd
in
g 
an
d 
re
po
rt
in
g
6
A
u
to
m
at
io
n 
o
f t
h
e 
G
o
ve
rn
m
e
nt
 P
FM
 s
ys
te
m
s 
an
d
 a
d
eq
ua
te
 T
A
En
su
re
 a
ll
 w
at
e
r 
se
ct
or
 M
A
B
A
s 
(c
e
nt
ra
l a
nd
 lo
ca
l a
ge
n
ci
e
s)
 h
av
e 
an
 
u
pg
ra
de
d
 IT
 in
fr
as
tr
u
ct
u
re
, l
in
ke
d
 t
o 
o
n
go
in
g 
TS
A
/F
M
IS
 r
ol
l-
ou
t 
e
ff
o
rt
s
6.
 E
xt
er
n
al
 s
cr
ut
in
y 
an
d
 a
u
di
t
7
Im
p
ro
ve
 s
ys
te
m
s 
o
f 
ch
e
ck
s 
an
d
 b
al
an
ce
s 
En
su
re
 t
ha
t a
ll
 w
at
er
 s
ec
to
r l
ea
d 
ag
en
ci
e
s 
pu
b
lis
h
 k
e
y 
b
ud
ge
ta
ry
 
in
fo
rm
at
io
n 
(a
u
d
it
ed
 a
s 
p
er
 e
st
ab
li
sh
e
d
 in
te
rn
at
io
na
l a
u
d
it
 
st
an
da
rd
s)
 fo
r a
cc
es
s 
to
 p
u
bl
ic
 a
n
d 
d
o
no
r o
rg
an
iz
at
io
n
s
CHAPTER - 2 

 
30 
2.1.6. P
UBLIC 
E
XENDITURES 
R
EVIEWS 
–
 RELEVANT FINDING FROM 
W
ORLD 
B
ANK 
STUDIES
 
 
Public Expenditure reviews are not new for Tajikistan, have always underpinned and informed 
ongoing reforms and are primarily driven by the mutual understanding between the Government 
of  Tajikistan  and  donor  community  regarding  the  importance  of  efficient  public  finance 
management. Implemented primarily by development partners, Tajikistan has a 12-year history of 
PERs  with  the  first  review  carried  out  by  the  World  Bank  back  in  2004.  Since  then  two 
Programmatic Expenditures Reviews spanning 2006-2009 and 2012-2014 have been conducted, 
each  including  a  number  of  standalone  thematic  analytical  pieces.  In  addition,  two  Public 
Expenditure and Financial Assessment (PEFA) in 2007 and 2012 have been conducted to provide a 
framework  and  international  benchmarking  Tajikistan  related  to  public  expenditures  and 
accountability.  
 
Public Finance Management (PFM) reforms have really gained traction within the Government 
and the development partner community since early 2007. Learning from the implementation of 
the first Poverty Reduction Strategy (PRSP) (2004-2006) and having disbursed over $ 2.3 billion in 
official development assistance to Tajikistan from 1992-2006
31
, the Government and development 
partners have turned their focus on the more efficient management of public finances. A series of 
analytical reports (i.e. PPERs) have been commissioned to support the implementation of the 10-
year  National  Development  Strategy  (2006-2015),  the  Second  PRSP  and  the  Public  Investment 
Program.  
 
Initial  analytical  work  focused  on  a  series  of  diagnostic  studies  to  better  inform  needed  PFM 
reforms and to gain a better understanding of existing systems and processes in place, challenges 
and gaps. As a result, supported by the UK Department for International Development (DFID), the 
Office  of  the  Secretary  of  State  for  Economics  (SECO)  Switzerland,  the  World  Bank  initiated  a 
Programmatic  Public  Environmental  Expenditure  Review  (from  2007-2009)  and  a  Public 
Expenditure and Financial Assessment (PEFA) in 2007. The First PPER focused on providing a frame 
of  reference  to  explore  the  relation  between  economic  growth  and  public  expenditures,  and 
overall issues related to fiscal space and implications of ongoing reforms for state finances. This 
program introduced the concept of the Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) and results 
of  the  first  PEFA.  A  follow-up  PPER  focused  on  Implications  for  Public  Finances  and  Fiscal 
Sustainability  of  Electricity  Sector  Investments  and  Reforms,  taking  stock  of  implanting  policy-
based budgeting and included two sectoral Public Expenditure Tracking Surveys covering education 
and health.  
 
A second stage PER was conducted during 2012-2014 following the introduction of a 10-year PFM 
Reform  Strategy  (2009-2018)  and  a  number  of  corner  stone  sectoral  strategies.  Six  PER 
policy/review  notes  were  completed  by  the  World  Bank  including  an  update  on  the  Size, 
Composition and Trends in Government Expenditures; Review of Public Expenditures on Health 
and Education; Fiscal Risks arising from State-Owned Enterprises; and Capital Expenditures and 
Public Investment Management.
32
 
 
                                                 
31
 Brookings Institute: Case Study on Aid Effectiveness in Tajikistan 
http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2009/10/aid-tajikistan-
aminjanov/10_aid_tajikistan_aminjanov.pdf
  
32
 See the World Bank’s Policy Note Series: Tajikistan Policy Notes on Public Expenditures Report
 
 
CHAPTER - 2 

 
31 
Overall, capacity to understand, coordinate and implement PFM reforms has improved in the 
last  10  years  as  there  are systems and  processes  in place  to  effectively “manage” PFM  related 
reforms. This was made possible mainly due to a number of long-term ongoing projects aimed at 
improving PFM in Tajikistan
33
, creation of the PFM Council, PFM Co-Coordination Group as a sub-
group of Donor Coordination Council’s Governance Group, creation of the Multi-Donor Trust Fund 
aimed  at  better  coordination  of  PFM  efforts/reforms  and,  not  the  least,  Government’s 
commitment to pursue comprehensive PFM reforms.  
 
Some of the key high level lessons learned from previous PERs include but are not limited to:  
  Despite  improving  almost universally across  all  core PEFA  indicators
34
,  and  tangible  results 
achieved in the PFM arena, a number of challenges remain in the following 3 core areas (1) 
budget data availability, and credibility; (2) budget transparency and external scrutiny; and (3) 
links to policy based budgeting and driving tangible improvements in public service provision. 
  Achieving results in the area of public expenditures should be approached with patience as 
progress is slow given low implementation capacity and managing a more challenging set of 
reform areas requiring “managing” change  
  A  cross-country  comparison  suggests  that  Tajikistan  has  the  second  lowest  average  PEFA 
performance  in  Europe  and  Central  Asia  but  actually  fares  relatively  well  with  other 
comparator  countries  outside  the  region.  Some  key  specific  lessons  learned  that  are  most 
relevant for Water Sector PER are presented below: 
 
Table 2.6. Key lessons learned from Water sector PER:  
 
Budget credibility 
and reliability  

  There  is  evidence  of  fiscal  consolidation  but  the  overall 
management  of  public  finance  is  vulnerable  to  external  shocks 
and discretionary spending (sizable public spending made outside 
formal budget)  

  On the aggregate level, both expenditure and revenue outturns 
are  good  i.e.  actual  vs.  budgeted  but  the  composition  within 
expenditure categories is quite uneven. 
Budget 
comprehensiveness 
and transparency 

   While  the  budget  contains  comprehensive  information  about 
macro assumptions, debt, revenues and expense estimates, the 
spread of extra budgetary expenditures is quite prevalent.  

   Despite specific calls for budget transparency (broadly defined), 
including  those  by  the  Head  of  the  State,  and  as  stated  in  a 
number of government directives, access and coverage of budget 
data  (including  expenditures  and  reasoning)  appear  to  be  very 
limited if not constrained.  

   A new Budget Classification (Unified Chart of Accounts) has been 
introduced  in  2014  in  addition  to  functional  and  economic 
classifications,  coupled  with  MTEF  pilots,  yet  incorporation 
(financially) of a multiple sectoral and sub-sector strategies and 
plans is lacking severely.  
                                                 
33
 List key projects – DFID’S, WB, EU, from Aid Report 
34
 PEFA identifies seven pillars of performance in an open and orderly PFM system that are essential to 
achieving these objectives. The pillars are as follows: (1) Budget reliability; (2) Transparency of public 
finances; (3) Management of assets and liabilities; (4) Policy-based fiscal strategy and budgeting; (5) 
Predictability and control in budget execution; (6) the Accounting and reporting; (7) External scrutiny and 
audit 
CHAPTER - 2 

 
32 
Policy based 
budgeting  

  Any increases in public spending (regardless of the source) are yet 
to bring tangible improvements, especially in terms of access an 
quality of public services  

   Having  covered  initially  only  two  pilot  sectors  (education  and 
health),  the  MTEF  now  covers  four  more  sectors  (social 
protection,  agriculture,  transport,  energy).  Lesson  from  MTEF 
suggest that full inclusion is contingent on capacity to develop and 
coordinate (with donors and within levels of government) issues 
related to drafting medium/long term plans, costs and prioritize 
actions/funding in a meaningful sequence and time frame. 

  Despite  overall  improved  links  between  policy  statements  (and 
sector  specific  strategies,  plans)  and  funding,  the  link  between 
recurrent cost implications and capital investments (particularly 
donor-funded  and  central  government  investments  in  the 
provinces) remains weak, thereby limiting the meaningfulness of 
a medium term perspective to budgeting 
Predictability and 
control in budget 
execution  

  The  tax  code,  as  a  guiding  document  for  all  parties  involved 
undergoes frequent changes and tax authorities’ practices play a 
major  role  in  terms  of  incentivizing/disincentivizing  compliance 
leading to revenue volatility 

  The system of penalties and fees seems to provide disincentives 
to  improving  the  predictability  of  the  government  revenues, 
coupled with ever growing debt/arrears, especially when it comes 
to public/socially important services causing major challenges for 
fiscal  sustainability  of  companies/entities  and  the  budget 
execution.  

  Initiatives to automate treasury accounts have helped, yet access 
to  historical  data/current  updates  remains  a  challenge.  Any 
further disaggregation of budget data, although possible, remains 
complicated and time consuming  
Accounting, 
recording and 
reporting  

  Establishment  of  single  treasury  accounts  has  improved 
reconciliation  processes  so  it  is  generally  possible  to  follow 
monitor level spending  

   No data of resource to service delivery units in any major sectors 
has  been  collected  and  processed.  Sector  ministries  are  usually 
the  custodians  of  “qualitative”  information  about  impact  of 
expenditures  

   Quarterly, semi-annual and annual reports are being prepared in 
a timely manner but access and consultations to these reports is 
very limited.  
External scrutiny 
and audit 

  Oversight and meaningful participation of the Parliament is still a 
constraint  despite  targeted  support  to  strengthen  their  role  in 
budget oversight.  
Donor practices  

  Given  the  importance  of  donor  funding  to  various  sectors  in 
Tajikistan  (including  direct  investments,  technical  assistance, 
analytical  work  etc.),  donor  practices  (coordination,  monitoring 
results,  policy  level,  knowledge  management  etc.)  prove 
instrumental  for  any  public  finance  management-related 
outcomes 

   Creating and funding “coordination” facilities at a sector level on 
a continuous basis (including part of government structures) plays 
CHAPTER - 2 

 
33 
a  role.  Numerous  DCC-GOT  initiatives  attest  to  this.  The  water 
sector  already  enjoys  a  very  strong  donor  coordination 
component although limited in nature.  

  Overall,  core  donor  related  practices  remain  far  from  desired, 
especially when it comes to the predictability of budget support 
but  with  notable  progress  in  using  national  procedures;  and 
budgeting/reporting on project and program aid. 
Sector specific 
lessons (Education 
and Health)  

   Demographic pressures need to be included in planning for public 
expenditures but are hard to account for given a lack of reliable 
data on access to services.  

   Social sectors suffer from a chronic lack of funding and the wage 
system  does  not  incentivize  the  systems;  capital  and  recurrent 
expenditure planning is very poor and often does not reflect the 
true cost of delivering services 

   Major institutional reforms and capacity building to understand 
reforms (both central and local level) is needed to undertake any 
sector funding initiatives.