Монография Москва  2012 удк

Прокуратура в правовом государстве

Возражая против аргументации оппонентов, исходящих из задачи «возрождения юстиции в структуре зарождающейся государственности, опираясь на опыт российской юстиции до 1917 года и либеральных систем юстиции развитых зарубежных стран», он писал: «... Если уж говорить об опоре на исторический опыт при проведении правовой реформы, то нужно учитывать опыт не только юстиции, но и прокуратуры, причем и послереволюционный. Прокуратура была учреждена в России как орган власти, осуществляющий от ее имени вневедомственный контроль за действиями и распоряжениями государственных органов и соответствием их законам. Петр I четко определил сущность прокуратуры, назвав ее главу – генерал-прокурора своим «оком» и «стряпчим о делах государственных». А.Ф. Кони, характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как наследие петровских времен и одно из лучших учреждений Екатерины II, писал: «Блюститель закона» и «царское око» ... губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления»¹.

Говоря об опоре на исторический опыт, оппоненты, очевидно, имеют в виду прокуратуру, созданную в 1864 году для преследования лиц, совершивших преступления. Пореформенная прокуратура действительно входила в судебное ведомство и находилась «под высшим наблюдением» министра юстиции. Прокуроры «состояли при судебных местах», предмет их занятий ограничивался «делами судебного ведомства». Свод законов Российской империи (т. XVI, ч. I), действовавший до 1917 года, возлагал на прокуроров постоянное наблюдение за производством судебными следователями предварительного следствия, подчинял им полицейское дознание и относил к их обязанностям «обличение обвиняемых перед судом» и наблюдение за исполнением приговора.
Прокурора превратили из государственного «ока» в «око» министра юстиции. В качестве такового он наблюдал за соблюдением правил «внутреннего устройства и делопроизводства в судебных местах», сообщал председателям этих мест или вышестоящим прокурорам о всех замеченных им упущениях в деятельности судов и служащих в них должностных лиц, участвовал в рассмотрении дисциплинарных дел в отношении названных лиц и опротестовывал в вышестоящий суд решения по ним. Исследователь прокурорского надзора Н.В. Муравьев писал, что пореформенная прокуратура по своей юридической природе является правительственным учреждением, занимающим среднее место между судьями и чинами административных ведомств. «Правительственный характер прокурорского учреждения всего резче выражается прямым подчинением его министру юстиции»¹. Таким образом, и это важно подчеркнуть, прокуратура из органа законодательной власти после 1864 г. превратилась в орган исполнительной власти, примыкающий к власти судебной. Она не имела полномочий контролировать законность деятельности государственных органов.
Сторонники «объединения» прокуратуры с Минюстом, а точнее – поглощения им, говорят об изъятии у прокуратуры лишь одной функции – «следственного процесса». Однако из их программных официальных заявлений, в том числе в законодательных органах, вытекает нечто значительно большее. А именно – лишение прокуратуры функции высшего надзора за исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами местной исполнительной власти. Прямо об этом не говорится.
Но предложения о наделении Министерства юстиции «полномочием на визирование всех нормативных актов исполнительной власти» можно понимать только как переход надзора за исполнением законов от прокуратуры к Минюсту. В этом авторы подобных предложений опираются не на опыт Российской юстиции до
1917 г. или зарубежных стран, а, похоже, на деятельность Народного комиссариата юстиции до 1922 г. Причем надзорная функция Минюста в случае принятия предлагаемого варианта решения чрезвычайно, можно даже сказать, непомерно, усиливается.
Положения об отделах юстиции губернских исполкомов 1919 г. и 1920 г. возлагали на них наблюдение за соблюдением законов и распоряжений правительства всеми местными советскими органами; принятие мер против их незакономерных действий; сообщение губисполкому и Наркомюсту о случаях неисполнения местными учреждениями декретов центральной власти, если меры отдела юстиции по восстановлению законности окажутся безрезультатными¹.
Отделы юстиции находились в «двойном» подчинении: у своего ведомства и у губисполкома. Это значительно ослабляло их контроль за законностью постановлений и действий губисполкомов, возможность противостоять местничеству. III съезд деятелей советской юстиции высказался в связи с этим за устранение «двойного» подчинения отделов юстиции.
Радикальным было последующее решение о создании советской прокуратуры, призванной обеспечивать исполнение нового советского законодательства. В.И. Ленин видел в ней централизованный государственный орган, независимый от поднадзорных ему учреждений и способный «на деле противостоять местным влияниям, местному и всякому бюрократизму и устанавливать действительно единообразное применение законности во всей республике и во всей федерации». По его мнению, защита «двойного» подчинения прокуратуры и лишение ее права опротестовывать всякое решение местных властей «не только неправильна принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного введения законности, но и выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний ...»²
Наркомюст предпринял попытку использовать ситуацию для укрепления роли и положения органов юстиции, поставить создаваемую прокуратуру в «двойное» подчинение. В подготовленном им законопроекте предусматривалось, что прокуратура утверждается в целях «усиления надзора органов юстиции за законностью деятельности всех органов Советской власти...», что прокурор республики, возглавляющий отдел прокуратуры, является рядовым членом коллегии Наркомюста, что местные прокуроры состоят при отделах юстиции губисполкомов и не подчиняются непосредственно прокурору республики.
Законопроект Наркомюста подвергся резкой критике в печати, на губернских и Всероссийском съездах работников юстиции. III сессия ВЦИК 26 мая 1922 г. приняла «Положение о прокурорском надзоре». На прокуратуру возлагалось «Осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений». Прокуратура действовала в составе Наркомюста и возглавлялась в качестве Прокурора РСФСР Наркомом юстиции. Губернские прокуроры подчинялись только прокурору республики, в их исключительное ведение передавались обязанности, которые исполнялись до этого отделами юстиции. Вскоре такие отделы были упразднены.
Прокурор республики, наблюдая за законностью деятельности всех наркоматов, вносил представления об отмене изданных ими незаконных правовых актов или опротестовал эти акты в Совнарком и Президиум ВЦИК. Принесение им и подчиненными ему прокурорами протеста не приостанавливало исполнение опротестованного акта. Ленинские идеи об организации и деятельности прокуратуры были воплощены и в законодательстве других союзных республик.