Учебно-методический комплекс Ташкент 2010 Учебно-методический комплекс обсужден и рекомендован к изданию учебно-методическим советом тгюи

Англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государ­ства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы общего характера.
Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуп­равления. Исторически первая такая функция – это административ­ная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуп­равления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения мест­ного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п ). В одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встре­чается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократи­ческой централизации.
Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений орга­нов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не пос-тупило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция зак­лючается в том, что администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных федераций и в регионах, пользу­ющихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства. В свою очередь, органы мест­ного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою авто­номию не только от ретивых местных администраторов, но и даже от парламентов, президентов и правительств.
Во многих странах, наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, приобретающим подчас устойчи­вые организационные формы (общинные союзы и т.п.) и создающим предпосылки для возможного последующего объединения, происхо­дит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их видов, например союзы и конференции городов. Это позволяет добиваться принятия необходимого местному самоуправлению обще­государственного законодательства, принятия общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и обеспечивать удовлетворение некоторых иных общих пот­ребностей.
Особо следует упомянуть о так называемой советской модели, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. Формально она могла бы называться самоуправляющейся, так как все органы формируются выборным путем, и назначаемые правитель­ством должностные лица отсутствуют. Фактически руководство и контроль сверху более жестко, чем при системе административной опеки, осуществляются посредством принципа «демократического централизма». Суть его состоит в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами.
В частности, в ст. 6 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года установлено, что «народ осуществляет государ­ственную власть через Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней, избираемые народом для представительства его воли и чаяний и ответственные перед народом. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней являются политической основой системы государственных органов (т.е. все другие органы: админис­трация, суд, прокуратура формируются советами, подотчетны и под­контрольны советам). Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централиз­ма».
Основными моделями организации публичной власти на местах условно можно назвать парламентарными и президентскими. Для первых характерно избрание местной администрации местными пред­ставительными органами из своего состава, причем нередко глава администрации (мэр и т.п.) является одновременно председателем представительного органа. Для вторых типично избрание населением не только членов представительного органа (депутатов, советников, гласных и т.п.), но и главы местной администрации, а также некоторых других должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, вплоть до шерифа – начальника полиции). В городах США, например, встречается наряду со второй формой и такая специфическая форма, при которой городской совет избирает своего председателя – мэра, осуществляю­щего в основном представительские функции, а глава администрации – это управляющий (профессиональный менеджер), просто нанятый советом. Однако чаще наблюдается совпадение формы самоуправле­ния с формой правления государства, точнее с соответствующей ее разновидностью (например, парламентарная форма местного самоуп­равления типична для парламентарных монархий и парламентарных республик).
Обратимся теперь к некоторым конкретным моделям, характе­ризующим соотношение управления и самоуправления.
1. Так, в муниципиях, из которых состоят бразильские штаты, организация публичной власти включает только законодательную и исполнительную ее ветви. Что же касается судебной, то она находит­ся за пределами сферы компетенции муниципии.
Бразильская Конституция в ст. 30 предусматривает компетен­цию муниципии, которая, естественно, осуществляется ее законода­тельным и исполнительным органами самоуправления (впрочем, сам термин «самоуправление» в Конституции отсутствует). Эта компе­тенция включает следующие полномочия:
- законодательство по вопросам местного значения, дополнение федерального и штатного законодательства;
- установление и взимание местных налогов, а также обеспече­ние своих доходов без ущерба для обязательств представлять и опубликовывать отчеты в установленные законом сроки;
- создание, организация и упразднение округов при соблюдении законодательства штата;
- организация и предоставление прямо или косвенно публичных услуг местного значения, включая общественный транспорт;
- при техническом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом осуществление программ дошкольного воспитания и основ­ного обучения, обеспечение здравоохранения;
- поощрение адекватного территориального обустройства путем планирования и контроля за использованием, выделением и застрой­кой городских земель;
- поощрение охраны местного историко-культурного наследия при соблюдении законодательства и под надзором Союза и штата.
Конституции штатов устанавливают, что законодательная власть осуществляется муниципальной палатой, состоящей из муниципаль­ных депутатов, которые пользуются обычными иммунитетами и привилегиями. Исполнительная власть вверена муниципальному префекту, которого в случае необходимости заменяет вице-префект. Префект, вице-префект и депутаты избираются гражданами и в начале срока полномочий должны представить декларацию о своем имуществе. Муниципальная палата двумя голосованиями с проме­жутком не менее 10 дней и 2/3 голосов принимает органический закон для муниципии, основанный на принципах, установленных конституциями Союза и штата.
Здесь, таким образом, действует только система местного самоуправления (если не считать возможности создания администра­тивных округов). То же имеет место и в Швейцарии, где к тому же в общинах некоторых кантонов и полукантонов представительные ор­ганы не создаются, а их функции вьполняются общими собраниями жителей. Текущие административные дела ведут избираемые этими собраниями старосты.
2. Примером второй модели может служить Италия. Здесь мы рассмотрим организацию публичной власти на уровнях ниже облас­ти, которая является носителем государственной автономии. Статус соответствующих органов урегулирован Законом о местных автоно­миях 1990 года.
Такими уровнями служат провинция и коммуна. Представительными органами самоуправления там являются советы, избираемые жителями сроком на пять лет. Советы образуют свои исполнительные органы – джунты, состоящие из председателей (в коммунах – синди­ков) и асессоров. Выполнение задач государственного управления в провинции возлагается на префекта, назначаемого Советом минист­ров. Он, в частности, осуществляет административный надзор за самоуправлением и руководит провинциальной полицией. В коммуне функции государственного управления возлагаются на синдика, который совмешает их с руководством джунтой.
Италия, следовательно, дает пример соединения местного самоуправления с местным управлением на всех основных уровнях (если не считать упоминавщихся выше округов с исключительно административными функциями, возможность создания которых предусмотрена частью второй ст. 129 Конституции).
3. В соответствии с Конституцией Республики Польша 1997 года (ч. 1 ст. 164) и Законом о территориальном самоуправлении 1990 года основной единицей территориального самоуправления служит община (гмина). Устав ее принимается ее собственным представи­тельным органом – советом (если население общины превышает 300 тыс. человек, устав подлежит согласованию с Председателем Совета министров. Устав может предусмотреть создание на территории об­щины ее подразделений – солэцтв (объединений нескольких хуто­ров), городских кварталов и т.п. с выборными старостами (солты­сами). Совет избирается жителями общины на четыре года. Из своего состава он избирает председателя и его заместителей, а также правление общины как исполнительный орган. Однако глава правле­ния — войт, бурмистр или президент и его заместители избираются отдельно квалифицированным большинством и не обязательно из членов совета.
Вышестоящий уровень территориального деления – воеводство. Воевода и его заместитель назначаются и отзываются Председателем Совета министров и осуществляют задачи государственного управле­ния на соответствующей территории, включая административный надзор за общинами, решения которых Воевода может оспорить в ад­министративном суде. В воеводстве действует сеймик, избранный советами общин из своего состава, однако решающих полномочий у него почти нет. Сейм по предложению Председателя Совета минис­тров может распустить совет общин или иной самоуправляющейся единицы в случае грубого нарушения Конституции или законов.
Таким образом, здесь мы имеем сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управ­лением на высшем.
Следует отметить, что при всех этих моделях допускается при­нятие решений по вопросам местного самоуправления референдумом.
4. Иначе выглядит сочетание государственного управления с местным самоуправлением на зависимых территориях, не имеющих государственного статуса или статуса части метрополии. В нидер­ландских и британских владениях управление осуществляют губерна­торы, во французских – верховные комиссары, назначенные главами государств – метрополий по рекомендации их правительств. При губернаторе (верховном комиссаре) и нередко под его председатель­ством создается исполнительный совет, осуществляющий текущие административные функции. Избираемый местным населением представительный орган (законодательный совет, легислатура и т.п.) принимает законы, которые должны получить подпись администрато­ра метрополии. Последний вправе наложить вето или резервировать закон на усмотрение правительства метрополии, которое может анну­лировать даже закон, подписанный администратором. Кроме того, администратор может распустить законодательный совет и законода­тельствовать сам.
Здесь, таким образом, осуществляется жесткая администра­тивная опека метрополии над местным самоуправлением.