Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов используют право созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования).
Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской Думы, в том числе относит решение следующих вопросов:
1) предлагает изменения и дополнения в Устав города;
2) созывает и ведет заседания городской Думы;
3) организует выполнение решений городской Думы в рамках своих полномочий;
4) заключает с главой администрации контракт на основании решения городской Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;
5) обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний городской Думы;
6) координирует деятельность постоянных и иных комиссий, контрольно-счетной палаты, содействует материально-техническому и организационному обеспечению их работы;
7) оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией, рассматривает и решает в пределах своей компетенции вопросы их работы;
8) заключает договоры, выдает доверенности, совершает иные действия;
9) организует в городской Думе личный прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;
10) осуществляет общее руководство аппаратом городской Думы;
11) подписывает от имени городской Думы исковые заявления, направляемые в суд, а также другие документы, связанные с рассмотрением дел;
12) подписывает финансовые документы, несет ответственность по средствам, расходуемым на содержание и организацию работы городской Думы.
Устав г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. (ст. 29) полномочия главы города, который не входит в состав Совета, а возглавляет местную администрацию, определяет следующим образом:
1) руководит деятельностью администрации города, утверждает ее структуру и штатное расписание;
2) назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации города, руководителей органов управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;
3) созывает первое заседание Совета после его избрания;
4) вносит в Совет проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-экономического развития города, проекты нормативных решений Совета;
5) представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельности и деятельности администрации города;
6) организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города;
7) подписывает нормативные решения Совета, осуществляет контроль за их исполнением;
8) координирует меры по охране общественного порядка в городе, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка;
9) осуществляет мероприятия по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;
10) назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и фондов, осуществляет контроль за их деятельностью;
11) заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, а также с физическими лицами;
12) принимает решения, обязательные для выполнения всеми работниками администрации города;
13) является распорядителем кредитов по бюджетным и внебюджетным средствам города, определяет порядок и лиц по распоряжению этими средствами;
14) ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;
15) осуществляет все полномочия муниципального образования, кроме отнесенных федеральными законами, законами Московской области, настоящим Уставом к компетенции Совета.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 36) приводит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность часто расценивают в качестве одного из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования <1>. Следует отметить, что Закон 2003 г. не закрепил каких-либо конкретных правил порядка осуществления контроля населением за деятельностью главы муниципального образования, оставив решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.


<1> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Инфра-М-Норма, 1997.

В свою очередь, уставы муниципальных образованиях по-разному определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) закрепляет, что глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской Думе: ежегодно глава города выступает на заседании городской Думы с отчетом об исполнении своих полномочий за предыдущий год. Уставы муниципальных образований Московской области содержат констатацию данной нормы, не устанавливая конкретных видов и сроков отчетности главы муниципального образования перед населением и представительным органом муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т.е. со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 36) устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида.
1. Случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):
а) смерть (следует отметить, что данное основание в прежнем законодательстве не закреплялось, например в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36));
б) отставка по собственному желанию (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) выделялась добровольная отставка и отставка по состоянию здоровья, и в том и в другом случае решение Думы принималось простым большинством голосов);
в) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) основанием для прекращения полномочий главы города был уже выезд на ПМЖ за территорию Саратовской области).
2. Случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):
а) отрешение от должности должностными лицами государственной власти;
б) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) отсутствовала формулировка "ограниченно дееспособным");
в) признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) подобное основание отсутствовало);
г) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Некоторые юристы приводят возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному пункту. Во-первых, в соответствии со статьей 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность? Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации, сильно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования <1>;
--------------------------------
<1> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2004. С. 164.

д) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

е) отзыв избирателями;
ж) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) подобное основание отсутствовало);
з) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
Следует отметить, что в приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования только три (случай привлечения к ответственности перед государством (п. 3), вступление в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6) и отзыв избирателями (п. 9)) связаны с неправомерными действиями главы <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).


<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Ось-89, 2007.

Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Новые редакции уставов муниципальных образований, например Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 32), повторяют данные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 36) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое определяется в соответствии с уставом муниципального образования. Например, Устав Балашихинского района Московской области в качестве подобного должностного лица определяет вице-главу. Согласно уставу вице-глава района избирается вместе с главой района и исполняет полномочия главы района в случае его отсутствия, а также досрочного прекращения главой района своих полномочий. Иные полномочия вице-главы района устанавливаются нормативным правовым актом района, принимаемым решением Совета депутатов. Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) в случае отсутствия главы города его полномочия осуществляет заместитель главы города.
Глава муниципального образования занимает особое место в системе органов местного самоуправления, т.к. является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.

6.5. Местная администрация как исполнительный орган

местного самоуправления. Глава администрации
как руководитель аппарата: основные функции,
основания для прекращения полномочий

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 37) определяет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.