Верстка pmd

2. Система, структура и полномочия органов
исполнительной власти
Система органов исполнительной власти базируется на принципе
федерализма. Юридически она закреплена Конституцией РФ, фе
деральными законами, конституциями республик, уставами и дру
гими законами субъектов Федерации и иными нормативными ак
тами.

---

70
В соответствии с принципом федерализма действующая система
исполнительной власти состоит из следующих уровней (п. 2 ст. 77
Конституции РФ):
— федеральные органы исполнительной власти РФ (первый);
— органы исполнительной власти субъектов РФ (второй).
Единство системы исполнительной власти юридически выража
ется в том, что акты федеральных органов исполнительной власти
обязательны для соответствующих органов исполнительной власти
субъектов Федерации, а акты последних подлежат соблюдению фе
деральными органами исполнительной власти.
Рассмотрим п е р в ы й у р о в е н ь системы органов исполни
тельной власти, к которому относятся: Правительство РФ, феде
ральные министерства и иные федеральные органы исполнительной
власти. Но прежде чем рассматривать структуру федеральных орга
нов исполнительной власти, определим место Президента РФ в сис
теме органов государственной власти.
 Президент РФ
, являясь главой государства, не входит ни в одну
из ветвей власти, однако в сфере исполнительной власти наделен
широкими полномочиями. Он в соответствии со ст. ст. 80–90 Кон
ституции РФ:
— определяет внутреннюю и внешнюю политику России; его пол
номочия распространяются на всю сферу государственного управле
ния;
— создает федеральные органы исполнительной власти, утверж
дает их систему и структуру, определяет содержание и важнейшие
направления деятельности ее системы;
— формирует Правительство РФ (назначает с согласия Государ
ственной думы Председателя, принимает решение об отставке Пра
вительства, по предложению Председателя Правительства назнача
ет на должность и освобождает от должности заместителя Председа
теля, федеральных министров);
— имеет право председательствовать на заседании Правительства
РФ;
— издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения
на всей территории России;
— вправе отменять акты Правительства РФ и приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, формирует
Администрацию Президента;
— назначает на должность и освобождает от должности полно
мочных представителей Президента РФ в федеральных округах в це

---

71
лях обеспечения единства государственной политики в деятельно
сти органов исполнительной власти России, повышения эффектив
ности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти
с органами субъектов Федерации;
— назначает на должность и освобождает от должности высшее
командование Вооруженных сил РФ;
— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными си
лами России;
— обладает другими полномочиями в сфере исполнительной вла
сти.
Перейдем к характеристике федеральных органов исполнитель
ной власти, возглавляемых Правительством РФ, которое является
высшим исполнительным органом государственной власти РФ.
Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г.
№ 2ФКЗ «О Правительстве РФ» определяет Правительство РФ как
коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнитель
ной власти в РФ. В состав его входят Председатель Правительства,
его заместители и федеральные министры. Председатель Правитель
ства назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы.
Другие члены Правительства — заместители и федеральные мини
стры — также назначаются Президентом по предложению Председа
теля Правительства.
Правительство согласно Конституции РФ обладает широкими
полномочиями во многих сферах жизнедеятельности государства:
— разрабатывает и представляет в Государственную думу феде
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
— отчитывается перед Государственной думой об исполнении фе
дерального бюджета;
— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи
нансовой, кредитной и денежной политики;
— проводит единую государственную политику в области культу
ры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;
— управляет федеральной собственностью;
— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государ
ственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
— воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и сво
бод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе
с преступностью;
— формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их
реализацию.

---

72
Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные
на него Конституцией, федеральными законами, указами Президен
та РФ.
73
Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществля
ется на основе Регламента Правительства РФ, утвержденного поста
новлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
74
В соответствии с Регламентом работа Правительства организо
вана на основе плана, разрабатываемого на полугодие, который ут
верждается Председателем Правительства.
Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденно
му плану в определенные дни недели, но не реже одного раза в месяц.
Внеочередные заседания проводятся по решению Председателя Пра
вительства, в его отсутствие — Заместителем Председателя Прави
тельства по мере необходимости.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем
присутствуют не менее половины членов Правительства. Решения,
принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложе
нию Председателя может образовать Президиум Правительства РФ.
Правовыми формами осуществления Правительством своих пол
номочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на
основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, норма
тивных указов Президента РФ. Оно же обеспечивает организацию и
исполнение принимаемых им актов на всей территории России.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом РФ. Оно может подать в отставку и до истечения срока
своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Прези
дентом РФ. Правительству может быть выражено недоверие Госу
дарственной думой, которая выносит по этому вопросу постановле
ние, принимаемое большинством голосов от общего числа ее депута
тов. После выражения недоверия Правительству Президент вправе
объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решени
ем Государственной думы.
К организационноправовым формам органов федеральной испол
нительной власти относятся:
— федеральные министерства;
73
См.: Конституция РФ. М., 1993. Ст. 114; Федеральный конституци
онный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федера
ции». Ст. 22.
74
См.: СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

---

73
— федеральные службы;
— федеральные агентства.
75
Таким образом, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
закреплено, что система федеральных органов исполнительной вла
сти включает в себя три элемента: министерства, службы и агент
ства.
Первым звеном системы федеральных органов являются министер2
ства РФ
.
Министерство РФ — это федеральный орган исполнительной вла
сти, осуществляющий функции по выработке государственной по
литики и нормативноправовому регулированию в установленной
сфере (отрасли) деятельности.
Министерство образуется на основании указа Президента РФ; воз
главляется министром, который назначается на должность и осво
бождается от должности Президентом РФ по представлению Предсе
дателя Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства
РФ, осуществляет государственное управление и координацию дея
тельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе
единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение
возложенных на министерство задач и функций.
Министерство в своей деятельности руководствуется Конститу
цией, федеральными законами, указами и распоряжениями Прези
дента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ
и положением о министерстве, утверждаемым Президентом или Пра
вительством РФ.
Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции
по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях
совместно с другими федеральными органами исполнительной влас
ти), т. е. устанавливает правила поведения, обязательные для ис
полнения органами государственной власти, органами местного са
моуправления, их должностными лицами и гражданами (норматив
ноправовые акты).
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и осво
бождаемых от должности Президентом РФ или Правительством РФ.
В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в со
75
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О структуре феде
ральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945,
а также Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структу
ры федеральных органов исполнительной власти»//Там же. 2004. № 21.
Ст. 2023.

---

74
ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по долж
ности, руководящих работников и специалистов министерства, уче
ных, представителей других организаций. Персональный состав кол
легии утверждается Правительством России. Решения коллегии
оформляются протоколами и реализуются при необходимости при
казами министра.
Структуру министерства составляют руководство (министр, его
заместители, коллегия), департаменты, главные управления, управ
ления, отделы и иные подразделения. Структура и положения о струк
турных подразделениях утверждаются министром, за исключением
тех министерств, положение о которых утверждает Президент РФ
(например, МВД России). Министерство является юридическим ли
цом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Госу
дарственного герба РФ и со своим наименованием.
Федеральные министерства функционируют в различных сфе
рах жизнедеятельности. В настоящее время Указом Президента РФ
от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных орга
нов исполнительной власти» образованы следующие федеральные ми
нистерства, которые подразделены на две группы:
— министерства, руководство деятельностью осуществляет Пре
зидент РФ (Министерство внутренних дел РФ; Министерство РФ по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида
ции последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных
дел РФ; Министерство обороны РФ; Министерство юстиции РФ);
— министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ (Ми
нистерство здравоохранения и социального развития РФ; Министер
ство культуры и массовых коммуникаций РФ; Министерство образо
вания и науки РФ; Министерство природных ресурсов РФ; Министер
ство промышленности и энергетики РФ; Министерство регионально
го развития РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство
транспорта РФ; Министерство информационных технологий и связи
РФ; Министерство финансов РФ; Министерство экономического раз
вития и торговли).
Вторым звеном системы федеральных органов исполнительной
власти являются федеральные службы. Президентом РФ установле
но, что федеральная служба является федеральным органом испол
нительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору
в установленной сфере деятельности, а также специальные функции
в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны
Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, обществен
ной безопасности.

---

75
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.
№ 314 определено, что, вопервых, не все федеральные службы явля
ются самостоятельными, часть из них включена в структуры феде
ральных министерств, вовторых, одними службами руководство осу
ществляет Президент РФ, другие — находятся в ведении Правитель
ства РФ.
К самостоятельным федеральным службам, руководство деятель
ностью которых осуществляет Президент РФ, относятся:
— Государственная фельдъегерская служба РФ.
— Служба внешней разведки РФ.
— Федеральная служба безопасности РФ.
— Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркоти
ков.
— Федеральная служба охраны РФ.
В ведении Правительства РФ находятся следующие самостоятель
ные федеральные службы: антимонопольная; по тарифам; по финан
совым рынкам; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды; государственной статистики; по экологическому, технологи
ческому и атомному надзору.
Третьим звеном системы федеральных органов исполнительной
власти являются федеральные агентства.
Федеральные агенства — это федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности фун
кции по оказанию государственных услуг, по управлению государ
ственным имуществом и правоприменительные функции, за исклю
чением функций контроля и надзора.
Президент РФ определил, что на правах самостоятельных феде
ральных агентств действуют подчиненные непосредственно ему Глав
ное управление специальных программ Президента РФ и Управле
ние делами Президента РФ.
Основная часть федеральных агентств включена в состав федераль
ных министерств. Так, например, Министерство природных ресурсов
имеет три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяй
ства и по недропользованию. И лишь два федеральных агентства —
Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное космичес
кое агентство — являются самостоятельными и находятся в ведении
Правительства РФ.
Возглавляет федеральное агентство генеральный директор.
Федеральные службы и агентства руководствуются в своей дея
тельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами
и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряже

---

76
ниями Правительства РФ, а также положениями о них, которые ут
верждаются Президентом или Правительством РФ.
В федеральных службах и агентствах образуются коллегии, ут
верждаемые Правительством РФ. Коллегия является совещатель
ным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя
органа.
Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, име
ют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображе
нием Государственного герба РФ и со своим наименованием.
В т о р о й у р о в е н ь системы построения органов исполнитель
ной власти представлен органами исполнительной власти субъектов
Федерации. Правовую основу их деятельности образуют ст. ст. 65,
66, 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ, Федеральный закон от
24 июня 1999 г. № 119ФЗ «О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октяб
ря 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законода
тельных (представительных) и исполнительных органов государ
ственной власти субъектов Российской Федерации», конституции
республик, уставы и иные нормативноправовые акты других субъек
тов Федерации.
Надо сказать, что системы органов исполнительной власти раз
личных субъектов Федерации неодинаковы. Имеются различия в ко
личестве и организационноправовых формах составляющих их орга
нов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов субъек
тов Федерации, функционируют органы исполнительной власти об
щей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.
Система и организационноправовые формы органов исполнитель
ной власти в республиках определяются их конституциями, закона
ми и иными актами; других субъектов — краев, областей, городов
федерального значения и автономных образований — их уставами,
принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ.
К органам общей компетенции относятся:
— правительства республик и других субъектов Федерации, обра
зуемые либо представительными органами государственной влас
ти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав
правительств и назначения на должности других членов прави
тельств;
— администрация краев, областей, городов федерального значе
ния, автономной области, автономных округов.

---

77
В систему организаций исполнительной власти в республиках вхо
дят:
1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой рес
публики — президентом, который одновременно является председа
телем правительства.
В соответствии со ст. 69 Конституции Республики Бурятия ее
президент является главой республики и председателем правитель
ства.
Исполнительную власть в республике Коми, говорится в ст. 80
Конституции Республики Коми, осуществляют глава республики,
возглавляемое им правительство, а также входящие в систему ис
полнительной власти республики местные администрации как орга
ны государственного управления, осуществляющие исполнительные
и распорядительные функции и обеспечивающие права и законные
интересы граждан на соответствующей территории.